Les critères de qualification d'une construction nouvelle

– À la recherche d'une définition de la « construction nouvelle ». – Les articles L. 421-1 et R. 421-1 du Code de l'urbanisme posent le principe selon lequel toute construction nouvelle nécessite une demande de permis de construire. Ce principe connaît cependant de nombreuses exceptions, soit parce que l'autorisation requise ne sera pas un permis de construire, soit parce qu'aucune autorisation ne sera nécessaire.

L'autorisation de construire est donc déterminée en fonction de la nature du projet du maître d'ouvrage. Nous pouvons d'emblée relever que la notion de « construction » n'est toujours pas définie par les textes en dépit des réformes intervenues au fil du temps. Il revient donc aux juges administratif et judiciaire d'en déterminer les critères d'identification.

– Les critères jurisprudentiels connus. – Dans la plupart des cas, il ne fait aucun doute qu'un projet donné conduit à la réalisation d'une « construction ». Mais certaines situations sont sujettes à discussion.

Une jurisprudence abondante précise la notion de construction. Si les décisions sont dans leur grande majorité antérieures à la réforme de 2005, il convient toujours de s'y référer en l'absence d'une définition textuelle ou d'une remise en cause jurisprudentielle.

D'après les éléments cardinaux de cette jurisprudence, pour être qualifiable de construction, il faut :

Ces critères sont cumulatifs. De sorte que si l'un d'entre eux seulement vient à manquer, on peut penser que le juge acceptera plus difficilement l'existence d'une construction.

– Construction nouvelle / construction existante. – La question se pose de savoir si une construction peut être qualifiée de « nouvelle » en présence d'une construction existante. De la réponse à cette question dépend la nature de l'autorisation de construire à obtenir.

La présence d'une construction n'exclut pas la qualification de construction nouvelle. Il en va ainsi d'une démolition suivie d'une reconstruction, qu'elle soit à l'identique ou non.

Par ailleurs, si une construction existante n'est pas démolie mais que des travaux sont entrepris dessus, l'importance de ces derniers peut conduire à retenir la qualification de construction nouvelle. Le juge administratif a ainsi pu considérer que des travaux n'affectant pas la structure d'un ouvrage existant ne peuvent être considérés comme une reconstruction, a fortiori comme une construction nouvelle.

En définitive, dans tous les cas où un ouvrage est déjà présent, le caractère nouveau de la construction projetée se détermine par rapport à la construction préexistante : la construction nouvelle est donc définie « en creux » si elle se surajoute à l'existant.

– Les cas particuliers. – Le contentieux des autorisations d'urbanisme réserve parfois des surprises. La qualification de construction nouvelle ou de simple extension de l'existant ne déroge pas à la règle. Deux cas méritent d'être évoqués, même s'il en existe bien d'autres.

Le cas, en premier lieu, de la construction des piscines. Suivant une lecture littérale des textes, il s'agit en principe de constructions nouvelles. Mais une piscine a pu exceptionnellement être qualifiée par le Conseil d'État d'extension d'une construction existante au motif qu'elle était rattachée à la maison existante par un dallage, formant avec elle un même ensemble architectural.

Le Conseil d'État avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur ce point en 2005. La piscine n'étant pas attenante au bâtiment existant, il avait considéré qu'elle ne pouvait être regardée comme une extension de celui-ci.

Le cas, en second lieu, des clôtures. Là encore, il s'agit normalement de constructions nouvelles. Le principe veut que la réalisation d'une clôture échappe à toute formalité préalable. Par exception, si la clôture se trouve comprise dans l'un des périmètres mentionnés à l'article R. 421-12 du Code de l'urbanisme ou s'il s'agit d'un mur dépassant deux mètres de hauteur, une déclaration préalable est nécessaire. En ce qui concerne les règles de fond, le Conseil d'État opère une distinction différente : par principe, les règles applicables sont celles qui régissent les clôtures. Par exception, si la clôture est incorporée à une construction principale, il convient de mettre en œuvre l'ensemble des dispositions du PLU applicables aux constructions et non uniquement celles qui sont propres aux clôtures. Toute la question est de savoir ce qu'il convient d'entendre par « incorporé »…