L’urbanisme de transition ou le potentiel du patrimoine intercalaire

L’urbanisme dit transitoire est une pratique urbaine, consistant à occuper des lieux inutilisés de manière provisoire, afin de soit répondre à un besoin immédiat dans l’attente de la réalisation d’un projet urbain pérenne, soit de redynamiser des espaces en préfigurant le ou les usages qui pourraient être possible avec pour objectif d’aboutir à terme à la réalisation d’un projet urbain pérenne. Dans un contexte de tension du marché du logement, l’urbanisme transitoire peut apporter une réponse spécifique pour certains besoins de logement.

La mise en place d’une opération d’urbanisme transitoire est en général une relation tripartite entre :

un propriétaire ;
une entité qui va mettre en place l’utilisation finale, soit à l’échelle d’un local, soit à l’échelle de l’ensemble immobilier avec une mission d’ensemblier ;
un utilisateur final.

D’un point de vue contractuel, nombreux sont les outils qui existent pour mettre place cette utilisation provisoire. Il s’agira le plus souvent de titres précaires et révocables. Une attention spécifique devra être portée sur les règles de délivrance des titres d’occupation du domaine public, lorsque l’occupant entend exercer une activité économique, ainsi que les règles de la commande publique, lorsque l’occupation temporaire répond à un besoin de la personne publique et que le contrat est, pour cette dernière, à titre onéreux.

D’un point de vue matériel, l’urbanisme transitoire visait essentiellement les bâtiments vacants. Mais pour répondre à ces besoins, qui ne cessent de s’accroître, de logements, d’hébergements, de solutions flexibles, la Banque des territoires, SNCF Immobilier, ICF Habitat et le Conseil départemental de Seine-Saint-Denis dans le cadre du projet Toits temporaires urbains ont développé une solution constructive innovante, des bâtiments modulaires et démontables, pouvant être installés puis réinstallés à plusieurs endroits et qui s’inscrivent pleinement dans la trajectoire ZAN

D’un point de vue administratif, l’occupation temporaire peut susciter une ou plusieurs autorisations préalables. La difficulté est que l’état du droit, qui a été peu modifié ces dernières années, n’est pas toujours parfaitement adapté à cette nouvelle pratique urbaine en développement. En matière de production logement, il faut toutefois noter des dispositifs incitatifs.

Les outils de l’urbanisme transitoire permettant une réponse à un besoin immédiat de logement

Occuper un bien bâti inutilisé dans l’attente de l’aboutissement d’un projet urbain pérenne pour répondre à un besoin immédiat de logement suppose le plus souvent d’en changer la destination (A), éventuellement de réaliser des travaux, et de modifier l’usage (B). En effet selon la typologie des lieux occupés, cette occupation temporaire peut se faire dans un bâti existant, éventuellement adapté, ou dans une construction modulaire, qui a vocation à se déplacer. Dans ce dernier cas, la difficulté est que, juridiquement, les constructions modulaires seront analysées comme des constructions nouvelles soumises aux mêmes autorisations préalables lorsqu’elles sont exigées.

Droit de l’urbanisme

Le droit de l’urbanisme contrôle les changements de destinations des constructions existantes afin de vérifier le respect des règles locales d’urbanisme, telles que fixées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu. Par exception, il existe des cas de dispense de formalité et des possibilités de déroger à ces règles d’urbanisme. Dès lors, trois cas sont à distinguer :

le projet est conforme aux règles d’urbanisme en vigueur : il faut dans ce cas procéder en principe au dépôt d’une déclaration préalable (C. urb., art. R. 421-17) sauf si le projet peut bénéficier d’une dispense de formalité (C. urb., art. R. 421-5). Lorsque ce changement est accompagné de travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses d’un bâtiment ou la façade du bâtiment, la réalisation du projet doit être précédée de l’obtention d’un permis de construire (C ; urb., art. R. 421-14) ;
le projet n’est pas conforme aux règles d’urbanisme en vigueur : la seule solution prévue par le Code de l’urbanisme est de recourir à un permis de construire précaire (C. urb., art. L. 433-1 à L. 433-7), instruit dans les mêmes conditions qu’un permis de construire de droit commun, permettant une dérogation temporaire, pourvu qu’elle soit limitée et justifiée par une nécessité caractérisée, tenant notamment à des motifs d’ordre économique, social, culturel ou d’aménagement (CE, 18 févr. 2015, Association de valorisation du quartier Paris-Maillot-Dauphine, n^o 385959). Le pétitionnaire doit remettre les lieux dans leur état antérieur avant une date fixée par le permis précaire ;
le projet peut bénéficier d’une dispense de formalités, en raison de la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l’usage auquel elles sont destinées, car il est réalisé pour une durée n’excédant pas trois mois (C. urb., art. R. 421-5), ou quinze jours dans les sites protégés tels dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables ou dans les abords des monuments historiques (C. urb., R. 421-7). Néanmoins, pour le relogement d’urgence des personnes victimes d’un sinistre ou d’une catastrophe naturelle ou technologique, ainsi que pour l’hébergement d’urgence des personnes migrantes en vue de leur demande d’asile, cette durée est portée à un an (C. urb., R. 421-5, a)). À la fin de la durée, le constructeur est tenu de remettre lieux dans leur état initial.

– Les habitats modulaires. – Qui ont vocation à être déplacés, ne dérogent pas à ce cadre juridique et doivent, selon les cas, être autorisés comme toute nouvelle construction. Néanmoins, s’agissant d’un ensemble d’habitations modulaires (au moins deux) sur un même site, il est alors possible de recourir à un permis d’aménager pour résidences démontables, qui sont définies comme « des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs les installations sans fondation disposant d’équipements intérieurs ou extérieurs et pouvant être autonomes vis-à-vis des réseaux publics. Elles sont destinées à l’habitation et occupées à titre de résidence principale au moins huit mois par an. Ces résidences ainsi que leurs équipements extérieurs sont, à tout moment, facilement et rapidement démontables » (C. urb., art. R. 111-51). En rentrant dans ce régime juridique, et après l’obtention d’un permis d’aménager ou le dépôt d’une déclaration préalable d’aménager, il n’est pas nécessaire de déposer un permis de construire pour chaque résidence démontable.

Législation sur l’usage

La législation sur l’usage a pour objet de protéger les locaux à usage d’habitation en soumettant à autorisation préalable tout changement d’usage de ces locaux en un autre usage (CCH, art. L. 631-7) selon des conditions et modalités définies par un règlement municipal ou intercommunal. Pour produire du logement, elle n’est donc pas une contrainte qui s’impose aux porteurs de projet. Cependant, cette législation peut conduire à obérer les possibilités d’évolutions du bien dans un second temps, une fois le logement implanté, faute de pouvoir obtenir le retour à un usage autre sans l’obtention préalable d’une autorisation soumise à compensation (ce qui obligera à transformer, dans le même temps et à proportion des surfaces objet de la demande, des locaux d’un usage autre que d’habitation en locaux d’habitation). C’est sans doute l’une des craintes majeures qui freine les projets de logement dans le cadre d’opérations d’urbanisme de transition.

Pourtant, des solutions existent. Deux hypothèses peuvent être formulées selon l’autorisation obtenue en matière d’urbanisme :

si le projet de logement est réalisé sur la base d’un permis précaire ou d’une dispense de formalité, la destination du bien n’est pas modifiée. Dès lors, il n’y a pas de changement d’usage et le bien pourra retrouver son usage autre que d’habitation à la fin du projet temporaire sans formalités ;
si le projet de logement est réalisé sur la base d’une autorisation d’urbanisme de droit commun, alors la destination du bien est modifiée et, en principe l’usage également. Pour permettre ce retour à l’usage autre d’habitation, une délibération du conseil municipal (ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale s’il est compétent) peut définir un régime de déclaration préalable permettant d’affecter temporairement à l’habitation des locaux destinés à un usage autre que l’habitation, pour une durée n’excédant pas quinze ans. Si ce dispositif est prévu, jusqu’à l’expiration du délai de 15 ans, les locaux initialement à usage autre que d’habitation peut retrouver leur usage antérieur sans être soumis à une autorisation préalable.

L’incitation à la production de logements par des dispositifs expérimentaux d’urbanisme transitoire

En dehors du dispositif spécifique de la loi Elan dont l’objet est spécifiquement de favoriser l’offre de logement (A), d’autres outils expérimentaux peuvent être mobilisés pour favoriser les opérations d’urbanisme de transition (B).

Le dispositif de l’article 29 de la loi Elan de résidence temporaire

Le dispositif de résidence temporaire est un dispositif expérimental, dont les effets peuvent se produire jusqu’au 31 décembre 2023, facilitant l’occupation de locaux vacants. Prévu initialement par la loi Molle de 2009 jusqu’au 31 décembre 2013, puis jusqu’au 31 décembre 2018, le dispositif a été prorogé et orienté davantage vers le logement et les personnes en difficultés par l’article 29 de la loi Elan n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018. En effet, aujourd’hui il permet l’occupation temporaire de locaux vacants, « notamment à des fins de logements, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social ».

Le dispositif de résidence temporaire est un dispositif à ce jour expérimental, dont les effets peuvent se produire jusqu’au 31 décembre 2023, facilitant l’occupation de locaux vacants. Prévu initialement par la loi Molle de 2009 jusqu’au 31 décembre 2013, puis jusqu’au 31 décembre 2018, le dispositif a été prorogé et orienté davantage vers le logement et les personnes en difficultés par l’article 29 de la loi Elan n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 de sorte à permettre l’occupation temporaire de locaux vacants, « notamment à des fins de logements, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social ». « Compte tenu du succès du dispositif » et du fait qu’il « répond à une vraie solution d’hébergement sécurisée et digne », sa pérennisation est actuellement envisagée dans le cadre de la proposition de loi visant à protéger les logements contre l’occupation illicite actuellement en cours d’adoption (amendement présenté par M. Perrot, n^o 150, introduisant un article 2 ter dans le projet de loi). Le dispositif ne serait donc plus expérimental.

Sur le plan contractuel, le dispositif fonctionne en trois temps et avec deux conventions :

dans un premier temps, l’opérateur doit obtenir préalablement un agrément, octroyé par le préfet du département dans lequel se situe le projet. Sont agréés par l’État, au vu de leurs compétences à mener des travaux d’aménagement et à organiser l’occupation de bâtiments par des résidents temporaires, les organismes publics, les organismes privés ou les associations qui mettent en place un dispositif d’occupation temporaire de locaux en vue d’en assurer la protection et la préservation. De manière générale, les opérateurs sont incités à œuvrer en faveur des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale puisque. En effet, selon le texte, « l’agrément de l’État est subordonné à des engagements de l’organisme ou de l’association mentionné au troisième alinéa du présent article quant aux caractéristiques des résidents temporaires, et notamment à des engagements en faveur des personnes mentionnées au premier alinéa de l’article L. 345-2-2 du Code de l’action sociale et des familles. Ces engagements ne peuvent être définis qu’au regard du nombre total de places de logement et d’hébergement mises à disposition par l’organisme ou l’association agréé. Ces engagements peuvent être définis en fonction des besoins des territoires. Le non-respect de ces engagements par l’association ou l’organisme peut conduire au retrait de l’agrément mentionné au deuxième alinéa du présent article » ;
dans un deuxième temps, un contrat est conclu entre le ou les propriétaires du bien vacant et l’opérateur agréé. Ce dernier doit s’engager à protéger et préserver les locaux qui sont mis à sa disposition et à les rendre au propriétaire, libres de toute occupation à l’échéance de la convention ou lors de la survenance d’un événement défini par celle-ci. La convention est d’une durée maximale de trois ans et peut être prorogée par périodes d’un an, dès lors que le propriétaire justifie que, à l’issue de l’occupation du bâtiment par des résidents temporaires, le changement de destination initialement envisagé pour les locaux ne peut avoir lieu ;
enfin, dans un troisième temps, des conventions sont conclues entre l’opérateur agréé et les résidents temporaires, d’une durée comprise entre deux mois minimum et dix-huit mois maximum.

Sur le plan des autorisations de construire et d’un éventuel changement de destination, l’article 10 du décret n^o 2019-497 prévoit explicitement que « la seule circonstance que ces locaux font l’objet d’une occupation temporaire en vertu [du contrat de résidence temporaire] ne constitue pas un changement de destination de ces locaux au sens de l’article R. 421-17 du Code de l’urbanisme ». Dès lors, en amont, l’opérateur est dispensé de formalités au titre du changement de destination. En aval, le propriétaire ou le futur occupant n’auront pas non plus de démarches à effectuer pour que le bien retrouve sa destination initiale.

Les dispositifs expérimentaux concernant certaines décisions administratives préalables aux projets

Plusieurs dispositifs expérimentaux non codifiés permettent de déroger à une ou plusieurs règles.

Parmi eux, le décret n^o 2021-812 du 24 juin 2021 portant adaptation temporaire du régime de dispense de formalités d’urbanisme applicables à certaines constructions démontables favorisait directement la production de logements. Celui-ci étendait à 18 mois la durée maximale d’implantation des constructions dispensée de toutes formalités au titre de l’article R. 421-5 du Code de l’urbanisme, lorsqu’elles sont exclusivement à usage :

« 1° de résidence universitaire, telle que définie à l’article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation ;

2° de résidence sociale, telle que définie au troisième alinéa de l’article L. 633-1 du Code de la construction et de l’habitation ;

3° de centre d’hébergement et de réinsertion sociale, tel que défini à l’article L. 345-1 du Code de l’action sociale et des familles ;

4° de structure d’hébergement d’urgence, telle que mentionnée aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du Code de l’action sociale et des familles ».

Ce dispositif a été prévu seulement jusqu’au 31 décembre 2022. C’est la raison pour laquelle le rapport Rebsamen précité proposait d’étendre cette dispense de formalité pour une durée de 5 ans.

En toutes hypothèses, s’il constituait un levier immédiat de production de logement, il trouvait toutefois une limite en ce que ce délai dérogatoire ne s’appliquait pas dans :

les sites classés ou en instance de classement ;
le périmètre des sites patrimoniaux remarquables ;
les abords des monuments historiques ;
et des périmètres justifiant une protection particulière et délimités par une délibération motivée du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme. Dans le périmètre de ces sites, la durée maximale d’implantation reste en principe de quinze jours, sauf exception prévue par les textes.

Un autre dispositif qui peut favoriser la production de logements est le permis d’innover. Prévu par l’article 88 II de la loi n^o 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine et prorogé jusqu’en 2025 par la loi Elan (L. n^o 2018-1021, 23 nov. 2018), le permis d’innover permet à titre expérimental aux « maîtres d’ouvrage des constructions ou des aménagements situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national au sens de l’article L. 102- 12 du Code de l’urbanisme, dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme au sens de l’article L. 312-3 du même code ou dans le périmètre du ou des secteurs d’intervention prévus au premier alinéa du II de l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation, et ne faisant pas l’objet d’une expérimentation au titre du I du présent article, [de] demander à déroger aux règles opposables à leur projet à condition de démontrer que sont atteints des résultats satisfaisant aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé ». Si cet outil ne peut être mobilisé que dans des secteurs limités, il peut permettre pas exemple de créer un bâtiment modulable et réversible, sans destination définie entre bureau et logement. C’est le cas du premier permis d’innover qui a été délivré en 2022, dans le périmètre de l’OIN Bordeaux Euratlantique, et plus particulièrement au sein de la ZAC Saint-Jean/Belcier. Il s’agissait d’un immeuble réversible de neuf étages, soit plus de 4 000 m², conçu par le cabinet Canal Architecture pour le compte de l’opérateur Elithis. Pour ce projet, trois dérogations ont été demandées dans le cadre du permis d’innover. La première autorise le pétitionnaire à ne pas renseigner de destination précise dans le formulaire cerfa de la demande de permis. Le pétitionnaire a pu indiquer « et/ou » en lieu et place de la ventilation des surfaces usuellement renseignée. En effet, bien qu’à la livraison du bâtiment, en 2024, il est prévu que 75 % de l’immeuble soit réservé au logement, et que les 25 % restants soient destinés à des bureaux, une crèche, des terrasses et des espaces mutables sans affectation précise, la destination autorisée ne relève ni du bureau, ni du logement puisqu’il est prévu que les locaux pourront, au fil des années, passer d’une destination à l’autre sans qu’il soit nécessaire de solliciter de demande de changement de destination. La deuxième et la troisième dérogations portent respectivement sur le sujet fiscal et sur la règlementation de sécurité en incendie.

Enfin, sur le plan strict des autorisations préalables à un projet, doit être mentionné le droit d’expérimentation de l’administration locale, initié par le décret n^o 2017-1855 et généralisé par le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020. Pour être mobilisé, la dérogation doit être relative à la délivrance d’une décision non règlementaire relevant de la compétence du préfet de région ou de département dans une des 7 matières listées par le texte, dont la construction, le logement et l’urbanisme. Elle doit de plus répondre à certaines conditions posées par le texte. Parmi les exemples cités dans le Rapport d’Information du Sénat, en date du 11 juin 2019, « Réduire le poids des normes en aval de leurs production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes », il y a celui de la Préfecture de la Mayenne, qui a permis de déroger aux obligations de permis de construire et de réalisation de mise en accessibilité de modulaires préfabriqués implantés pour la durée d’un chantier de travaux de reconstruction d’une école accordé par arrêté préfectorale en date du 16 août 2018.

Au-delà des cas particuliers dans lesquels il offre une réponse au besoin de logement, l’urbanisme transitoire c’est surtout la possibilité d’expérimenter de nouveaux usages, de nouvelles façons de « vivre ensemble » dans un quartier ou un site en reconstruction. Les expériences ont souvent emporté une telle adhésion des habitants et des pouvoirs publics concernés (exemple des Grands Voisins à Saint-Vincent de Paul) que les projets pérennes en ont tiré des enseignements, voire ont intégré une partie des usages et lieux de vie qui avaient pourtant été imaginés pour n’être que temporaires. On voit ici une façon de penser le logement au-delà des seuls mètres carrés privatifs. Et le succès de ces expériences conduit désormais à prévoir dans la plupart des appels à projets urbains innovants, sur lesquels de plus amples développements suivront, une préfiguration de ces usages « communs » aux habitants du quartier ou du site en redéveloppement.