– Trois phases. – L'instruction se déroule en trois phases clairement distinguées, voire en deux phases dans le cadre de la loi Industrie verte du 23 octobre 2023 qui procède à une fusion des deux premières phases précédant la phase de décision.
L'instruction de la demande d'autorisation environnementale
L'instruction de la demande d'autorisation environnementale
La phase d'examen
– L'examen du dossier de demande d'autorisation par le préfet. – Cette phase, qui dure quatre mois, permet au préfet de statuer sur le caractère autorisable ou non d'un projet.
Pour ce faire, il va consulter les services concernés par le projet, par exemple l'autorité environnementale pour les projets soumis à évaluation environnementale, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) ou le ministre chargé de la santé pour les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé.
Le porteur de projet ainsi que le maire sont informés si des servitudes d'utilité publique sont envisagées.
À l'issue de cette phase d'examen, le préfet a l'obligation de rejeter la demande si le dossier est incomplet ou irrégulier malgré ses demandes de régularisation, si les avis recueillis sont défavorables, ou si le projet porte atteinte aux intérêts protégés par le Code de l'environnement.
Il peut également, en motivant sa décision, rejeter le projet s'il apparaît qu'il ne peut manifestement pas être autorisé en l'état, par exemple s'il est incompatible avec le droit des sols réglementé par le Code de l'urbanisme, ou encore si le préfet se rend compte que les travaux ont été commencés avant même l'issue de l'instruction de la demande.
La loi ENR permet désormais au préfet de rejeter le dossier de demande au cours de cette phase d'examen, et non pas seulement à l'issue de celle-ci. L'objectif étant de faire gagner un à deux mois au porteur de projet qui pourra retravailler son dossier plus rapidement.
– Une simplification sur la forme mais pas sur le fond. – Notons que la simplification apportée par le législateur est uniquement procédurale ; les règles de fond relatives aux différentes réglementations intégrées dans l'autorisation unique continuent d'être appliquées, afin de garantir un niveau de protection constant de l'environnement par application du principe de non-régression.
En revanche, le contenu du dossier comporte un volet commun à toutes les procédures, et le porteur de projet aura pour interlocuteur unique le « service instructeur coordonnateur », lequel va consulter les « services instructeurs contributeurs » susvisés afin d'examiner le projet dans son ensemble.
À l'issue de cette phase d'examen, le projet est donc soit rejeté, soit autorisé et il passe alors à la phase suivante de participation du public.
La phase de consultation du public
Depuis la loi ASAP du 7 décembre 2020, cette phase prend la forme d'une participation du public par voie électronique. L'enquête publique est néanmoins maintenue pour les projets soumis à évaluation environnementale et pour les projets ayant des impacts ou des enjeux particuliers pour l'environnement ou le territoire.
– Le principe : une participation du public par voie électronique. – Elle consiste en une information du public par voie électronique pendant un délai de trente jours, sans la présence donc d'un commissaire-enquêteur. Nous renvoyons aux développements sur la valeur démocratique du projet (V. supra, nos
et s.).
Dans un souci d'accélération des procédures, la loi ENR a étendu la participation du public par voie électronique aux déclarations préalables et aux permis de démolir lorsque le projet a par ailleurs donné lieu à une évaluation environnementale.
À noter que les projets de ZAC et les travaux ou aménagements soumis à évaluation environnementale après un examen au cas par cas font également l'objet d'une participation du public par voie électronique.
– L'exception : une enquête publique. – Depuis la loi ASAP du 7 décembre 2020, l'enquête publique n'est obligatoire que dans deux hypothèses :
- lorsqu'elle est requise, notamment pour les projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale ;
- lorsque le préfet estime qu'elle doit être menée en raison des impacts du projet sur l'environnement, de ses enjeux socio-économiques, de ses impacts sur l'aménagement du territoire.
Elle sera alors réalisée selon les règles de droit commun que nous avons déjà étudiées, avec toutefois quelques spécificités, la principale étant logiquement la réunion en une seule enquête de l'ensemble des enquêtes publiques qui seraient nécessaires pour autoriser le projet. L'enquête publique pourra, par exemple, regrouper celle demandée au titre de la demande de dérogation « espèces protégées », de la loi sur l'eau et/ou des installations classées.
Cette intégration des différentes enquêtes publiques en une seule et unique enquête peut s'avérer complexe en pratique, dans la mesure où certains enjeux environnementaux n'ont pas la même temporalité. Pour reprendre l'exemple ci-dessus, l'impact d'un projet sur la gestion de l'eau ne pourra être appréhendé qu'à un stade relativement avancé de celui-ci, à la différence de la protection des espèces protégées présentes sur le site qui nécessite généralement une étude d'impact « quatre saisons » qui se doit d'être anticipée.
Nous renvoyons aux développements consacrés à l'enquête publique environnementale (V. supra, nos
et s.).
La fusion des phases d'examen et de consultation du public
– Encore une réforme… la nouvelle procédure de consultation du public en matière d'autorisation environnementale issue de la loi relative à l'industrie verte. – Alors que les effets de la réforme opérée par la loi ASAP du 7 décembre 2020 n'avaient pas encore pu être analysés, la loi du 23 octobre 2023 a, de nouveau, modifié la procédure de consultation du public de l'autorisation environnementale. L'objectif d'accélération s'est substitué, dans de nombreux domaines du droit et essentiellement dans celui du droit de l'environnement, à celui de simplification des normes ; or l'autorisation environnementale s'avère être le siège des autorisations en matière d'industrie verte. En effet, les projets d'usines relevant du régime des installations classées y sont soumis.
La nouvelle procédure, inscrite aux articles L. 181-9 à L. 181-10-1 du Code de l'environnement, a fusionné en une seule phase l'examen et la consultation, dans un objectif de réduction des délais d'implantation des industries vertes de dix-sept mois à moins de neuf mois. En effet, les différentes étapes de la consultation du public sont menées en parallèle de l'examen de la demande d'autorisation environnementale, aboutissant à une forme originale de participation du public à la croisée d'une enquête publique et d'une participation du public par voie électronique.
Nous renvoyons aux développements consacrés à cette procédure hybride sous la section qui traite de la participation du public (V. supra, nos
et s.). Rappelons simplement que cette nouvelle procédure s'applique aux projets qui nécessitent une autorisation environnementale soumise à enquête publique et déposée à compter du 25 octobre 2023.
La phase de décision
– Un arrêté préfectoral. – Cette phase est placée sous le signe du contradictoire avec l'envoi préalable du projet d'autorisation préfectorale au pétitionnaire et la faculté pour celui-ci de présenter ses observations par écrit. Cette formalité est substantielle ; à défaut, l'autorisation environnementale est illégale.
Cette phase dure deux mois à compter de l'envoi par le préfet du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur ; le silence à l'issue de ce délai vaut décision implicite de rejet, de sorte qu'il s'agit de la part du préfet d'un pouvoir discrétionnaire. Celui-ci ne doit toutefois pas se faire juge de l'opportunité du projet ou rechercher s'il répond à un besoin ou à une demande ; il doit s'assurer que les prescriptions permettront d'assurer la prévention des dangers ou inconvénients du projet sur la santé et l'environnement.
L'approbation du projet prendra la forme d'un arrêté préfectoral d'autorisation environnementale qui comporte les prescriptions de nature à réduire l'impact du projet sur l'environnement (mesures ERC), leur suivi, ainsi que le contrôle de l'activité et de sa cessation.