Une fiscalité de l'aménagement non adaptée aux nouveaux défis environnementaux

– Quelques rappels en matière de fiscalité de l'urbanisme. – Les projets d'aménagement, de construire, par le développement urbain qu'ils réalisent, génèrent de nouveaux besoins en équipements publics dont il faut permettre le financement. Dans ce contexte, les bénéficiaires d'autorisations de construire peuvent être tenus à certaines obligations, listées limitativement à l'article L. 332-6 du Code de l'urbanisme. Toute participation complémentaire est illégale.

– Taxe d'aménagement. – La taxe d'aménagement est la taxe principale de la fiscalité de l'urbanisme. Elle vise à permettre le financement des équipements publics nécessités par l'urbanisation.

Son assiette est établie sur la construction, la reconstruction, l'agrandissement des bâtiments et aménagements de toute nature nécessitant une autorisation d'urbanisme. Certaines constructions sont toutefois exonérées de plein droit, tels les constructions destinées au service public, les locaux d'habitation et d'hébergement bénéficiant d'un prêt locatif aidé d'intégration. D'autres le sont sur délibération de l'organe délibérant. En outre, à titre exceptionnel, les opérations de construction soumises à déclaration préalable ou à permis de construire qui ont pour effet de changer la destination de certains locaux dans les exploitations et coopératives agricoles (serres de production, locaux pour abriter les récoltes, etc.) sont soumises à la taxe d'aménagement.

Son taux est constitué d'une part communale (entre 1 % et 5 % – 20 % dans certains secteurs), d'une part départementale (maximum 2,5 %) et, en Île-de-France, d'une part régionale (maximum 1 %, variable selon les départements). L'assiette de la taxe est constituée par la valeur déterminée forfaitairement par mètre carré de la surface de la construction et par la valeur des aménagements et installations fixée forfaitairement par les textes.

Elle s'accompagne en fonction du contexte d'autres taxes et contributions : le versement pour sous-densité, la redevance d'archéologie préventive (RAP), la taxe sur la création de locaux à usage de bureaux, de locaux commerciaux et de locaux de stockage (TCBCS).

Elle peut également s'accompagner de participations qui sont destinées plus spécifiquement au financement des équipements publics des collectivités territoriales sur des secteurs considérés :

Par exception, il est possible de déroger à ces règles dans le cadre d'une ZAC ou d'un programme urbain partenarial (PUP). Par application du principe de non-cumul, et pourvu que l'aménageur prenne en charge le coût de certains équipements publics, les constructeurs peuvent bénéficier d'une exonération de la part communale de la taxe d'aménagement.

– PUP. – Le PUP repose sur une initiative privée pour réaliser une opération privée qui peut cependant avoir un enjeu et un intérêt communal. Il ne peut s'appliquer que dans les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU ou NA) des PLU ou POS. Il permet aux communes, aux établissements publics, au représentant de l'État dans le cadre d'opérations d'intérêt national (OIN) ou à certaines collectivités territoriales ou établissements publics (C. urb., art. L. 312-3) dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme, d'assurer le préfinancement d'équipements publics par des personnes privées (propriétaires fonciers, aménageurs ou constructeurs) via la conclusion d'une convention.

La convention fixe toutes les modalités de participation au financement des équipements publics, notamment les montants et les délais de paiement. Elle permet une exonération de la part communale de la taxe d'aménagement pour une durée maximale de dix ans fixée par la convention.

– Participation pour le financement des équipements publics en ZAC. – Au sein d'une zone d'aménagement concerté, l'aménageur prend en charge le coût des équipements à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier. Le coût de ces équipements est ensuite répercuté aux constructeurs par le biais de la charge foncière.

– Le champ d'application des taxes d'urbanisme est-il adapté à l'urbanisme durable ? – Le fait générateur des taxes d'urbanisme est en principe la date de délivrance (ou la naissance) de l'autorisation initiale de construire ou d'aménager ou la date de décision de non-opposition à déclaration préalable.

Ce qui génère le paiement des taxes, contributions ou participation, c'est la création de surface de plancher nouvelle (construction neuve, démolition, reconstruction, surélévation, agrandissement…). Ainsi, en principe, le changement de destination d'une construction existante n'est pas assujetti à la taxe d'aménagement, ou, avant elle, la taxe locale d'équipement. Cette solution est ancienne et classique. Dans cette logique, le changement de destination des surfaces exonérées antérieurement au 1^er mars 2012 n'entre pas dans le champ d'application de la taxe, car ces surfaces doivent être considérées comme existantes. Notons toutefois, à titre exceptionnel, que les opérations de construction soumises à déclaration préalable ou à permis de construire qui ont pour effet de changer la destination de certains locaux dans les exploitations et coopératives agricoles (serres de production, locaux pour abriter les récoltes, etc.) sont soumises à la taxe d'aménagement.

Selon l'article L. 331-1 du Code de l'urbanisme, la taxe d'aménagement est perçue « en vue de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2 ». Les objectifs sont ceux de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme et sont donc larges.

Toutefois, Yves Jégouzo et Jean-Pierre Lebreton montrent que ce fait générateur révèle le lien entre taxe et nouvelle urbanisation, lien qui résulte du postulat que seule la nouvelle urbanisation génère un besoin en équipement public, besoin qui est au cœur de la fiscalité de l'urbanisme traditionnelle.

En effet, selon ces auteurs : « Contrairement à l'innovation que constitue la création du versement pour sous-densité [l'auteur soulignant l'objectif nouveau de lutte contre l'étalement urbain et ses effets], les importantes modifications apportées par l'institution de la taxe d'aménagement ne remettent pas en cause la philosophie actuelle de la fiscalité de l'urbanisme. Comme la TLE et les taxes additionnelles qu'elle remplace, la taxe d'aménagement reste une ressource destinée à faire participer les constructeurs et aménageurs au financement des équipements publics et, plus largement, des actions des collectivités liées à l'urbanisation. (…) ».

– Propositions de révision de la fiscalité de l'urbanisme. – Les participations aux équipements publics ne peuvent aujourd'hui être perçues que sur les mètres carrés créés. Comment parvenir à rééquilibrer des opérations en recyclage urbain qui vont devenir de plus en plus la règle ? Ne faut-il pas créer la notion de mètres carrés réhabilités ?

À cet égard, la proposition de loi n^o 2003 visant à faciliter la transformation des bureaux en logements contient des dispositions sur la taxe d'aménagement et les taxes d'urbanisme.

Selon l'exposé des motifs de la proposition :

« Cette transformation de bureaux en logements, dès lors qu'elle serait facilitée par le plan local d'urbanisme, peut avoir une incidence en matière de taxe d'aménagement pour les communes.

En effet, la taxe d'aménagement est due sur l'ensemble des opérations d'aménagement, de construction, de reconstruction ou d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature nécessitant une autorisation d'urbanisme.

La transformation de locaux commerciaux en locaux à usage d'habitation implique un changement de destination qui n'entre dans le champ d'application de la taxe d'aménagement qu'à la condition d'aboutir à une augmentation de la surface.

Lorsque la transformation ne donne lieu à aucune création de surface, l'absence de perception de taxe d'aménagement peut être préjudiciable aux communes accueillant de tels projets, dès lors que ladite transformation est susceptible d'induire des frais d'investissement dans des équipements collectifs pour la collectivité locale. En effet, la création de nouveaux logements induite par l'opération de transformation de bureaux en logements a pour conséquence la modification des besoins d'un quartier, notamment en termes d'écoles, de crèches, et autres infrastructures collectives que la commune doit mettre à disposition de ses administrés ».

Par ailleurs, ne faut-il pas s'interroger sur les bénéficiaires des équipements dans les opérations d'aménagement et les personnes assujetties aux taxes d'urbanisme ? Les parcs et jardins vont de plus en plus contribuer au rafraîchissement des villes et donc profiter aux habitants.