La loi Littoral : principal instrument de protection des côtes françaises

La loi Littoral : principal instrument de protection des côtes françaises

– Les grands principes de la loi Littoral. – Espace sur lequel se concentrent de nombreuses activités et de très nombreuses convoitises, le littoral a été doté d'un régime d'urbanisme particulier. La loi Littoral a posé des règles de construction et d'aménagement spécifiques, codifiées aux articles L. 121-1 et suivants et R. 121-1 et suivants du Code de l'urbanisme.
Les documents d'urbanisme locaux doivent être compatibles avec les règles nationales posées par la loi Littoral. Sur la base de ce principe, les SCoT et, en leur absence, les PLU doivent être compatibles avec ces dispositions. L'obligation de compatibilité des PLU avec la loi Littoral s'apprécie « en tenant compte des dispositions du SCoT relatives à l'application des dispositions du Code de l'urbanisme particulières au littoral sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières » . Si le SCoT ne comporte pas de dispositions sur un des points traités par la loi Littoral, le PLU devra être directement compatible avec la loi.
Par ailleurs, le législateur a prévu que la loi Littoral était directement opposable aux autorisations d'urbanisme par la voie d'une obligation de conformité, ce que le Conseil d'État a rappelé dans deux arrêts du 31 mars 2017, no 392186, Sté Savoie Lac Investissements, et no 396938, M. et Mme A, en précisant qu'il « appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1 du Code de l'urbanisme, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du Code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du Code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions. Eu égard, d'une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l'article L. 111-1-1 du Code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu'une telle décision respecte les prescriptions du plan local d'urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code ».

Conseil

Les directives territoriales d'aménagement (DTA)

Sept territoires font l'objet d'une DTA en France : les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes, l'aire métropolitaine lyonnaise, les estuaires de la Loire et de la Seine, le bassin minier du Nord et les Alpes du Nord.
Dans ces territoires présentant des enjeux importants, les DTA fixent les principaux objectifs de l'État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Elles peuvent également fixer les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles peuvent enfin préciser les modalités d'application des dispositions particulières au littoral adaptées aux caractéristiques géographiques locales.
Ainsi la « DTA Bouches-du-Rhône », entre autres dispositions, précise trois aspects essentiels de la loi Littoral pour l'Étang de Berre : les coupures d'urbanisation, les espaces proches du rivage et l'extension limitée de l'urbanisation. Ces dispositions sont opposables aux autorisations d'urbanisme (C. urb., art. L. 172-2) dans les conditions rappelées par le Conseil d'État dans l'arrêt Sté Savoie Lac Investissements du 31 mars 2017.
– Plan. – Ces principes rappelés, il convient de préciser le champ d'application de la loi Littoral (I) et le régime général de l'urbanisation dans les territoires protégés (II).

Le champ d'application

– Désignations. – Aux termes de l'article L. 121-1 du Code de l'urbanisme, la loi Littoral s'applique aux communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du Code de l'environnement, c'est-à-dire celles :
  • riveraines des mers, océans, étangs salés et plans d'eau intérieurs d'une superficie de plus de 1 000 hectares ;
  • riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. La liste de ces communes figure à l'article R. 321-1 du Code de l'environnement.
Elle s'applique également aux communes participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux, lorsqu'elles en font la demande auprès du préfet.

Le régime général de l'urbanisation

– L'objectif de la loi Littoral est de s'opposer à la fois au mitage et à la constitution d'un véritable mur en front de mer. – À cet effet, le législateur a identifié trois zones soumises à un régime d'autant plus restrictif que l'on se rapproche du rivage, dont les règles s'appliquent parfois cumulativement.

Sur l'ensemble du territoire communal : le principe de l'urbanisation en continuité (C. urb., art. L. 121-8)

– Principe de l'urbanisation en continuité. – Le premier alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme pose le principe selon lequel l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Une zone est considérée comme déjà urbanisée lorsqu'elle comporte « un nombre et une densité significatifs de construction ».
La nature de l'opération foncière ayant présidé à la création d'un secteur est sans incidence pour apprécier s'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 121-8. Un projet de construction situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d'une opération de lotissement peut, ainsi, être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour qu'il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l'article L. 141-8. En revanche est exclue toute construction « même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » . L'instruction du gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du Code de l'urbanisme définit les notions d'agglomération et de village.
– Les secteurs déjà urbanisés au sens du 2e alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme. – La loi ELAN a introduit au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du Code de l'urbanisme la possibilité de procéder au comblement des « dents creuses » dans des « secteurs déjà urbanisés », intermédiaires entre un village et l'urbanisation diffuse. En contrepartie, elle a supprimé la possibilité d'urbaniser sous la forme de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ». L'article L. 121-8 donne une liste de critères pour aider à leur identification. Mais l'administration précise que ces critères ne sont pas cumulatifs et que la densité, le nombre et la continuité de l'espace urbain sont les critères à privilégier. Ainsi, constitue un secteur déjà urbanisé un ensemble de constructions implanté le long d'une voie dès lors qu'il forme un noyau bâti d'une densité marquée. Dans ces secteurs, il est seulement permis de combler les espaces vacants (interdiction d'étendre le périmètre bâti existant) à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics. Les constructions et installations ne doivent pas modifier de manière significative les caractéristiques du bâti existant et ne doivent pas porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. Les autorisations d'urbanisme sont soumises à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
– Le rôle des SCoT. – Les SCoT doivent déterminer les critères d'identification des villages, agglomérations et secteurs urbanisés prévus à l'article L. 121-8, alinéa 2 du Code de l'urbanisme et en définir la localisation. Pour les agglomérations et les villages, la circonstance que le SCoT n'ait pas encore exercé cette compétence n'a pas pour effet de faire obstacle à la poursuite de l'urbanisation en continuité des villages et agglomérations. Au contraire, pour les secteurs urbanisés, le rôle des SCoT est incontournable. En effet, ce n'est qu'une fois qu'ils auront été identifiés par les SCoT que les secteurs urbanisés pourront être traduits dans les PLU. À défaut ou en l'absence de SCoT, les communes ne pourront densifier ces secteurs déjà urbanisés.
– La notion d'extension de l'urbanisation. – Le principe de « l'urbanisation en continuité » ne trouve à s'appliquer que si l'opération réalise une « extension de l'urbanisation », c'est-à-dire si elle conduit à l'ouverture à la construction ou à une densification significative des zones déjà urbanisées. En tout état de cause, la densification raisonnable ne s'analysera pas comme une extension de l'urbanisation : construction réalisée dans un quartier déjà urbanisé ; agrandissement d'une construction existante. En revanche, constituent une extension de l'urbanisation : une construction isolée, même à usage agricole ; l'implantation d'éoliennes ; l'implantation de panneaux photovoltaïques ou encore la création d'un parking public de 1 800 m2.
– La notion de continuité. – Afin de déterminer si une extension de l'urbanisation s'effectue en continuité d'une agglomération ou d'un village, il convient d'analyser les critères suivants : la distance par rapport à l'agglomération ou au village, le caractère urbanisé ou non des parcelles contiguës au projet, la configuration des lieux (caractère urbanisé ou naturel des lieux, éventuelle coupure physique – route, voie de chemin de fer, rivière). Ainsi, il n'y a pas continuité lorsqu'une construction se situe à 200 mètres du lieudit le plus proche et en est séparée par une voie communale. Dans les communes régies par le règlement national d'urbanisme, les principes de constructibilité limitée et d'extension de l'urbanisation en continuité s'appliqueront de façon combinée. Cette combinaison conduira à appliquer la règle la plus stricte.
– Les dérogations. – Le législateur a prévu des dérogations : les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines (C. urb., art. L. 121-10) ; les installations, constructions et ouvrages mentionnés à l'article L. 121-4 du Code de l'urbanisme dont la localisation répond à une nécessité technique impérative ; les stations d'épuration d'eaux usées (C. urb., art. L. 121-5 et R. 121-1) ; les éoliennes (C. urb., art. L. 121-12) et les ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque ou thermique sur des friches au sens de l'article L. 111-26 du Code de l'urbanisme (C. urb., art. L. 121-12-1) ; les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables dans les petits territoires insulaires (C. urb., art. L. 121-5-1) ; les communes corses assujetties à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral (CGCT, art. L. 4424-12, II bis) ou encore les secteurs de relocalisation de constructions, d'ouvrages ou d'installations menacés par l'évolution du trait de côte (C. urb., art. L. 312-8 et L. 312-9).

Conseil

La disparition du « hameau nouveau intégré à l'environnement » au profit du « secteur déjà urbanisé »

L'article 42 de la loi ELAN du 23 novembre 2018 a supprimé les hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (HNIE) et a créé une nouvelle catégorie urbaine : les secteurs déjà urbanisés (SDU).
L'objectif était de faciliter sans excès l'urbanisation en discontinuité des villages et agglomérations existants.
Peu de communes avaient défini des HNIE, estimant qu'ils étaient peu pertinents dans des territoires marqués par une urbanisation diffuse.
Au contraire, le SDU permet explicitement le développement d'une constructibilité limitée à la fois dans ses emplacements (dents creuses) et dans ses objectifs (logement, hébergement, services publics). En cela, le dispositif paraît plus protecteur des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Selon la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, « la suppression du HNIE n'a pas posé de difficultés dans les territoires, excepté à La Réunion où il était utilisé pour permettre la réalisation de certains projets dans des zones montagneuses soumises à la loi Littoral, plus particulièrement dans le cirque de Mafate ».
L'Association nationale des élus des littoraux (ANEL) regrette toutefois que l'outil des HNIE ne soit pas mis à contribution pour la recomposition spatiale des territoires soumis au trait de côte.

Dans les espaces proches du rivage : l'extension limitée de l'urbanisation (C. urb., art. L. 131-13)

– Le rôle des documents d'urbanisme. – Dans les espaces proches du rivage, la loi Littoral pose des conditions à l'ouverture de l'urbanisation. D'abord, sur le fond : l'urbanisation doit être limitée. Ensuite, sur la forme : l'urbanisation doit avoir été prévue par les documents d'urbanisme : PLU, SCoT ou SAR. Prévue par le PLU, l'urbanisation doit être motivée et justifiée selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Prévue par le SCoT, l'urbanisation dans les espaces proches de la mer échappe à ces exigences de motivation. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du préfet après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
– La notion d'espace proche du rivage. – Le Conseil d'État recourt à un faisceau d'indices pour définir les espaces proches du rivage. Il examine, de manière non cumulative, non seulement la distance qui les sépare du rivage, mais aussi les caractéristiques des espaces séparant les terrains de la mer (caractère urbanisé ou non ; existence d'une coupure physique : voie de chemin de fer, autoroute, route) et leur visibilité de la mer (on parle de covisibilité).
– La notion d'extension de l'urbanisation. – Les dispositions de l'article L. 121-13 du Code de l'urbanisme ont vocation à s'appliquer indépendamment du caractère urbanisé ou non de l'espace dans lequel se situent les constructions envisagées. La jurisprudence considère que doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation l'ouverture à la construction de zones non urbanisées, mais également la densification significative des zones déjà urbanisées. Dans les zones urbanisées des espaces proches du rivage, toute opération de densification significative sera constitutive d'une extension de l'urbanisation. Au contraire, une densification raisonnable ne sera pas considérée comme telle. Dans les zones non urbanisées, l'ouverture à l'urbanisation des parcelles concernées sera constitutive d'une extension de l'urbanisation. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante ne sera pas regardé comme tel.
– L'extension de l'urbanisation doit être limitée. – Afin de déterminer si une extension de l'urbanisation est limitée, il convient d'analyser les critères suivants : l'importance des constructions projetées au regard notamment de la surface de plancher créée et du gabarit de la construction ou encore des parkings et des voiries, la densité de l'urbanisation existante, la destination des constructions projetées, le secteur d'implantation des constructions et la configuration des lieux et les caractéristiques topographiques de la partie de la commune concernée. Le Conseil d'État a jugé que lorsqu'un SCoT comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec la loi Littoral, le caractère limité de l'urbanisation s'apprécie en tenant compte des prescriptions du SCoT.
– L'extension de l'urbanisation doit être justifiée et motivée. – L'article L. 121-13 du Code de l'urbanisme impose que l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, bien que limitée, soit justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Cette justification figurera dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme. Par exception, les critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un SCoT. Dans ce cas, le plan local d'urbanisme justifiera de manière habituelle l'extension de l'urbanisation.
– Les dérogations. – Le législateur a prévu des dérogations : les installations, constructions et ouvrages mentionnés à l'article L. 121-4 du Code de l'urbanisme dont la localisation répond à une nécessité technique impérative ; les stations d'épuration d'eaux usées (C. urb., art. L. 121-5 et R. 121-1) ; les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables dans les petits territoires insulaires (C. urb., art. L. 121-5-1) ; les constructions ou installations nécessaires aux cultures marines (C. urb., art. L. 121-10) ou encore la reconstruction à l'identique d'un bâtiment (C. urb., art. L. 111-15).

La bande littorale des cent mètres (C. urb., art. L. 121-16 à L. 121-20)

– La bande des cent mètres. – La bande littorale des cent mètres se calcule à compter de la limite haute du rivage de la mer et, pour les plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, à compter de la limite des plus hautes eaux. Le plan local d'urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou au recul du trait de côte le justifient (C. urb., art. L. 121-19).
– La notion « d'espaces urbanisés ». – La notion d'espaces urbanisés est appréciée par le Conseil d'État qui, depuis 2008, considère qu'un tel espace « appartient par nature à une agglomération ou à un village existant au sens de l'article L. 121-8 du [Code de l'urbanisme] ». L'espace urbanisé est « caractérisé par une densité significative des constructions ». À cet égard, un lotissement ne constitue ni un village, ni une agglomération au sens de cette disposition. Dans le même sens, le Conseil d'État juge que la présence de quelques constructions individuelles ne suffit pas à identifier un espace urbanisé.
– Dans les espaces urbanisés. – Le principe de l'extension limitée de l'urbanisation trouve à s'appliquer dans la mesure où la bande des cent mètres relève des espaces proches du rivage.
– Dans les espaces non urbanisés. – Le principe est que les constructions et installations sont interdites. Les changements de destination ne sont possibles que dans le cadre de l'exception prévue par l'article L. 121-17 du Code de l'urbanisme. Le principe d'interdiction s'étend encore aux projets de reconstruction, y compris ceux de reconstruction à l'identique malgré les termes de l'article L. 111-15 du même code. L'aménagement et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes sont interdits dans la bande littorale (C. urb., art. L. 121-18). En définitive, seuls les aménagements mineurs de constructions ou d'installations existantes, sans changement de destination, échappent au principe d'interdiction ou encore les travaux confortatifs. Les dispositions de l'article L. 121-16 du Code de l'urbanisme visent les « constructions et installations » et sont donc opposables à toute décision relative à l'occupation du sol. Le juge administratif a élargi l'opposabilité de ces dispositions aux documents d'urbanisme, aux décisions de création de ZAC, aux certificats d'urbanisme et aux déclarations d'utilité publique.
– Les dérogations. – Le législateur a prévu des dérogations au principe d'inconstructibilité en dehors des espaces urbanisés : les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (C. urb., art. L. 121-17) ; les canalisations nécessaires au développement et à l'exploitation du réseau public de transport et de distribution de l'électricité ou à l'établissement des réseaux ouverts au public de communications électroniques (C. urb., art. L. 121-17) ; les installations, constructions et ouvrages dont la localisation répond à une nécessité technique impérative (C. urb., art. L. 121-4) ou encore les stations d'épuration d'eaux usées (C. urb., art. L. 121-5 et R. 121-1).