Dans le secteur social de l’habitat locatif, l’encadrement de la fixation et de l’évolution du loyer est très spécifique (Sous-section I). En revanche, les garanties des obligations financières du locataire relèvent du droit commun (Sous-section II).
En secteur de logement social
En secteur de logement social
Fixation et évolution du loyer
Le montant des loyers HLM est encadré tant lors de sa fixation (§ I) que de sa révision (§ II). Il existe également des régimes spéciaux au titre des conventions d’utilité sociale (CUS) et au titre des suppléments ou des réductions de loyers de solidarité (SLS ou RLS) (§ III).
Fixation du loyer initial
Une fiche relative à la fixation du loyer initial d’un logement social est mise à disposition par le ministère du Logement.
http://www.financement-logement-social.logement.gouv.fr/IMG/pdf/no4_loyers_des_lls_cle529ec1-1.pdf">Lien
Avant d’étudier les modalités de fixation du loyer par l’organisme HLM bailleur (B), il convient de rappeler que ce dernier est tenu par un loyer maximum (A).
Le loyer maximum
L’autorité administrative fixe un loyer maximum des logements HLM. Les conditions du plafonnement seront différentes selon que le logement est ou non conventionné.
Logements non conventionnés
L’encadrement du loyer plafond des logements HLM non conventionnés (2 % du parc HLM) résulte d’une fourchette comprenant un minimum et un maximum déterminés par un arrêté du 14 octobre 1963 selon la catégorie du logement (PSR, PLR, HLMO, ILM, ILN ). Un arrêté du 27 février 1979 a gelé « les fourchettes » HLM existantes au 1er janvier 1979. Chaque année, le minimum et le maximum des fourchettes sont révisés en fonction de l’indice Insee du coût de la construction et depuis le 1er janvier 2010 en fonction de la variation annuelle de l’indice de référence des loyers (IRL).
Logements conventionnés
Pour les logements conventionnés, la détermination du loyer maximum du programme résultera de la convention signée entre le bailleur social et l’État ou l’autorité délégataire. Le loyer maximal est fixé en euros par mètre carré de surface corrigée pour les conventions conclues avant le 1er juillet 1996 et par mètre carré de surface utile pour les logements neufs et conventionnés après le 1er juillet 1996. Depuis le 1er janvier 2010, les loyers maximaux des conventions APL sont révisés chaque année à la date du 1er janvier en fonction de l’évolution de l’indice de révision des loyers (IRL).
La fixation du loyer par l’organisme HLM
L’article L. 442-1-1 du Code de la construction et de l’habitation précise que les organismes HLM fixent librement les loyers des logements faisant l’objet d’une nouvelle location dans les limites fixées du loyer maximum défini soit par la fourchette HLM, soit par la convention signée entre l’État et le bailleur social.
Évolutions du loyer
La révision du loyer résulte d’une décision de l’organisme HLM soumise au contrôle de légalité du représentant de l’État dans le département. La révision est libre sous réserve de ne pas dépasser les limites des plafonds actualisés chaque année. L’article 159 de la loi du 22 août 2021 qui interdit la révision, la majoration ou la réévaluation des loyers de logements énergivores (classes F et G) ne s’applique pas aux loyers des logements HLM.
Si le bailleur réalise des travaux de performance énergétique sur son immeuble, il peut demander au locataire une participation qui prend la forme d’une contribution pour le partage des économies de charges. Le décret du 25 mars 2009 en précise les conditions d’application. Le loyer est susceptible d’évoluer lorsque le bailleur réalise des travaux. Les règles applicables sont issues des conventions d’utilité sociale qui seront étudiées au paragraphe suivant.
Les régimes spéciaux
La nouvelle politique des loyers (NPL)
La loi no 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite « loi Molle ») a substitué au conventionnement global du parc HLM une convention d’utilité sociale (CUS). Il s’en est suivi deux générations de conventions d’utilité sociale. Les premières ont été mises en œuvre à compter du 1er juillet 2011 pour une durée de six ans. Les conventions d’utilité sociale de seconde génération, réformées par la loi du 23 novembre 2018 (dite « loi Elan »), sont entrées en vigueur à compter du 1er juillet 2019. La convention d’utilité sociale comprend, outre un volet accession, un volet locatif qui peut prévoir la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement (NPL) visée à l’article L. 445-2 du Code de la construction et de l’habitation. La nouvelle politique du logement, qui est facultative, apporte une souplesse en termes de loyers maximums et de révision des loyers.
Règles applicables en matière de loyers maximums
L’article L. 445-3, II du Code de la construction et de l’habitation précise que le montant maximal de la masse des loyers de l’ensemble des immeubles de l’organisme qui applique la nouvelle politique du logement (NPL) doit rester constant par rapport à la situation antérieure. Pour déterminer le loyer maximum de l’ensemble immobilier, le même texte permet à l’organisme d’unifier la surface de référence de son patrimoine, en choisissant soit la surface corrigée, soit la surface utile. Dans le cadre de la NPL, l’organisme fixe le montant maximal de la moyenne des loyers maximaux applicables aux logements de l’ensemble immobilier. Ce montant est fixé en euros par mètre carré et par mois pour chaque plafond de ressources déterminé pour l’attribution des logements (PLAI, PLUS, PLS). Les loyers plafonds sont révisés chaque année au 1er janvier en fonction de la variation de l’IRL du deuxième trimestre, que l’organisme applique ou non la nouvelle politique du logement.
Règles applicables en matière de révision des loyers
La loi du 27 janvier 2017 permet à l’autorité administrative d’autoriser une augmentation de loyer pour une partie du patrimoine de l’organisme qui a fait l’objet d’une réhabilitation, avec ou sans application de la nouvelle politique du logement. Cette augmentation, qui vaut pour « une période déterminée », est plafonnée à 5 % en sus de la variation de l’IRL, d’une année par rapport à l’autre. La hausse peut être supérieure à ce plafond « en cas d’accord des associations représentatives de locataires et des locataires dans les conditions fixées à l’article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986… ».
Dans la nouvelle politique des loyers, l’organisme peut être autorisé à augmenter le loyer maximum de l’immeuble ou de l’ensemble immobilier ayant fait l’objet de travaux « en vue d’assurer l’équilibre financier d’opérations d’amélioration ». L’article L. 445-3 du Code de la construction et de l’habitation plafonne l’augmentation du loyer maximum à 5 % en sus de la variation de l’IRL d’une année par rapport à l’année précédente. Il est enfin possible de déroger au loyer maximum de l’immeuble, sur plusieurs années, pour amortir les travaux de réhabilitation. Les régimes spéciaux ne se limitent pas à la souplesse pouvant être introduite par la nouvelle politique du logement (NPL). Ils permettent également aux organismes HLM de réclamer à certains locataires un supplément de loyer de solidarité (SLS) ou d’appliquer au contraire une réduction de solidarité (RLS).
Le supplément de loyer de solidarité (SLS)
Le versement d’un supplément de loyer de solidarité a été rendu obligatoire par la loi du 4 mars 1996, modifiée par la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 complétée par un décret du 21 août 2008, et par la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Avant d’étudier les modalités de calcul du supplément de loyer de solidarité (II), il convient d’en cerner le champ d’application (I).
Champ d’application
Logements concernés
Le supplément de loyer de solidarité s’applique :
- aux logements occupés appartenant aux organismes HLM ;
- gérés par eux qui ont été construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l’État ;
- ou conventionnés à l’APL.
La loi du 13 juillet 2006 a étendu le champ d’application aux logements financés en PLA distribué par le Crédit Foncier de France (PLA-CFF, supprimé depuis) puis en prêt locatif social (PLS), en prêt conventionné locatif (PCL) avec convention APL. Les logements dont le locataire est autorisé à exercer partiellement un usage professionnel sont soumis au supplément de loyer de solidarité.
Sont exclus les logements qui ont bénéficié d’une subvention de l’Anah, ceux qui n’ont pas bénéficié d’un financement aidé ainsi que les logements ILN, les logements financés par les anciens PLS, ceux financés en PLI ou sur fonds propres, sous réserve de ne pas être conventionnés à l’APL.
Certaines exclusions sont fondées sur l’usage du local loué : résidences autonomie (ex-logements-foyers), résidences sociales, logements de fonction des gardiens et des concierges, les logements attenant à des commerces et inclus dans les baux commerciaux. D’autres exclusions tiennent à la localisation du logement : il s’agit des logements situés en zones urbaines sensibles (ZUS), dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPPV) ou en zones de revitalisation rurale (ZRR). Il existe encore d’autres exclusions légales telles que les logements loués à certaines personnes morales en vue de leur sous-location à des personnes en difficulté ou les zones ou quartiers définis par le programme local de l’habitat (PLH) dans lesquels le SLS ne s’appliquera pas.
La loi du 27 janvier 2017 a exclu du SLS, pendant trois ans, les locataires d’immeubles acquis par les organismes HLM et conventionnés à l’APL en application de l’article L. 351-2 du Code de la construction et de l’habitation. La loi Elan, par son article 88, en a également exclu les locataires qui étaient en place lors du conventionnement de l’immeuble par le bailleur social et qui ont refusé de signer un nouveau bail HLM conforme à la convention APL.
Les locataires concernés par le SLS
Le paiement d’un SLS est obligatoire pour les locataires dont les ressources de l’ensemble des personnes vivant au foyer dépassent en cours de bail d’au moins 20 % le plafond applicable pour l’attribution du logement. Le bailleur social est tenu de réclamer le paiement d’un SLS. À défaut, il encourt une pénalité de 50 % des sommes exigibles non mises en recouvrement, portée à 100 % par la loi de finances pour 2018.
Afin de déterminer les locataires assujettis au SLS et d’en liquider le montant, une enquête est réalisée tous les ans en septembre-octobre pour une application du SLS l’année suivante. Tout locataire du parc social est dans l’obligation de répondre à l’enquête. Il s’expose, à défaut, à des sanctions graduées. En l’absence de réponse, une indemnité de 25 € maximum est perçue pour frais de dossier. Quinze jours après une mise en demeure de répondre, le SLS sera liquidé avec application du supplément de loyer maximum. En cas de non-réponse pendant deux ans, dans les zones tendues, la loi du 27 janvier 2017 a prévu la déchéance du droit au maintien dans les lieux à l’issue d’un délai de dix-huit mois à compter du 1er janvier de l’année qui suit ces deux années. Cette sanction aggravée ne s’applique cependant pas aux locataires âgés de soixante-cinq ans et plus ou présentant un handicap ou ayant à leur charge une personne présentant un handicap. Elle ne s’appliquera pas non plus aux locataires de logements situés dans des QPPV.
Montant
Le calcul du SLS
Le barème du SLS résulte des articles R. 441-19 et suivants du Code de la construction et de l’habitation. Il est calculé par mètre carré de surface habitable à partir des ressources du locataire et de la composition du foyer. Le montant du SLS mensuel est obtenu à partir de la règle de calcul suivante :
SLS = SH × CDPR × SLR
SH correspond à la surface habitable du logement.
CDPR est le coefficient de dépassement du plafond de ressources d’attribution d’un logement locatif social.
SLR est le supplément de loyer de référence calculé en euros de mètre carré de surface habitable qui est fixé selon la zone géographique. Il est révisé chaque année en fonction de la variation de l’IRL du troisième trimestre.
Le CDPR, coefficient de dépassement du plafond de ressources
| Dépassement des revenus maximums pour l’attribution du logement | Valeur du coefficient de dépassement à appliquer |
|---|---|
| De 20 % | 0,27 |
| De 21 % à 59 % | 0,06 pour chaque nombre entier de l’intervalle |
| De 60 % à 149 % | 0,08 pour chaque nombre entier de l’intervalle |
| À partir de 150 % | 0,1 pour chaque nombre entier de l’intervalle |
Exemple :
Les revenus dépassent de 22 % le plafond de ressources, le calcul du CDPR est le suivant :
- sur la tranche de dépassement de 20 % : 0,27 ;
- sur la tranche de dépassement de 21 % à 59 % : 0,06 × 2 (c’est-à-dire 0,06 pour 21 et 0,06 pour 22) ;
- soit un total de : 0,27 + (0,06 × 2) = 0,39.
Source : www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F21051">Lien
Montant du supplément de loyer de référence (SLR) par mètre carré habitable
| Zone géographique | Montant mensuel par m2 habitable |
|---|---|
| Paris | 2,91 € |
| Autre commune de l’agglomération parisienne | 2,33 € |
| Autres territoires en Île-de-France | 1,16 € |
| Zone géographique | Montant mensuel par m2 habitable |
|---|---|
| Agglomération ou communauté urbaine de plus de 100 000 habitants | 1,16 € |
| Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte | 0,29 € |
Source : www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F21051">Lien
Les plafonnements
Le Code de la construction et de l’habitation prévoit deux mécanismes de plafonnement du montant du SLS. D’une part, le montant du SLS est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 30 % des ressources de l’ensemble du ménage. Avant le 1er janvier 2018, date d’entrée en vigueur de la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017, la proportion maximale était fixée à 25 %. D’autre part, un deuxième plafonnement a été rétabli par une ordonnance du 15 mai 2019 prise en application de l’article 88 de la loi Elan. L’article L. 441-1 du Code de la construction et de l’habitation plafonne le montant du SLS lorsque, cumulé avec le loyer principal, il excède un plafond fixé par décret qui tient compte des loyers moyens constatés dans la zone géographique concernée. Ce deuxième plafonnement concerne les locataires acquittant un loyer dérogatoire car ils dépassaient, au moment de la conclusion du bail conforme à la convention APL, le plafond de ressources alors en vigueur.
La réduction de loyer de solidarité (RLS)
Ce mécanisme de réduction de loyer de solidarité (RLS) a été créé par la loi de finances pour 2018 du 30 décembre 2017. À l’inverse du SLS, il impose aux bailleurs sociaux une baisse de loyer aux ménages les plus modestes. Il vient compenser la diminution du montant des aides personnalisées au logement, impactant les ressources des bailleurs sociaux. Nous étudierons successivement son champ d’application (I) puis ses modalités de calcul (II).
Champ d’application
Les logements concernés
La réduction de loyer de solidarité (RLS) est applicable, selon l’article L. 442-2-1 du Code de la construction et de l’habitation, aux logements gérés par un organisme HLM ou par une SEM et ouvrant droit à l’APL, à l’exception des logements-foyers conventionnés. Sont donc exclus du champ de la RLS les logements sociaux non conventionnés à l’APL ainsi que les logements conventionnés mais gérés par des bailleurs privés ou par des opérateurs n’ayant ni la qualité d’organisme HLM ni de SEM de l’article L. 481-2 du code précité.
Les locataires concernés
Pour bénéficier de la réduction de loyer de solidarité, le locataire ne doit pas dépasser un plafond de ressources qui dépend de la composition de son ménage et de la zone géographique du logement. Les plafonds sont revalorisés chaque année par arrêté. Pour les locataires éligibles à l’APL, ce sont les caisses d’allocations familiales (CAF) et les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA) qui transmettent aux bailleurs le montant de la RLS à appliquer et informent les locataires de la baisse d’APL et du loyer. Pour les locataires ne bénéficiant pas de l’APL, il conviendra aux bailleurs d’identifier parmi leurs locataires ceux qui sont éligibles à la RLS.
Plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS pour 2023 (A. 27 févr. 2018, art. 1)
La RLS est applicable aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond, fonction de la composition du foyer et de la zone géographique (CCH, art. L. 442-2-1). Ce plafond est fixé par arrêté dans la limite de montants maximaux.
Les plafonds de ressources étaient indexés chaque année, au 1er janvier, sur l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation. Ils ont été gelés depuis 2020 (L. fin. pour 2020, 2021, 2022 et 2023).
| Désignation | Plafonds de ressources (en euros) | ||
|---|---|---|---|
| Zone I | Zone II | Zone III | |
| Bénéficiaire isolé | 915 | 854 | 828 |
| Couple sans personne à charge | 1 102 | 1 042 | 1 008 |
| Personne seule ou couple ayant une personne à charge | 1 403 | 1 329 | 1 289 |
| Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge | 1 669 | 1 583 | 1 536 |
| Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge | 2 043 | 1 943 | 1 877 |
| Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge | 2 357 | 2 243 | 2 169 |
| Personne seule ou couple ayant cinq personnes à charge | 2 624 | 2 497 | 2 411 |
| Personne seule ou couple ayant six personnes à charge | 2 905 | 2 764 | 2 671 |
| Par personne à charge supplémentaire | + 283 | + 266 | + 247 |
Source : www.anil.org/aj-reduction-loyer-solidarite-rls-apl/">Lien
Le montant de la réduction de loyer de solidarité
Le montant maximum de la RLS est encadré tant par la loi que par arrêté. En effet, l’article L. 442-2-1 du Code de la construction et de l’habitation définit les montants maximums de RLS en deçà desquels un arrêté fixe chaque année les montants applicables par catégorie de ménage et la zone géographique. À compter du 1er janvier 2023, le montant de la RLS a été fixé par un arrêté du 30 décembre 2022.
Montant mensuel de la RLS pour 2023 (www.anil.org/aj-reduction-loyer-solidarite-rls-apl/) (A. 27 févr. 2018, art. 2)
Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté, dans la limite des montants maximaux de RLS prévus par la loi (CCH, art. L. 442-2-1).
La revalorisation du montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité correspond au moins à l’évolution de l’indice de référence des loyers.
Cependant, pour 2023, la loi de finances a prévu que l’évolution du montant mensuel de la RLS pouvait être inférieure à l’évolution de l’IRL (L. no 2022-1726, 30 déc. 2022 de finances pour 2023, art. 176, II).
| Désignation | Montant mensuel de la RLS (en euros) | ||
|---|---|---|---|
| Zone I | Zone II | Zone III | |
| Bénéficiaire isolé | 52,16 | 45,66 | 42,76 |
| Couple sans personne à charge | 63,00 | 55,79 | 51,80 |
| Personne seule ou couple ayant une personne à charge | 71,14 | 62,50 | 57,99 |
| Par personne à charge supplémentaire | 10,24 | 9,09 | 8,22 |
– Bilan des correctifs de loyers des logements sociaux. – Ces mécanismes correctifs du loyer social, à la hausse (SLS) ou à la baisse (RLS), sont particulièrement complexes et leurs effets semblent difficilement mesurables tant pour le locataire que pour le bailleur social. La Cour des comptes a publié le 4 mars 2021 une enquête sur le dispositif de la RLS. L’économie réalisée en termes d’APL est moindre que celle annoncée (1,5 milliard d’euros par an) : de l’ordre de 800 millions d’euros en 2018 et 2019. Elle formule deux recommandations. La première consisterait à concevoir un dispositif plus lisible, moins complexe, plus sécurisé et réduisant le coût de gestion. La seconde viserait à mesurer le réel impact de la RLS sur la situation financière et la capacité d’investissement des bailleurs sociaux en établissant des critères et des outils d’analyse partagés. Les résultats de cette enquête ainsi que les recommandations de la Cour des comptes sont disponibles ci-après :
https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2021-03/20210304-refere-S2020-2052-premiers-constats-RLS.pdf">Lien
Contrairement au contrôle des loyers, les règles applicables aux garanties financières données par le locataire social diffèrent peu de celles applicables au secteur locatif privé.
Les garanties données par le locataire
Le cautionnement
Depuis la loi no 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, il est interdit aux bailleurs personnes morales, autres que les sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus, de demander qu’une personne physique puisse se porter caution des logements qu’ils louent. Le recours à la caution est cependant possible pour les personnes morales dans deux hypothèses. D’une part, un organisme autorisé par le décret du 28 décembre 2009 peut se porter caution. D’autre part, le recours à une caution est également possible si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d’une bourse de l’enseignement supérieur.
À la différence du secteur privé, les locataires HLM sont titulaires de contrats de location d’une durée courte (le plus souvent un mois ou trois mois) qui se reconduisent tacitement. La Cour de cassation leur reconnaît un caractère de contrat à durée indéterminée. Il conviendra donc de prévoir une durée précise à l’engagement de caution. S’il est conclu sans limitation de durée, la caution pourra le résilier à tout moment.
Le dépôt de garantie
Depuis la loi du 27 janvier 2017, les règles applicables au montant du dépôt de garantie et à sa restitution pour les logements appartenant aux organismes HLM, conventionnés ou non conventionnés, ont été alignées sur les règles du secteur privé ; celles-ci ont été exposées plus haut.