Les services environnementaux agricoles

– L'ambivalence environnementale de l'agriculture. – Le cas des algues vertes, déjà évoqué plusieurs fois, vient rappeler un fait désagréable : l'agriculture actuelle porte atteinte à l'environnement ⁰⁴⁹⁵ . Pesticides et engrais polluent les eaux et les nappes – deux tiers de la pollution d'eau potable, en France, ont une origine agricole. Mais ce n'est pas là le seul impact. Il faut également prendre en compte la pollution de l'air : par exemple, la quasi-totalité de l'ammoniac volatile provient de l'agriculture. Et il y aussi la participation au réchauffement climatique : un tiers du méthane anthropique est généré par le bétail – sachant que le pouvoir de réchauffement du méthane est quatre-vingts fois supérieur à celui du CO₂. D'ailleurs, n'importe quel notaire rural a pu faire l'expérience de cette évidence, mesurable économiquement : la proximité d'une exploitation agricole de taille significative cause une moins-value aux habitationsvoisines ⁰⁴⁹⁶ .

Mais en rester à l'assertion précédente serait faire un bien mauvais procès au monde agricole ⁰⁴⁹⁷ . Le métier est parmi les plus difficiles, pour une rémunération bien chiche. Plus encore, le monde agricole est pris au piège d'une injonction paradoxale, entre l'enjeu alimentaire et l'enjeu environnemental. D'une part, on lui demande un progrès constant en matière de rendements et de productivité. Non sans réussite : la population agricole française a été divisée par cinq en soixante-dix ans ; quand, dans le même temps, la part de l'alimentation dans le budget des ménages était divisée par deux. D'autre part, l'agriculture est sollicitée pour avoir un rôle clé dans la préservation des ressources naturelles, dans la lutte contre le réchauffement climatique ou dans la transition énergétique.

Le problème est que l'injonction paradoxale est destinée à empirer ⁰⁴⁹⁸ . D'un côté, selon l'estimation de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la population mondiale devrait avoisiner les 10 milliards d'habitants en 2050, ce qui, cumulé aux évolutions dans les habitudes alimentaires, pourrait exiger une croissance de la production agricole de près de 70 % par rapport à la situation actuelle ⁰⁴⁹⁹ . De l'autre, le réchauffement climatique a déjà des effets négatifs visibles sur l'agriculture : augmentation des sécheresses ou des catastrophes naturelles, vagues de chaleur ou de froid au stade sensible des cultures, problèmes phytosanitaires par augmentation des bio-agresseurs ou des pathogènes ⁰⁵⁰⁰ . Au niveau mondial, la FAO estime les pertes agricoles dues au climat à 3 600 milliards de dollars, pour les trente dernières années – et le problème va crescendo ⁰⁵⁰¹ .

Il y a une certaine urgence à faire évoluer le cadre dans lequel évolue la profession agricole. Selon l'INSEE, un agriculteur sur deux est susceptible de partir à la retraite d'ici 2030 – et la relève n'est pas assurée si le statut professionnel ne se fait pas plus enviable. Or, un des problèmes de la profession est que sa vertu environnementale intrinsèque n'est pas reconnue ⁰⁵⁰² . La surface agricole utile est aujourd'hui d'à peu près la moitié du territoire français, mise en valeur par 400 000 exploitations environ. Celles-ci sont rémunérées, modestement, par la vente de leurs produits agricoles ; tout en étant les jardiniers de la moitié du pays, plus ou moins gratuitement ⁰⁵⁰³ . Or, non contente de bénéficier d'une externalité positive, la société a un cahier des charges particulièrement exigeant sur ce que doit être la mission environnementale et paysagère de l'agriculture. Il y a juste une inconséquence à espérer que cette externalité puisse être pérenne, si elle n'est pas soutenue ⁰⁵⁰⁴ .

– Les paiements pour services environnementaux. – En réponse à ce phénomène d'externalité positive, ont été imaginés les paiements pour services environnementaux (PSE), ou paiements pour préservation des services écosystémiques (PPSE). Ceux-ci consistent à rémunérer les agriculteurs pour des actions qui contribuent à restaurer ou maintenir des écosystèmes, dont la société tire des bénéfices (préservation de la qualité de l'eau, stockage de carbone, protection du paysage et de la biodiversité). La notion dérive donc directement de l'analyse économique sur les « services écosystémiques » rendus par la Nature, dont l'Homme, par son action, est susceptible de tirer profit ⁰⁵⁰⁵ .

Le PSE est une transaction volontaire dans laquelle un service environnemental défini (ou un usage des sols permettant d'assurer ce service) est payé par une personne à une autre, sous la condition que ce service soit assuré ⁰⁵⁰⁶ . Il y a une forme d'obligation de résultat dans le PSE, qui le distingue des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) de la politique agricole commune ⁰⁵⁰⁷ . Dans l'absolu, ce type de contrat peut être conclu par n'importe quelle personne y trouvant un intérêt : acteur de l'agroalimentaire, association de protection de l'environnement,etc. Ainsi, la société Vittel a conclu des PSE avec les agriculteurs de son voisinage, afin d'améliorer la qualité des eaux qu'elle commercialise ⁰⁵⁰⁸ . En pratique, le financeur est le plus souvent la collectivité publique intéressée ⁰⁵⁰⁹ . Seulement, dans ce dernier cas, le droit européen considère qu'il s'agit d'une aide d'état ⁰⁵¹⁰ . Et le PSE doit alors se limiter aux coûts supplémentaires ou aux pertes de revenu découlant de l'observation du programme public. Aussi, la France a notifié à la Commission européenne un cadre national de PSE. Dans ce contexte, un certain nombre de PSE ont été conclus ou sont en cours d'élaboration : pour les marais du Cotentin et du Bessin (en Normandie), pour les étangs de la Dombes (dans l'Ain),etc.

Le système du PSE n'est pas sans travers. Il participe de la financiarisation de l'environnement, il est susceptible de créer des effets d'aubaine et répond parfois plus à des problèmes politiques qu'écologiques. Mais il n'est pas sans mérite, puisqu'il permet d'orienter les comportements vers des actions plus vertueuses, outre qu'il répond au problème de l'externalité positive – à supposer le dosage de la « subvention » à un niveau efficient. Et c'est bien là le problème, puisqu'il est argué que l'investissement est ici très insuffisant ⁰⁵¹¹ .