Réaliser
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– Le temps passé des villes nouvelles et du « tout automobile ». – Il est loin le temps où le général de Gaulle, survolant en hélicoptère la banlieue parisienne accompagné du préfet Delouvrier, décidait le lancement du programme des villes nouvelles. Dans les années qui suivirent, à Saint-Quentin-en-Yvelines, à Cergy ou encore à Évry, des milliers d'hectares de terres agricoles furent libérés de leurs exploitants pour accueillir des équipements et des logements par dizaines de mille : il s'agissait de décongestionner l'agglomération parisienne et d'assurer le développement du pays au cœur des Trente Glorieuses.
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– Le temps passé des villes nouvelles et du « tout automobile ». – Il est loin le temps où le général de Gaulle, survolant en hélicoptère la banlieue parisienne accompagné du préfet Delouvrier, décidait le lancement du programme des villes nouvelles. Dans les années qui suivirent, à Saint-Quentin-en-Yvelines, à Cergy ou encore à Évry, des milliers d'hectares de terres agricoles furent libérés de leurs exploitants pour accueillir des équipements et des logements par dizaines de mille : il s'agissait de décongestionner l'agglomération parisienne et d'assurer le développement du pays au cœur des Trente Glorieuses.
C'était avant le drame de l'Amoco Cadiz, à une époque où le progrès en marche ne s'inquiétait guère de l'impact environnemental. C'était un autre temps, celui des zones commerciales, des autoroutes, des lotissements… celui de l'essor de la société de consommation.
Alors que le mouvement de périurbanisation prenait son ampleur, les pouvoirs publics décidaient en parallèle la création de cent un nouveaux offices de notaire, principalement dans la banlieue parisienne et dans le ressort de la cour d'appel d'Aix-en-Provence : des territoires gagnés par l'expansion urbaine. Cent un notaires prenaient leurs fonctions au plus près des nouveaux lieux de vie de leurs compatriotes. Et la politique de création de se poursuivre dans les années 1970, pour l'essentiel en grande couronne parisienne, afin d'adapter le maillage notarial aux évolutions de la population. Car dans tous les territoires, les notaires authentifient les conventions des Français. À Selles-sur-Cher (Loir-et-Cher), le notaire conseille l'agriculteur intéressé par la création d'un GAEC ; à Beaucaire (Gard), un couple souhaitant acquérir un immeuble dans le centre historique ; à Villeneuve-sur-Lot (Lot-et-Garonne), un industriel pour permettre l'extension de son usine, à Saint-Martin-en-Haut (Rhône), le maire de la commune afin d'ouvrir un nouveau gymnase… Dans chaque canton de France, à la ville ou à la campagne, le notariat accompagne les Français dans leurs projets : la politique de sobriété foncière qui doit aboutir à l'horizon 2050 au zéro artificialisation nette (ZAN) le concerne.
– Construire sans consommer d'espaces naturels ou agricoles, nouveau défi posé à la société française. – Selon France Stratégie, le taux d'artificialisation du territoire français est de 5,5 %, à comparer avec l'Espagne (2,7 %), le Royaume-Uni (8,3 %), l'Allemagne (9,4 %) et les Pays-Bas (13,4 %). Mais la France détient le record européen de la surface artificialisée par habitant : 47 km² pour 100 000 habitants, contre 41 km² en Allemagne, 30 km² au Royaume-Uni et en Espagne, et 29 km² aux Pays-Bas. Surtout, l'artificialisation augmente plus rapidement que le nombre d'habitants au rythme de 20 000 à 30 000 hectares par an. L…
– Construire sans consommer d'espaces naturels ou agricoles, nouveau défi posé à la société française. – Selon France Stratégie, le taux d'artificialisation du territoire français est de 5,5 %, à comparer avec l'Espagne (2,7 %), le Royaume-Uni (8,3 %), l'Allemagne (9,4 %) et les Pays-Bas (13,4 %). Mais la France détient le record européen de la surface artificialisée par habitant : 47 km² pour 100 000 habitants, contre 41 km² en Allemagne, 30 km² au Royaume-Uni et en Espagne, et 29 km² aux Pays-Bas. Surtout, l'artificialisation augmente plus rapidement que le nombre d'habitants au rythme de 20 000 à 30 000 hectares par an. L'habitat contribue pour près de 50 % du rythme d'artificialisation, les infrastructures pour 16 %, les commerces et services pour 5 %.
Ce recul des terres laissées à la nature participe à la diminution de la biodiversité et à la disparition des puits de carbone que constituent les espaces agricoles, naturels et forestiers. De plus, l'imperméabilisation des sols accroît les effets dévastateurs de phénomènes météorologiques violents. Enfin, l'artificialisation crée une dépendance à la voiture individuelle, augmente les déplacements et éloigne des emplois et services publics.
Aussi, dans une démarche de protection générale de l'environnement, la loi no 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et Résilience », a-t-elle engagé le pays avec résolution dans l'objectif du zéro artificialisation nette (ZAN). La réalisation des projets, quels qu'ils soient, supposera à l'horizon 2050 de ne plus artificialiser les sols sans compenser. Comment concilier l'objectif du ZAN avec la diversité des territoires français ? Et comment y satisfaire tout en répondant aux grands enjeux d'aménagement et de construction ?
Depuis la loi Climat et Résilience, les porteurs de projet sont déjà confrontés à la trajectoire devant conduire au zéro artificialisation nette. Ce nouveau paradigme a été présenté par le 119e Congrès des notaires de France à propos de la production de logements. Confrontés aux objectifs de réduction de l'artificialisation, les constructeurs doivent bâtir les habitations autrement : densifier les centres (la surélévation) et les zones pavillonnaires (le « BIMBY »), réhabiliter les friches, rénover l'habitat rural dégradé (opération de revitalisation du territoire, biens sans maître, conventionnement ANAH…). Ils doivent trouver les moyens de produire de nouveaux logements pour répondre aux besoins des Français en limitant la consommation d'espace. Ce sont ces moyens que le 119e Congrès a présentés avec brio.
– Autres défis économiques et environnementaux. – La société française fait face à d'autres défis économiques et environnementaux tout aussi majeurs que ceux de la sobriété foncière et de la production de logements. Le Président de la République et le gouvernement mobilisent ainsi les forces des acteurs publics et privés pour produire de l'énergie décarbonée et réindustrialiser le pays.
– Énergies renouvelables. – Le gouvernement s'est d'abord engagé pour promouvoir la production des énergies renouvelables. La législation européenne fixe d'ambitieux objectifs de production d'énergies renouvelables : deux directives dites « RED I » et « RED II » (Renewable Energy Directive) ont été adoptées en 2009 et 2018.
23 % d'énergie produite à partir de sources…
– Énergies renouvelables. – Le gouvernement s'est d'abord engagé pour promouvoir la production des énergies renouvelables. La législation européenne fixe d'ambitieux objectifs de production d'énergies renouvelables : deux directives dites « RED I » et « RED II » (Renewable Energy Directive) ont été adoptées en 2009 et 2018.
23 % d'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale d'énergie brute, tel est l'objectif fixé à la France. Las, pour l'année 2020, Eurostat révèle que la production française plafonne à 19,1 % et que deux tiers des pays de l'Union obtiennent de meilleurs résultats.
Sensible à ce retard, le gouvernement souhaite développer la filière renouvelable présentée comme essentielle pour lutter contre le dérèglement climatique et diminuer la dépendance du pays aux produits énergétiques importés. Cette ambition s'est traduite par l'adoption de la loi no 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. L'objectif est de concilier l'amélioration de l'acceptabilité locale des projets avec l'accélération du déploiement des énergies renouvelables tout en garantissant la protection de la biodiversité et en minimisant l'artificialisation des sols. Parmi de nombreuses mesures, la nouvelle loi s'attache à concilier sobriété foncière et réalisation des unités de production d'énergies renouvelables. Ainsi le texte prévoit que les communes pourront définir des zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables (L. 10 mars 2023, art. 15 qui crée l'article L. 141-5-3 du Code de l'énergie). La loi entend également accélérer le développement du solaire photovoltaïque : son article 40 dispose que les parcs de stationnement extérieurs de plus de 1 500 m2 devront être équipés sur au moins la moitié de leur superficie d'ombrières photovoltaïques ; l'article 34 facilite l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire le long des grands axes routiers et des voies ferrées, tandis que l'article 37 l'encourage sur les friches. Enfin, l'agrivoltaïsme est pour la première fois consacré, tandis que l'éolien en mer est encouragé. Très clairement, il apparaît que la loi du 10 mars 2023 vient mettre les territoires et les collectivités territoriales au centre des décisions d'implantation des projets.
– Nucléaire. – Le gouvernement s'est ensuite mobilisé pour relancer la production d'électricité d'origine nucléaire. Dans son rapport de 2023 sur « L'adaptation au changement climatique du parc de réacteurs nucléaires », la Cour des comptes rappelle que le parc nucléaire français comporte cinquante-six réacteurs, implantés en dix-huit centrales, pour une puissance totale de 61,4 GW correspondant à 69 % de la production nationale d'électricité en 2021.
– Nucléaire. – Le gouvernement s'est ensuite mobilisé pour relancer la production d'électricité d'origine nucléaire. Dans son rapport de 2023 sur « L'adaptation au changement climatique du parc de réacteurs nucléaires », la Cour des comptes rappelle que le parc nucléaire français comporte cinquante-six réacteurs, implantés en dix-huit centrales, pour une puissance totale de 61,4 GW correspondant à 69 % de la production nationale d'électricité en 2021.
Les réacteurs nucléaires français sont issus d'une même technologie : des réacteurs à eau pressurisée de deuxième génération dits « REP ». Ils ont été construits sur une période d'une trentaine d'années, à partir des années 1970, à une époque où le changement climatique n'était pas encore présent dans les esprits et où les niveaux des rivières nécessaires au refroidissement des réacteurs semblaient assurés. La Cour des comptes souligne que la « filière française doit à la fois se préparer à la perspective de la prolongation, puis de l'arrêt du parc actuel, conçu initialement pour être exploité quarante ans et dont les réacteurs atteindront une moyenne d'âge d'environ quarante-cinq ans en 2030, assurer la mise en service du premier EPR français à Flamanville et préparer la construction envisagée d'un nouveau programme nucléaire de quatorze EPR2
, dont le premier pourrait être mis en service en 2035 ». Au contraire du programme pionnier, les constructions d'unités nouvelles devront tenir compte des « paramètres physiques dont l'évolution est la plus déterminante en matière de changement climatique pour le parc nucléaire : la température de l'air et de l'eau, la sécheresse et les étiages sévères, le niveau marin ainsi que les phénomènes climatiques extrêmes et de long terme, c'est-à-dire à horizon 2100 et au-delà (une partie des 14 EPR2 envisagés seraient encore en exploitation au-delà de 2100 si on considère une exploitation de 60 ans) ».
Convaincu que l'énergie nucléaire est indispensable pour décarboner l'économie, assurer indépendance énergétique et compétitivité, le Président de la République souhaite relancer la filière. Cette ambition mène à la loi no 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes. À nouveau, la loi s'efforce de concilier sobriété foncière et réalisation de nouveaux réacteurs. Aussi le texte prévoit-il que les emprises foncières pour une paire de nouveaux réacteurs seront localisées à proximité immédiate ou à l'intérieur de centrales existantes (art. 7, II) et ne seront pas comptabilisées pour évaluer l'atteinte des objectifs locaux et régionaux de réduction du rythme de l'artificialisation des sols ou de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (art. 9, IV).
– Réindustrialisation. – Avec la loi pour une réindustrialisation verte, le gouvernement entend réindustrialiser la France. Le phénomène de désindustrialisation a été décrit avec clarté par Nicolas Dufourcq, alors directeur général de la Banque publique d'investissement, dans son livre La désindustrialisation de la France
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Selon l'auteur, « la désindustrialisation…
– Réindustrialisation. – Avec la loi pour une réindustrialisation verte, le gouvernement entend réindustrialiser la France. Le phénomène de désindustrialisation a été décrit avec clarté par Nicolas Dufourcq, alors directeur général de la Banque publique d'investissement, dans son livre La désindustrialisation de la France
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Selon l'auteur, « la désindustrialisation est un moment majeur de l'histoire de la France, et pourtant elle est couverte d'un halo de mystère. Elle a commencé dans les années 1970 mais s'est brutalement accélérée à l'aube de l'an 2000. Entre 1995 et 2015, le pays s'est vidé de près de la moitié de ses usines et du tiers de son emploi industriel. Des quantités de communes et de vallées industrielles ont été rayées de la carte. D'innombrables savoir-faire ont disparu, les filières se sont désagrégées, la société tout entière s'est détournée de l'industrie, synonyme de défaite. Une défaite à bas bruit en effet, toujours incomprise, toujours controversée, beaucoup plus grave que dans les autres pays d'Europe continentale ». Après ce triste constat, Nicolas Dufourcq appelle au sursaut industriel : « Stopper la désindustrialisation est une nécessité, réindustrialiser est possible. Une nécessité, car l'industrie engendre souveraineté, fierté, équilibre du commerce extérieur, elle est la source première des gains de productivité et paie des salaires supérieurs à la médiane, elle concentre une part prépondérante de la recherche et développement privée, elle fait travailler de nombreuses entreprises de services, fournit dans les territoires des emplois très complets, manuels et intellectuels, qui correspondent aux aspirations d'une partie de la France et qui ne s'épanouit pas dans les emplois de bureau et dans les grandes villes. Une nécessité politique, car la France ne peut se satisfaire d'être la plus désindustrialisée des vieilles nations du continent. Un pays dont Stendhal s'émerveillait de le voir couvert de petites industries dans tous les bourgs. Un pays aujourd'hui uni par au moins un consensus, celui de l'importance du retour de la production en France ».
Conscient de l'effondrement de l'industrie et de l'impérieuse nécessité d'un redressement, le gouvernement a un double objectif : restaurer la souveraineté économique du pays, mais aussi réduire les émissions de dioxyde de carbone en faisant le choix de l'industrie verte. Cette ambition s'est traduite par l'adoption de la loi no 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte. Parmi les principales mesures de la nouvelle loi, le législateur s'attache une fois encore à concilier artificialisation minimale et réalisation de ces industries vertes. Ainsi le texte prévoit notamment la fluidification des cessations d'activité, la réhabilitation des friches ainsi que « la montée en charge des sites « clés en main » qui, grâce à leur disponibilité rapide, contribuent à l'accélération des implantations ».
– ZAN. – Face à ces impératifs de production d'énergie et de réindustrialisation, c'est le ZAN qui doit être mis au défi de trouver dans son application la souplesse qui permette à la France de retrouver une indépendance industrielle et énergétique. En aucune manière le ZAN ne doit entraver la réalisation des projets vitaux pour le pays.
Plus généralement, le ZAN doit tenir compte de la diversité du territoire français et des projets. Appliquer uniformément l'objectif de la loi Climat et Résilience aux communes de Ceton (Orne), Montigny-le-Bretonneux (Yvelines) ou Préfailles (Loire-Atlantique) serait un non-sens. Il en irait de même de l'appliquer indifféremment aux opérations d'accession à la propriété, aux surfaces commerciales ou aux équipements publics. En un mot, pour reprendre une épithète bien connue du Président de la République et des notaires à propos du tarif notarial, la politique devant conduire au ZAN ne peut être appliquée de manière homothétique. À défaut, le risque serait grand que les exigences de sobriété foncière soient en pratique rejetées par la population. Au risque d'un échec général, la trajectoire du ZAN ne doit pas être seulement un instrument de contraintes auxquelles doivent satisfaire à toute force les porteurs de projets.
– La politique du ZAN telle qu'elle existe au 1er janvier 2024. – Sur le ZAN, beaucoup a été dit et écrit, souvent avec passion. Deux lois ont été adoptées les 22 août 2021 et 20 juillet 2023, témoignant des enjeux politiques ; deux décrets sont parus les 29 avril 2022 puis trois le 27 novembre 2023, illustrant les difficultés techniques. Aussi, à ce stade et de manière objective, il est impératif de rappeler ce qu'est le ZAN et ce qu'il n'est pas.
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– Plan. – Ceci rappelé, en vue de mieux comprendre les contraintes auxquelles on devra se plier pour construire et aménager sans artificialiser, l'objectif du ZAN est ici décrit en fonction des territoires (Titre I) et des projets (Titre II).
– Plan. – L'ambition du législateur en matière de lutte contre l'artificialisation des sols est clairement posée : zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050. Cet objectif est rendu possible tant par la construction d'une politique ambitieuse (Chapitre I) que par la prise en compte des spécificités territoriales (Chapitre II).
– Production de logement, énergie décarbonée et réindustrialisation. – Les impératifs de sobriété foncière posés par la loi Climat et Résilience doivent être conciliés avec les défis auxquels la société française est confrontée : la production de logements, la réalisation d'unités de production d'énergie décarbonée et la réindustrialisation du pays. Plus largement, la politique du ZAN ne peut signifier l'arrêt des projets structurants sous peine de déclin rapide.
– Performance et sobriété énergétiques, confort d'été, immeuble bas-carbone, décarbonation, végétalisation, biodiversité, autant de notions ô combien importantes que le notariat n'a pas encore infusées. – Lors de la première partie, nous nous sommes concentrés sur le « où » et nous avons notamment examiné la question de la sobriété foncière, plus particulièrement l'objectif ZAN au regard des grands enjeux du territoire et des projets stratégiques.
Une fois traitée la question du « où », le porteur de projet n'est pas pour autant arrivé au bout du chemin. Il va devoir s'occuper du « comment ». La question du changement climatique et de la perte de la biodiversité ne passe pas en effet seulement par la sobriété foncière, la densification et la transformation de l'existant dans le cadre de la mise en œuvre de...
– Les notaires ont un devoir d'imagination pour faire face à l'enjeu environnemental. – À côté d'un droit public, comme le souligne Bernard Grimonprez, « il faut le dire souvent kafkaïen et inintelligible, nous avons besoin de la force créatrice du droit privé ».
En effet, la question du changement climatique oblige à appréhender les projets globalement et à réfléchir à leur fonctionnement dans le temps et à la pérennité de leurs apports environnementaux. Les notaires cessent dans ce cadre d'être des spectateurs plus ou moins avertis, ils doivent devenir des acteurs créatifs. Notre métier doit être là pour accompagner ces mutations profondes de nos villes et villages. Le droit doit, par exemple, faciliter et/ou inciter à mutualiser les espaces libres privés pour créer des îlots de fraîcheur et favoriser la biodiversité ou la mutualisation de services, comme les réseaux de chaleur.
Les notaires doivent anticiper ces questions dans leurs contrats de vente et de servitude ou les règlements de copropriété, notamment. Ils doivent conseiller, proposer de nouveaux dispositifs. Ils sont centraux car grâce aux outils de droit privé mis en place, ils peuvent garantir la pleine efficacité des contraintes réglementaires. La deuxième partie va montrer comment, sur des sujets aussi différents que la nature en ville ou la décarbonation, le droit privé peut se révéler un formidable outil au service de l'environnement (Titre II).
– Les notaires doivent réinterroger la propriété du foncier. – Enfin, force est de constater que le foncier devient une ressource rare. Or, depuis la Révolution, notre pays n'a cessé de morceler la propriété. Il est difficile de mener des actions en matière environnementale sur une propriété divisée. La troisième partie examinera, sur la base d'exemples français et internationaux, si les nouveaux projets ne devraient pas être organisés différemment pour ne pas obérer l'avenir (Titre III).
– Les notaires, des acteurs indispensables au traitement du changement climatique et de la préservation de la biodiversité. – Le droit privé est complémentaire du droit public pour traiter de la question environnementale. Le Code civil, avec son sacro-saint droit de propriété, contient des dispositions qui pourraient laisser penser qu'elles sont incompatibles avec le traitement des enjeux environnementaux.
– Le morcellement de la propriété, ennemi de l'environnement. – Le foncier bâti ou non est la matière première du développement urbain. Comme toute matière première, il obéit aux règles de rareté, de disponibilité et de prix.
– Trente ans de réformes que les notaires ne se sont pas appropriées. – Dix ans après les lois de décentralisation, le Conseil d'État en 1992, dans son rapport intitulé « L'urbanisme, pour un droit plus efficace », relevait que le contentieux de l'urbanisme présente quelques traits « pathologiques ». La multiplicité des documents de planification, la complexité des procédures, la pluralité des acteurs et l'opiniâtreté des plaideurs ont favorisé, après la mise en œuvre des lois de décentralisation, ce que d'aucuns ont qualifié « d'explosion » du nombre des recours, notamment contre les autorisations d'urbanisme. En 1995, le professeur…
– Trente ans de réformes que les notaires ne se sont pas appropriées. – Dix ans après les lois de décentralisation, le Conseil d'État en 1992, dans son rapport intitulé « L'urbanisme, pour un droit plus efficace », relevait que le contentieux de l'urbanisme présente quelques traits « pathologiques ». La multiplicité des documents de planification, la complexité des procédures, la pluralité des acteurs et l'opiniâtreté des plaideurs ont favorisé, après la mise en œuvre des lois de décentralisation, ce que d'aucuns ont qualifié « d'explosion » du nombre des recours, notamment contre les autorisations d'urbanisme. En 1995, le professeur Jean-Paul Gilli estimait que la plupart des permis de construire relatifs à des opérations importantes étaient frappés de recours, aboutissant une fois sur deux à une annulation.
À la suite de ces constats, le législateur s'est engagé dans une série de réformes qui se sont étalées sur environ trente ans, aidé par un juge de plus en plus pragmatique.
Les progrès réalisés ne sauraient cependant dissimuler que le volume du contentieux de l'urbanisme demeure important et que les conséquences économiques et sociales des délais à l'issue desquels sont rendues les décisions juridictionnelles sont, bien souvent, graves et irréparables.
Quoi qu'il en soit, les réformes du contentieux des autorisations d'urbanisme ont eu plusieurs conséquences importantes : elles ont sécurisé les pétitionnaires en encadrant les délais de recours et d'instances ainsi que la recevabilité des recours, elles permettent de régulariser les autorisations en cours d'instance, et elles sont en mesure de sanctionner les recours frauduleux.
Toutefois, les notaires ne se sont pas saisis de ces évolutions considérables sauf d'un point de vue formel. Ils ont en effet intégré dans leurs clauses la notification des recours ou l'attestation du greffe. En revanche, les conditions suspensives de permis de construire définitifs n'ont guère changé depuis trente ans. Elles ne connaissent pas ou peu la cristallisation ou la régularisation des permis de construire. Quel dommage et quelle occasion manquée pour les notaires !
L'arrivée bienvenue de l'assurance n'a également pas eu le succès escompté. Les primes sont compliquées à obtenir et pas toujours adaptées. À cet égard, les notaires ne lui ont pas réservé le meilleur accueil.
Enfin, force est de constater qu'une nouvelle ère est en train de s'ouvrir, comme le montre le présent rapport. Le droit de l'environnement impacte fortement le contentieux des autorisations d'urbanisme et met à mal tant les dernières réformes que l'assurance.
Il va falloir de toute évidence remettre l'ouvrage sur le métier ! La tâche est complexe, car les enjeux sont parfois contradictoires et les solutions difficilement appréhendables.
– Rapport Rebsamen. – Alerté par la forte baisse de la production de logements neufs, Jean Castex, Premier ministre, a décidé le 31 mai 2021 de « réunir une commission composée d'élus, de professionnels et de personnalités qualifiées, présidée par Monsieur François Rebsamen, avec pour premier objectif d'étudier et d'objectiver les freins à la construction de logements ».
– La question environnementale, la grande oubliée des réformes du contentieux percute de plein fouet le contentieux des autorisations d'urbanisme. – Comme le soulignait Christine Maugüé en 2018 : « Depuis plus de vingt ans, l'aspect contentieux du droit de l'urbanisme suscite l'intérêt du législateur et du pouvoir réglementaire afin d'améliorer la sécurité juridique des pétitionnaires (…).