Le champ d'application des enquêtes publiques

– Distinctions. – L'étude du champ d'application des procédures d'enquête publique nous amène à différencier les enquêtes environnementales issues de la loi précitée du 12 juillet 2010 et les enquêtes relevant d'autres procédures dont la plus emblématique est liée aux déclarations d'utilité publique.

Les enquêtes publiques environnementales

– Article L. 123-2 du Code de l'environnement. – L'enquête publique environnementale vise à répondre à certains des grands principes énoncés à l'article L. 120-1 du Code de l'environnement sur la participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Son champ d'application est défini à l'article L. 123-2 du même code qui soumet à enquête publique les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements astreints à évaluation environnementale. Il convient de se référer à la nomenclature du tableau annexé à l'article R. 122-2 dudit code.

Il est cependant fait exception à ce principe d'enquête publique environnementale pour :

les projets de ZAC ;
les projets auxquels s'applique, au titre de la première autorisation mentionnée au III de l'article L. 122-1-1, la consultation du public prévue à l'article L. 181-10-1 ; il s'agit de la nouvelle consultation du public créée par la loi Industrie verte du 23 octobre 2023 que nous étudierons plus loin ;
les projets temporaires ou réputés de faible importance listés à l'article R. 123-1 du Code de l'environnement ;
les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables pour des projets de travaux, de construction ou d'aménagement soumis à évaluation environnementale suite à un examen au cas par cas, lesquels font alors l'objet d'une participation du public par voie électronique que nous étudierons ultérieurement.

L'article L. 123-2 du Code de l'environnement soumet par ailleurs à enquête publique certains documents de planification urbaine que nous ne détaillerons pas dans nos propos.

– Cas de dispense. – Sont dispensés d'enquête publique environnementale les travaux, installations et aménagements liés aux opérations de la Défense nationale, ainsi que les travaux ou ouvrages exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat et les travaux d'entretien, de maintenance ou de grosses réparations, sauf exception.

Les autres enquêtes publiques

– Recensement. – Les projets qui ne relèvent pas du champ défini à l'article L. 123-2 du Code de l'environnement, qui doivent faire l'objet d'une enquête publique, sont soumis aux dispositions particulières auxquelles ils sont assujettis. Parmi celles-ci, les enquêtes préalables à une déclaration d'utilité publique font l'objet d'un régime spécifique.

Enquêtes publiques préalables à une déclaration d'utilité publique

– Dualisme procédural. – La spécificité des enquêtes publiques préalables à une déclaration d'utilité publique résulte de leur dualisme procédural :

si l'opération est susceptible d'affecter l'environnement, la procédure d'enquête publique est régie exclusivement par les articles L. 123-1 à L. 123-19 du Code de l'environnement ;
si, au contraire, l'opération n'est pas susceptible d'affecter l'environnement, la procédure d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique relève des articles L. 110-1 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il convient cependant de ne pas exagérer la portée de ce dualisme, dans la mesure où l'enquête publique du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique présente désormais beaucoup de similitudes avec celle du Code de l'environnement.

– Déclaration de projet consécutive à une enquête publique environnementale. – Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagement ou d'ouvrages, en raison de sa nature, de sa consistance ou de sa localisation est susceptible d'affecter l'environnement, cette opération doit donner lieu à une enquête publique régie par le Code de l'environnement.

À l'issue de cette enquête environnementale, la personne publique bénéficiaire de l'opération projetée doit se prononcer sur l'intérêt général de celle-ci, au moyen d'une déclaration de projet, en vue notamment de parvenir à sa déclaration d'utilité publique.

Issue de la loi n^o 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, la déclaration de projet (souvent nommée « DP Code de l'environnement ») permet d'affirmer l'intérêt général des projets publics soumis à enquête publique environnementale. Elle constitue une obligation renforcée de motivation de la part des maîtres d'ouvrage public qui doivent, dans un souci de démocratie et de transparence, prendre publiquement leurs responsabilités sur la base de décisions claires sur les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement qu'ils souhaitent réaliser. Elle est régie à la fois par le Code de l'environnement (art. L. 126-1) et par le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (art. L. 122-1).

En l'absence de déclaration de projet, alors qu'elle était requise, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée. Il convient donc d'être rigoureux dans la vérification de la procédure pour analyser correctement la régularité de l'autorisation finale.

La déclaration de projet est suivie d'une déclaration d'utilité publique lorsque le projet en cause nécessite le recours à une expropriation. Si l'opération, outre une expropriation, nécessite de mettre en compatibilité le PLU, cette mise en compatibilité résultera non pas de la déclaration de projet, mais de la déclaration d'utilité publique.

La déclaration de projet ci-dessus exposée ne doit toutefois pas être confondue avec la déclaration de projet du Code de l'urbanisme (art. L. 300-6), qui est une procédure de mise en compatibilité simple et accélérée d'un SCoT ou d'un PLU afin de permettre la réalisation de toute action ou opération d'aménagement ainsi que des programmes de construction, qu'ils soient publics ou privés. À la différence de la déclaration de projet du Code de l'environnement, celle-ci est facultative et ne peut pas être utilisée pour les projets qui nécessitent de réaliser des expropriations. En revanche, elle suppose que le projet présente un intérêt général ; c'est d'ailleurs ce qui justifie la mise en compatibilité des règles d'urbanisme qui doivent être « sur-mesure » et qui peuvent faire l'objet d'allègements procéduraux importants.

Processus d'enquête publique environnementale et de déclaration de projet

Enquêtes publiques ne relevant ni du Code de l'environnement ni du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

– Les enquêtes soumises à un régime spécifique. – Il en va ainsi de l'enquête publique préalable à l'aliénation des chemins ruraux, au déclassement des voies communales « lorsque l'opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie », ou au transfert de propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique.

– L'enquête publique innomée. – Depuis son entrée en vigueur le 1^er janvier 2016, le Code des relations entre le public et l'administration régit, aux articles L. 134-1 à L. 134-35, les enquêtes publiques dites « innomées », qui ne relèvent ni du Code de l'environnement, ni du Code de l'expropriation, ni d'un régime spécifique.