Le contrôle de l'activité agricole
Le contrôle de l'activité agricole
L'exploitation du territoire agricole est une activité historique faisant face à un profond bouleversement. Alors qu'au début du 20e siècle, près d'un Français sur deux travaillait dans les champs, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale cette proportion est tombée en dessous du tiers. Aujourd'hui les agriculteurs sont moins de 3 % dans l'Hexagone, mais nourrissent soixante-cinq millions de nos concitoyens. Ils exportent dans le monde entier en faisant face à une concurrence mondiale. La souveraineté alimentaire et l'utilisation optimale du territoire sont des objectifs stratégiques pour la France. Elles justifient un interventionnisme de l'État sur les activités agricoles à travers le contrôle des structures, bras armé de la politique agricole délivrant les autorisations d'exploiter.
– Historique législatif du contrôle de l'activité agricole. – Compte tenu des enjeux majeurs liés à la production agricole, les pouvoirs publics cherchent à la réguler depuis près de soixante ans, alternant entre interventionnisme et libéralisme au gré des législatures. Il en résulte une succession de textes ayant entraîné :
- la première régulation de l'activité…
– Historique législatif du contrôle de l'activité agricole. – Compte tenu des enjeux majeurs liés à la production agricole, les pouvoirs publics cherchent à la réguler depuis près de soixante ans, alternant entre interventionnisme et libéralisme au gré des législatures. Il en résulte une succession de textes ayant entraîné :
- la première régulation de l'activité agricole, dénommée « législation des cumuls », dont l'objectif fut principalement de lutter contre les agrandissements et réunions d'exploitations 1501051334571 ;
- la création du contrôle des structures, instaurant un contrôle plus complet (en l'étendant aux installations), plus efficace (en introduisant des sanctions civiles) et plus juste (par la création de schémas directeurs départementaux) 1501051897925 ;
- l'entrée en vigueur du contrôle des structures, renforçant corrélativement son champ d'application, notamment sur les opérations réalisées par des époux et des sociétés 1501052216583 ;
- la réduction du champ d'application du contrôle, en particulier pour les installations des personnes physiques satisfaisant à des conditions de compétence professionnelle et par la mise en place d'un régime « d'autorisation-déclaration » 1501053419430 ;
- le renforcement du champ d'application du contrôle (suppression de la simple déclaration, abaissement des seuils, etc.) et des pouvoirs de l'autorité administrative (augmentation du délai d'instruction, aggravation des sanctions, etc.) 1501054639999 ;
- l'assouplissement et la simplification du régime de contrôle (relèvement des seuils, rétablissement de la déclaration préalable pour certaines opérations emportant transmission familiale d'une exploitation agricole, et maintien dudit régime pour les opérations réalisées par la SAFER lorsqu'elles ne relèvent pas de l'autorisation préalable) 1501058362131.
Ces nombreuses alternances de réglementation soulignent la difficulté de trouver le point d'équilibre du contrôle de l'activité agricole. La rapidité des évolutions socio-économiques est telle que ces législations apparaissent souvent à contretemps des besoins
1501132735674et n'apportent finalement pas de véritables solutions
1501133666322.
– La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAF). – La LAAF
1501135108775et son décret d'application
1501135485440constituent la dernière pierre de l'édifice législatif en matière de contrôle de l'activité agricole. Ils s'appuient sur une nouvelle phase de renforcement du contrôle des pouvoirs publics
1501134937988, cherchant à prendre en compte la dimension territoriale et la finalité des exploitations agricoles. L'encadrement actuel de l'activité agricole s'appuie en grande partie sur ces deux textes.
– La constitutionnalité du contrôle. – Le contrôle des structures des exploitations agricoles est une atteinte au droit de propriété. Il limite en effet le droit d'un propriétaire d'exploiter ses parcelles ou de choisir son preneur. Le sujet est sensible.
Le Conseil constitutionnel s'est prononcé à deux reprises à ce titre :
- en 1984, il a été retenu que l'extension du contrôle aux cas de faire-valoir direct constitue une limitation du droit de propriété, mais ne présente pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée de ce droit s'en trouvent dénaturés 1501138427666 ;
- en 2014 : le contrôle des participations sociétaires et la soumission des sociétés agricoles à autorisation d'exploiter en l'absence de toute augmentation de surface ou en cas de diminution significative de la masse salariale n'ont pas été censurés en tant que tels. Toutefois, leur rédaction a été jugée trop générale, portant ainsi une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre au regard de l'objectif poursuivi 1501219799455.
Ainsi le Conseil constitutionnel admet l'existence d'enjeux supérieurs justifiant une atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre. Il les conditionne toutefois à une proportionnalité des mesures envisagées
1501220953096.
Ainsi l'activité agricole fait l'objet d'un encadrement précis : le contrôle des structures. Il s'appuie sur des objectifs définissant la politique agricole de la France (Section I). Un ensemble de règles forme les instruments de ce contrôle permettant d'atteindre les objectifs fixés (Section II).
Les objectifs du contrôle des structures
La législation des cumuls avait essentiellement pour objectif de limiter la taille des exploitations afin de permettre au plus grand nombre d'agriculteurs de s'installer. Les dispositifs ultérieurs ont pris en compte la baisse considérable du nombre d'agriculteurs et les nouveaux enjeux de l'exploitation agricole, tels que l'écologisation, l'amélioration de la qualité, la mondialisation des échanges, etc. La loi d'orientation agricole de 2006 a opéré un changement important
Pour aller plus loin
Les moyens du contrôle
Après avoir fixé les objectifs, il convient d'appréhender les moyens permettant de les atteindre. Il s'agit actuellement d'un régime de contrôle préalable permettant de vérifier la conformité de l'exploitation envisagée au modèle agricole prédéfini. Issu d'un long processus législatif, le contrôle des structures est toujours en vigueur (Sous-section I). La mise en place d'un nouveau cadre prenant la forme d'un permis d'exploiter apparaît plus adaptée aux enjeux actuels (Sous-section II).