Fondement de la détermination de l'assiette par le Code de l'environnement

– Une approche globale. – Le droit de l'environnement ayant pour objet de préserver voire protéger les espaces, ressources, êtres vivants et la biodiversité des activités anthropiques, il se doit d'avoir une approche globale de la gestion des risques. Cette approche globale se traduit ainsi par la prise en compte des activités proches ou connexes à une installation susceptible de présenter des dangers ou inconvénients pour l'environnement et/ou la santé.

Aussi le droit de l'environnement applique-t-il les principes de proximité et de connexité qui peuvent être définis de la manière suivante :

Ainsi, l'exploitant d'un site relevant de l'une des législations en qualité de débiteur principal des obligations déclaratives prescrites par les articles L. 181-1 et suivants du Code de l'environnement exerce une activité sur un périmètre défini, matérialisé par des références cadastrales, mais pouvant ne pas constituer un îlot de propriété au sens de la jurisprudence du Conseil d'État.

– La notion de « projet ». – Si la notion de « projet » est définie par le Code de l'environnement, la difficulté réside dans le point de savoir si plusieurs travaux, ouvrages ou interventions dans le milieu naturel sont ou non considérés comme relevant d'un « projet unique » ou « projet global ».

À cet égard, le dernier alinéa du III de l'article L. 122-1 du code précité rappelle que : « Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité ». Comme a pu le rappeler la Cour de justice de l'Union européenne, les règles relatives à l'évaluation environnementale des projets ne sauraient être contournées par un fractionnement illicite et artificiel des projets.

Il en est de même dans l'hypothèse où des travaux seraient susceptibles de relever de plusieurs rubriques. Si une seule composante des travaux est susceptible de rentrer dans le champ d'application d'une rubrique, alors l'ensemble du projet, en ce compris sa fraction non concernée par une rubrique, doit être soumis à examen au cas par cas ou à l'évaluation environnementale systématique. À titre d'exemple : imaginons la construction d'un centre commercial de 8 000 m² en dessous du seuil de 10 000 m² visé à la rubrique 39, mais comprenant un parc de stationnement visé à la rubrique 41 qui excède les seuils.

– La notion de terrain d'assiette. – Comme étudié plus haut, le droit de l'environnement apprécie le terrain d'assiette selon une échelle dépassant nécessairement l'unité foncière. Mais il l'apprécie surtout sous un prisme en réalité totalement décorrélé de ses limites juridiques ou administratives.

Au départ l'appréciation se faisait eu égard à la notion d'aménagement telle qu'elle résulte de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme et de son application à l'issue de la jurisprudence Commune de Chamonix (initiative publique et agencement à une échelle dépassant la simple opération de construction).

Dorénavant la doctrine administrative et la jurisprudence imposent de s'éloigner de cette conception réductrice et dictent à se poser la question suivante : le projet va-t-il être de nature à modifier la composition du terrain ?

Ainsi, dans un arrêt du 25 mai 2022 relatif à une opération d'aménagement dénommée « Les jardins de la Méditerranée », le Conseil d'État a été amené à considérer, nonobstant la circonstance que l'assiette de l'autorisation ne porte que sur 5 hectares et soit ainsi inférieure aux seuils de la rubrique 39, que du fait des autres travaux relatifs à la législation de la loi sur l'eau dont l'impact recouvrait une superficie de plus de 19 hectares, le projet était de facto soumis à une évaluation environnementale obligatoire compte tenu du fait que le terrain d'assiette devait être apprécié selon une acception plus large que le terrain d'assiette de l'autorisation d'aménager. « Il résulte des éléments versés au dossier que le projet des « Jardins de la Méditerranée », présenté dans la déclaration déposée par le département de l'Hérault comme une opération d'aménagement, a pour objet la création de jardins destinés à accueillir 300 000 visiteurs par an et la construction de divers bâtiments, comprenant notamment un aquarium, une géode, un bâtiment administratif, un restaurant, un pavillon des vins, des équipements d'accueil et des sanitaires, ainsi que des voies d'accès et des terrassements sur l'ensemble du terrain d'assiette, dont la superficie, selon les indications figurant au dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau, est de 19,31 hectares. Il résulte des dispositions énoncées au point 3 que ce projet doit ainsi, en l'état de l'instruction, être regardé comme une opération d'aménagement dont le terrain d'assiette est supérieur ou égal à 10 hectares, soumise par suite à une évaluation environnementale systématique en vertu de la rubrique 39 b) de l'annexe à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, la circonstance alléguée que ce projet soit susceptible de donner lieu ultérieurement à un permis d'aménager de moins de 5 hectares et à différents permis de construire entant sans incidence sur la qualification de cette opération ».