Les notions juridiques du ZAN

Ces notions juridiques sont issues de l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme, permettant ainsi d’apprécier ce que doit être « l’absence totale de toute artificialisation nette ». Il y a donc deux composantes essentielles : la première est la notion d’artificialisation (§ I), la seconde, celle d’artificialisation nette (§ II).

La notion d’artificialisation

Si l’on doit parvenir à une absence de toute artificialisation nette, encore faut-il savoir ce qu’est l’artificialisation (A) et pouvoir opérer la distinction entre une surface artificialisée et une surface non artificialisée (B).

Définition juridique de l’artificialisation

L’artificialisation d’une surface est définie à l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme comme « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».

On comprend donc que l’artificialisation ne se conçoit pas par la seule nature du sol mais au travers du processus qui va procéder à son déclassement. Aussi, si un terrain peut être artificialisé, c’est qu’à l’origine il ne l’est pas. Comment alors distinguer l’un de l’autre ?

La distinction entre surfaces artificialisées et non artificialisées

Celle-ci est primordiale puisque c’est à partir d’elle que devront s’appuyer les documents de planification et d’urbanisme pour parvenir à l’objectif fixé. La summa divisio résulte de la loi (I), complétée par une nomenclature établie par décret (II).

La distinction législative des surfaces

Pour l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme constitue une surface :

artificialisée : « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites » ;
non artificialisée : « une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures ».

C’est donc à partir de ces définitions que devront s’appuyer les élus locaux des différents échelons territoriaux en prenant en compte des seuils de référence entre l’une et l’autre. Pour les y aider, un décret est venu les compléter au travers d’une nomenclature.

La nomenclature des surfaces

Le décret n^o 2022-763 du 29 avril 2022 insère un article R. 101-1 au Code de l’urbanisme auquel est annexée la nomenclature des catégories de surfaces.

Les surfaces artificialisées

Elles sont au nombre de cinq selon la nomenclature :

surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti (constructions, aménagements, ouvrages ou installations) ;
surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d’un revêtement (artificiel, asphalté, bétonné, couvert de pavés ou de dalles) ;
surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux ;
surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont constitués de matériaux composites (couverture hétérogène et artificielle avec un mélange de matériaux non minéraux) ;
surfaces à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d’infrastructures notamment de transport ou de logistique, dont les sols sont couverts par une végétation herbacée, y compris si ces surfaces sont en chantier ou sont en état d’abandon.

Les surfaces non artificialisées

Elles sont au nombre de trois selon la nomenclature :

surfaces naturelles qui sont soit nues (sable, galets, rochers, pierres ou tout autre matériau minéral, y compris les surfaces d'activités extractives de matériaux en exploitation) soit couvertes en permanence d'eau, de neige ou de glace ;
surfaces à usage de cultures, qui sont végétalisées (agriculture, sylviculture) ou en eau (pêche, aquaculture, saliculture) ;
surfaces naturelles ou végétalisées constituant un habitat naturel, qui n'entrent pas dans les catégories 5°, 6° et 7°.

Le décret prend également soin d’apporter plusieurs précisions :

seules les surfaces terrestres jusqu'à la limite haute du rivage de la mer sont prises en compte ;
le classement est effectué selon l'occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d'urbanisme ;
l'occupation effective est mesurée à l'échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme selon les standards du Conseil national de l'information géographique.

L’absence d’application de la nomenclature pour la période 2021-2031

En l’attente d’outils nationaux approuvés pour la détermination et le calcul des surfaces artificialisées, la nomenclature issue du décret du 29 avril 2022, ne sera prise en compte qu’à compter de la période 2031-2041 du ZAN.

Pour la période 2021-2031, seule la notion d’ENAF (espaces naturels, agricoles et forestiers) est retenue.

Le jardin pavillonnaire : bienvenue chez les fous ?

1. En application de la nomenclature annexée à l’article R. 101-1, les surfaces à usage résidentiel dont les sols sont couverts par une végétalisation herbacée sont des surfaces artificialisées.

À s’en tenir à cette définition, les jardins pavillonnaires seraient donc artificialisés, à moins qu’ils ne soient végétalisés comme constituant un habitat naturel.

2. Sous couvert de l’arrêté ministériel devant fixer les seuils d’appréciation (lesquels ne seront a priori pas ceux des parcelles cadastrales), qu’adviendra-t-il des opérations de redécoupage foncier, à l’instar du BIMBY ?

Devra-t-on faire la distinction entre le jardin simplement engazonné (artificialisé) et le jardin arboré/paysagé (non artificialisé) ? Et si l’on suit ce raisonnement, est-ce à dire que seuls les premiers auraient une valeur foncière en tant que terrains constructibles sans avoir potentiellement à compenser par une renaturation ? N’est-ce pas alors encourager à la destruction des surfaces végétalisées de ces jardins ?

3. À l’instar du marché de la cession de commercialité né de la police sur le changement d’usage, les notaires seront-il un jour sollicités par deux propriétaires afin d’établir un acte de cession de droits à artificialisation en contrepartie d’un engagement de renaturation ?

La notion d’artificialisation « nette »

Cette notion d’artificialisation « nette » constitue le pilier majeur de la trajectoire dessinée par la loi Climat et Résilience.

Elle s’oppose à l’artificialisation « brute » de par la définition qui en a été donnée par le législateur (A) en ce qu’elle permet de mettre en œuvre la séquence ERC (B).

La définition juridique de l’artificialisation « nette »

Elle est donnée par l’article L. 110-1-2 nouveau du Code de l’urbanisme comme « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et une période donnés ».

On voit ici apparaître deux nouvelles notions que sont la « renaturation » ou « désartificialisation ». Elles-mêmes sont définies comme « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé » au terme du même article.

Ainsi, par opposition au ZAB, le ZAN n’interdit pas qu’un terrain non artificialisé ne le devienne en 2050 dès lors qu’une compensation pourra être offerte. C’est en cela que le ZAN emprunte la séquence ERC du Code de l’environnement.

La séquence ERC

La séquence « Eviter-Réduire-Compenser » est un principe général du droit de l’environnement puisque figurant à l’article L. 110-1 du Code éponyme. Elle a pour objet la protection contre les atteintes à la biodiversité.

Transposée au ZAN cette séquence peut, par exemple, se dérouler comme suit :

1°) Éviter. L’évitement consistera en l’absence d’artificialisation nouvelle qui pourra se traduire notamment par :

la surélévation ;
la reconversion du bâti existant (transformation d’immeubles tertiaires en logements) ;
la mobilisation des logements vacants.

2°) Réduire. La réduction pourra s’opérer par :

l’optimisation foncière (BIMBY) ;
la restriction des nouvelles zones constructibles ;
la densification dans les formes d’urbanisation.

3°) Compenser. La compensation consistera en la renaturation ou la désartificialisation telles que nous venons de les évoquer. Elle pourra par exemple s’inscrire dans la reconquête des friches.

À n’en pas douter, cette dernière partie de la séquence est certainement celle la plus controversée, difficile à engager et coûteuse à mettre en œuvre. Elle devra nécessairement s’accompagner d’une politique publique d’accompagnement d’envergure.

Les notions juridiques du ZAN étant ainsi appréhendées, il convient désormais d’étudier son échéancier.