Les hypothèses d'enquête unique et d'enquêtes communes et coordonnées

Les hypothèses d'enquête unique et d'enquêtes communes et coordonnées

– Des opérations complexes soumises à plusieurs enquêtes. – La complexité de certaines opérations, soumises à plusieurs types d'autorisations, voire en amont à la modification ou à la révision des documents d'urbanisme, peut obliger l'opérateur à mettre en œuvre différentes enquêtes publiques.
Le législateur est donc intervenu pour coordonner, rationaliser ces différentes enquêtes, voire pour les fusionner dans une certaine mesure.
Les enquêtes conjointes ont été instaurées par le décret no 85-453 du 23 avril 1985 d'application de la loi dite « Bouchardeau », pour les opérations faisant l'objet de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins relevait de champ de cette loi. L'enquête conjointe permettait de regrouper plusieurs enquêtes publiques sous l'autorité d'une seule entité organisatrice et sous l'égide d'un seul et même commissaire-enquêteur. Mais la fusion des procédures s'arrêtait là car chaque enquête conservait son régime propre, le commissaire-enquêteur devant rendre un avis sur l'objet de chacune.
La loi du 12 juillet 2010, dite « Grenelle 2 », est allée plus loin en substituant à l'enquête conjointe un régime d'enquête unique pour des projets impliquant plusieurs enquêtes dont l'une au moins relève du Code de l'environnement.
Enfin, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a insisté sur la nécessité d'une meilleure articulation des procédures et a donné lieu aux procédures communes et coordonnées.

Régime et déroulement de l'enquête unique

– Champ d'application. – L'article L. 123-6 du Code de l'environnement définit le champ d'application de cette enquête publique :
  • lorsque la réalisation d'un projet (plan ou programme) est soumise à l'organisation de plusieurs consultations du public dont l'une au moins relève du Code de l'environnement ;
  • lorsque les consultations du public de plusieurs projets peuvent être organisées simultanément et que cela contribue à améliorer l'information et la participation du public.
Les différentes autorités compétentes pour ouvrir et organiser leur propre enquête doivent alors désigner d'un commun accord celle qui le sera pour l'enquête unique. Depuis le 1er janvier 2017 le préfet peut, à défaut de cet accord, ouvrir puis organiser une enquête unique, dès lors qu'il est compétent pour l'une des enquêtes fusionnées.
Dans le cadre de projets urbains d'ampleur, il est effectivement plus efficient d'avoir une vue globale des différentes opérations qui seront nécessaires à leur réalisation (modification/révision du PLU, évaluation environnementale, IOTA, permis d'aménager…). D'ailleurs, les juges appliquent en la matière la théorie de l'accessoire pour déterminer le périmètre de l'enquête.
Une enquête unique peut également être organisée lorsqu'une évaluation environnementale commune à plusieurs projets faisant l'objet d'une procédure d'autorisation concomitante est mise en œuvre à l'initiative de différents maîtres d'ouvrage, dès lors que l'étude d'impact porte sur l'ensemble de ces projets et qu'au moins l'un d'eux est soumis à enquête publique.
À noter toutefois : lorsque, parmi les autorisations nécessaires à la réalisation du projet figure une autorisation environnementale, l'organisation d'une enquête unique n'est pas une simple faculté mais une obligation. Toutefois, par exception et sur demande du pétitionnaire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation environnementale peut déroger à cette obligation et permettre la réalisation de plusieurs enquêtes si cela est de nature à favoriser la bonne réalisation du projet.
– Délai. – L'intérêt majeur pour les opérateurs est bien entendu de réduire la durée cumulée des procédures. L'enquête unique ne pourra néanmoins pas être d'une durée inférieure à la durée de l'enquête la plus longue parmi les réglementations concernées par le projet.
– Procédure. – L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise les coordonnées de chaque maître d'ouvrage responsable des différents éléments du projet soumis à enquête, et le dossier est établi sous la responsabilité de chacun d'entre eux. Le recours à l'enquête unique ne permet donc pas un désengagement des différents responsables au profit d'un seul d'entre eux.
L'enquête fait l'objet d'un registre unique, puis d'un rapport unique ; en revanche, le commissaire-enquêteur doit émettre des conclusions motivées au titre de chacune des consultations du public initialement requises. De même, le dossier doit compiler l'ensemble des éléments requis par chacune de ces consultations.
– Contentieux. – Afin d'éviter une confusion des responsabilités entre les différents maîtres d'ouvrage, le législateur prévoit que si une décision est contestée, sa régularité est appréciée au regard des règles qui lui sont propres.

Enquêtes communes et coordonnées

Les procédures communes et coordonnées concernent les dossiers qui nécessitent à la fois une évaluation environnementale du plan ou programme, et une évaluation environnementale du projet en question.

La procédure d'évaluation environnementale unique (C. env., art. L. 122-13)

– Champ d'application de l'évaluation environnementale unique. – Les procédures communes et coordonnées concernent les opérations soumises à une évaluation environnementale unique, valant à la fois évaluation environnementale du plan ou du programme et évaluation environnementale du projet, lancée à l'initiative conjointe de l'autorité responsable du plan ou programme et du maître d'ouvrage du projet.
Pour cela, le rapport sur les incidences environnementales du plan ou programme doit contenir les éléments exigés au titre de l'étude d'impact du projet, et les différentes consultations requises au titre de ces évaluations doivent être déjà réalisées.
– Procédure d'évaluation environnementale commune. – Dans cette hypothèse, des procédures uniques de consultation et de participation du public portent à la fois sur le plan ou programme et sur le projet. Cette procédure s'applique lorsque le projet est soumis à enquête publique.
– La procédure d'évaluation environnementale coordonnée. – Dans cette seconde hypothèse, le maître d'ouvrage d'un projet prévu par un plan ou programme, au titre duquel la procédure de participation du public et la consultation des autorités susmentionnées ont été réalisées, est dispensé de demander un nouvel avis de l'autorité environnementale et de conduire une nouvelle procédure de participation du public.

L'hypothèse du projet nécessitant la mise en compatibilité ou la modification des règles d'urbanisme (C. env., art. L. 122-14)

– Le champ d'application de l'évaluation environnementale unique du plan/programme et du projet. – Lorsque la réalisation d'un projet soumis à évaluation environnementale et subordonné à déclaration d'utilité publique ou déclaration de projet implique soit la mise en compatibilité d'un document d'urbanisme également soumis à évaluation environnementale, soit la modification d'un plan ou d'un programme, l'évaluation environnementale (lorsqu'elle est requise) de la mise en compatibilité de ce document d'urbanisme ou de la modification de ce plan ou programme et l'étude d'impact du projet peuvent donner lieu à une procédure commune.
– La procédure de l'évaluation environnementale unique du plan/programme et du projet. – Dans cette hypothèse, une procédure commune de participation du public est organisée et si une enquête publique est requise pour le projet ou la modification du plan ou du programme ou la mise en compatibilité du document d'urbanisme, c'est alors la procédure d'enquête publique qui s'applique.
Ainsi, peuvent être organisées conjointement l'enquête publique préalable à une DUP et l'enquête parcellaire préalable à la procédure d'expropriation, dès lors que « l'expropriant est en mesure, avant la déclaration d'utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire ainsi que la liste des propriétaires ».
Le Code de l'urbanisme organise par ailleurs lui-même la procédure à suivre lorsqu'une opération soumise à déclaration d'utilité publique nécessite une mise en compatibilité avec le PLU ou avec le SCoT. L'enquête publique réalisée conformément aux dispositions du Code de l'environnement doit, dans ce cas, porter non seulement sur le projet objet de la déclaration d'utilité publique mais aussi sur les modifications des règles d'urbanisme nécessaires.

L'enquête publique transfrontalière