Le rôle des établissements publics fonciers (EPF) et des établissements publics d’aménagement (EPA)

Parmi les délégataires du DPU en vue de favoriser la production de logements il convient de réserver une place importante au rôle des EPF et des EPA.

Cadre général d’intervention des établissements publics fonciers

« « Le métier des établissements publics fonciers (EPF) consiste à acquérir des terrains, en vue de leur aménagement, par un tiers chargé de la construction de logements, de nouveaux quartiers ou encore d’équipements publics... Cette acquisition stratégique s’appelle le portage de terrains. »

ministère de la Transition écologique, 5 octobre 2021 »

Les d’établissements fonciers (ci-après EPF) ont pour mission principale le portage foncier : leur métier consiste à mobiliser du foncier qui servira à de futurs projets d’intérêt général. Ils sont également des opérateurs de « transformation du foncier », en assurant l’évolution des usages des sols et les remembrements fonciers nécessaires à la réalisation des projets d’intérêt général, avant leur revente. À cet égard, l’article L. 321-1 du Code de l’urbanisme définit précisément leurs missions :

« Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l’étalement urbain et la limitation de l’artificialisation des sols. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l’habitat.

Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, aux politiques de protection contre les risques technologiques et naturels et d’adaptation des territoires au recul du trait de côte ainsi qu’à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d’aménagement foncier et d’établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, dans le cadre de conventions. »

Il existe deux grandes catégories d’EPF qui correspondent à deux échelons territoriaux.

Les EPF d’État, régis par les articles L. 321-1 et suivants et R. 321-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Ce sont des établissements publics à caractère industriel et commercial qui ont pour mission de développer des stratégies foncières visant la lutte contre l’étalement urbain et plaçant au premier plan la réalisation de logements.

Dans ce cadre, ils disposent de moyens importants :

recours à l’expropriation, au droit de préemption ou au droit de priorité. Faculté de constituer des réserves foncières (V. supra, n^os et s.), pouvant ensuite être cédées ou données à bail depuis la loi Alur, et depuis la loi Elan, d’agir également dans le cadre d’emplacement réservés institués par les PLU en conduisant notamment les opérations liées à l’exercices des droits de délaissement (C. urb., L. 230-1 à 6) ;
conduite d’ORCOD-IN ;
financement par une ressource fiscale propre la taxe spéciale d’équipement.

Ils sont également compétents pour réaliser ou faire réaliser toute action ou opération d’aménagement. Leurs actions prenant place sur des territoires où les compétences en matière d’urbanisme et d’habitat relève de collectivités locales, ils sont étroitement liés à celles-ci (et peuvent même intervenir pour leur compte), tant au stade de leur création (décret en Conseil d’État après avis des collectivités et groupements concernés : C. urb., art. L. 321-2) que de leur fonctionnement (la moitié des membres de leur Conseil d’administration sont des représentant des collectivités et EPCI à fiscalité propre concernés : C. urb., art. L. 321-8 et 9) et de la mise en œuvre de leur stratégie (leur programme pluriannuel d’intervention s’inscrit dans la stratégie arrêtée par leur ministre de tutelle mais doit tenir compte des priorités inscrites dans les PLU et des objectifs de réalisation de logements fixés par les PLH).

Les EPF locaux, ou « EPFL », créés par la loi n^o 91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, et dont les dispositions figurent aux articles L. 324-1 et suivants et R. 324-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Les EPFL (et depuis la loi Alur l’Office Foncier de la Corse – C. urb., art. L. 4424-26-1 et s.) sont également des établissements publics à caractère industriel et commercial, issus de la loi d’orientation pour la Ville du 13 juillet 1991 et très largement réformés depuis par les lois SRU, Alur et Elan. Ils sont créés par le préfet après délibérations concordantes d’EPCI à fiscalité propre et des conseils municipaux des communes non-membres, ce qui favorise un véritable engagement des collectivités. S’ils ne peuvent pas réaliser d’action ou d’opération d’aménagement, ils sont bien compétents pour faire du portage foncier et disposent à ce titre des mêmes outils que les EPF d’État (s’agissant des modalités de répartition de la TSE, V. art. 1607 bis du CGI), toujours avec une stratégie tournée principalement vers la création de logements. Ils disposent également de la faculté d’utiliser le DPU en commune carencé, au sens de l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation, dans le cadre de conventions passées avec le préfet. En tant qu’établissements publics ils sont soumis au respect du principe de spécialité impliquant notamment une action territorialisée dans le périmètre des commune membres, alors même que depuis la loi SRU ils peuvent compter la région et les départements parmi leurs adhérents. Leur conseil d’administratif fixe dans ce cadre leur programme pluriannuel d’intervention.

Aujourd’hui, sur le territoire national, on compte dix établissements publics fonciers d’État (EPF des Hauts de France, EPF Normandie, EPF Bretagne, EPF Île-de-France, EPF Grand Est, EPF Vendée, EPF Nouvelle-Aquitaine, EPF Occitanie, EPF Ouest Rhône Alpes, EPF Provence Alpes Côte d’Azur), 23 établissements publics fonciers locaux, ainsi que 2 établissements publics fonciers et d’aménagement (dits « EPFA ») regroupant les territoires de la Guyane et de Mayotte (cf. carte jointe en annexe). Le partage des compétences entre les EPF d’État et locaux a été précisé par l’ordonnance n^o 2011-1068 du 8 septembre 2011 et la loi Alur du 24 mars 2014 : si l’État veut créer un EPF sur un territoire sur lequel existe déjà un EPFL créé avant le 26 juin 2013, il doit obtenir l’accord des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et des communes non membres de ces derniers dont le territoire est concerné par la superposition.

Qu’ils soient étatiques ou locaux la mobilisation du foncier disponible au profit des collectivités territoriales pour favoriser la réalisation de logements, notamment sociaux, constitue donc l’une des missions majeures attribuées aux EPF par la loi. En pratique, l’intervention des EPF se déroule en plusieurs étapes successives.

Signature d’une convention d’intervention foncière

Le dernier alinéa de l’article L. 321-1 du Code de l’urbanisme précise que « l’action des établissements publics fonciers pour le compte de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d’un autre établissement public s’inscrit dans le cadre de conventions ».C’est dans ce contexte que les EPF signent des conventions, couramment appelées « conventions d’intervention foncière » avec la ou les collectivités publique(s) concernée(s), qui consistent à fixer un périmètre foncier, une durée d’intervention et une enveloppe financière définie sur la base des diagnostics fonciers préalables.

Acquisition foncière

Les EPF négocient et achètent les biens inscrits dans les périmètres définis dans la convention, suivant deux modes d’intervention :

la maîtrise foncière, c’est-à-dire l’acquisition de la totalité de la superficie d’un site ;
la veille foncière, à savoir la mise en place d’acquisitions en fonction des opportunités sur une zone géographique donnée.

Les acquisitions foncières sont réalisées soit à l’amiable, soit par voie forcée. Dans ce cadre, les EPF sont le plus souvent délégataires du droit de préemption urbain ou du droit de préemption en zone d’aménagement différé (ZAD) et du droit de priorité. Ils peuvent également acquérir les bien par voie d’expropriation après avoir été désignés « autorité expropriante ».

Portage foncier, études préalables et requalification

Le portage consiste à assurer la gestion des biens jusqu’à leur cession. Les recettes locatives viennent en abattement des coûts de portage.

Pendant cette période, les EPF peuvent réaliser un certain nombre d’études préalables (études de sols, études d’impact…).

Les EPF peuvent également être amenés à procéder à du « proto-aménagement », lequel consiste à remettre en état les terrains acquis en réalisant des dépollutions et démolitions lorsque cela s’avère nécessaire.

Cession

Enfin, les EPF revendent les emprises foncières qu’ils ont acquises aux opérateurs désignés par la collectivité (aménageurs, bailleurs sociaux, promoteurs). Étant ici précisé que ces reventes sont réalisées sans réalisation de bénéfice.

www.ecologie.gouv.fr/etablissements-publics-fonciers-epf">Lien

« À titre d’illustration, notons qu’au 1^er janvier 2021, l’EPF d’Île-de-France est sous convention avec plus de 300 communes pour un montant d’engagement global de 5,6 Mds €, représentant un potentiel 160 000 logements et 8 millions m² d’activités. »

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Les modalités de fonctionnement des conventions d’intervention foncière (CIF)

Lorsqu’un EPF agit pour le compte d’une collectivité territoriale (ou d’une autre personne publique), cette intervention s’inscrit nécessairement dans le cadre d’une convention passée avec elle, qui a pour but, selon le dernier alinéa de l’article L. 321-1 du Code de l’urbanisme, de retranscrire l’action de l’établissement public foncier. Ces conventions, dites d’intervention foncière, sont en principe rédigées par référence au plan pluriannuel d’intervention de l’EPF concerné. Il s’agit d’un document stratégique dont se dote chaque EPF pour une durée de 5 ans. Son élaboration tient compte non seulement des grandes orientations de l’État, mais également des priorités énoncées dans les documents stratégiques des collectivités locales (SCoT et PLH notamment). Il propose un état des lieux du foncier de la zone concernée, en expliquant la politique d’intervention de l’EPF, laquelle repose sur les thématiques suivantes : habitat, développement économique, aménagement durable, revitalisation territoriale, transition écologique et biodiversité.

Sur la base de ces plans pluriannuels d’intervention, une convention d’intervention foncière est conclue par l’EPF, pour chaque secteur concerné, avec les communes et/ou l’EPCI et/ou EPT compétents, mais aussi, le cas échéant, avec l’aménageur du secteur. Elles définissent notamment une durée d’intervention, un plafond d’engagement financier, des secteurs d’intervention en maîtrise ou en veille foncière, et désignent le garant du rachat du foncier.

Au regard de ces éléments, et en fonction des besoins spécifiques de la personne publique cocontractante de l’EPF, les CIF sont rédigées selon un modèle-type comprenant principalement :

En pratique, les CIF sont établies par acte sous seing privé entre les parties et deviennent exécutoires après leur approbation par le préfet de région compétent. En effet, il convient de mettre en exergue que les EPF de l’État sont soumis au contrôle du préfet (préfet du département lorsque leur activité s’exerce dans le cadre de ce seul ressort territorial ; préfet de la région quand l’activité s’étend sur plusieurs départements).

Les établissements publics d’aménagement au service de la production de logements

Tout comme les établissements publics fonciers, les établissements publics d’aménagement (EPA) jouent un rôle fondamental dans la production de logements sur le territoire national, en étant les bras armés des acteurs publics pour favoriser l’aménagement et le développement durable de territoires.

Les EPA interviennent principalement sur des territoires présentant des enjeux majeurs pour la collectivité nationale ; les secteurs sur lesquels ils interviennent incluent, au moins en partie, des périmètres déclarés d’opération d’intérêt national (OIN). Ils portent la co-construction d’un projet de territoire, élaboré et financé en partenariat avec les collectivités territoriales concernées. Leur rôle est d’impulser les stratégies d’aménagement et le portage d’opérations structurantes dans un cadre partenarial renforcé. Pour le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, les EPA « sont des acteurs à part entière de la stratégie logement du Gouvernement. Ils possèdent une expertise et un savoir-faire qui peuvent être mobilisés, avec l’accord des collectivités territoriales concernées et lorsque c’est nécessaire, dans le nouveau cadre offert par les contrats de projet partenarial d’aménagement prévus par la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) ». En pratique, les EPA participent activement au développement de l’offre résidentielle et économique en créant de nouveaux quartiers à vivre. Ils contribuent à l’accueil d’activités économiques en apportant des réponses concrètes aux défis écologiques et sociaux ainsi qu’aux évolutions des modes de vie des citoyens, et facilitent la production de nouveaux logements, notamment dans des secteurs tendus.

« À titre d’illustration, notons qu’en 2020, les EPA ont conduit à la création de 6 342 nouveaux logements, dont 37 % de logements sociaux. »