L'interdiction de déposer un permis de construire sur une partie d'unité foncière (assiette réduite)

Une interdiction faute de disposition l'autorisant

– Une assiette du permis de construire limitée à une ou plusieurs unités foncières. – S'agissant de l'assiette d'une construction, le Code de l'urbanisme n'autorise que peu de possibilités. Un permis ne peut être déposé sur plusieurs unités foncières que dans la mesure où l'ensemble des propriétaires déposent conjointement une demande sur l'ensemble des parcelles constituant l'assiette de l'opération.

– Seule une disposition expresse du Code de l'urbanisme peut autoriser le dépôt d'une autorisation sur une partie d'une unité foncière. – À l'inverse du permis d'aménager ou de la déclaration préalable qui peuvent librement être déposé sur une partie d'une unité foncière, le permis de construire ne peut être déposé sur une partie de l'unité foncière compte tenu du détournement de la réglementation du contrôle des divisions en vue de bâtir qu'une telle autorisation autoriserait. Aussi, et excepté la situation dans laquelle l'opération de division n'est pas susceptible de constituer une opération de division, le dépôt d'une autorisation de construire doit nécessairement porter sur la totalité d'une ou plusieurs unités foncières contiguës.

À cet égard, ce qu'il est communément appelé la « division primaire » dispense de tout contrôle l'opération de division consécutive à l'obtention d'un permis de construire sur une partie d'une unité foncière. Pour autant, la figuration de la future division n'est pas prescrite au titre des pièces à fournir dans le dossier de permis de construire, consacrant ainsi, en filigrane, le refus d'anticiper la division future. Cette restriction serait justifiée par la circonstance que les services instructeurs pourraient avoir les plus grandes difficultés à apprécier l'application à la partie de l'unité foncière identifiée des règles fixées par les documents de planification urbaine.

Après de nombreuses hésitations doctrinales et jurisprudentielles, ce principe semble définitivement consacré à la lecture de la jurisprudence rendue en la matière par le Conseil d'État. Position qui n'est pas sans générer, en définitive, plus de complications que de solutions.

Une interdiction consacrée par la jurisprudence

Jurisprudence CE, SCI 3 rue Jules Gautier

– Des contours discutés. – Les principales interrogations, partagées par la jurisprudence et la doctrine, tenaient à l'assiette du permis de construire et notamment à la question de savoir si l'instruction devait être opérée en anticipant la division et donc en appliquant les règles d'urbanisme à la projection de la division future ou si, au contraire, les règles devaient s'apprécier à l'échelle de l'unité foncière d'origine. C'est cette dernière solution que retenait l'administration. Cette question présentait un véritable intérêt en ce sens qu'à la différence du permis valant division parcellaire (C. urb., art. R. 431-24 visé infra), la division intervient nécessairement au jour de la vente ou de la constitution de baux sur le terrain et donc a priori avant la mise en œuvre du permis de construire (sauf hypothèse peu vraisemblable de démarrage anticipé des travaux). Relevons à cet égard que la validité de l'opération recommandait sinon imposait que la vente, en tant qu'acte juridique formalisant la division à l'initiative du propriétaire, n'intervienne qu'après la purge de l'ensemble des recours et retrait. En effet, une division opérée alors même que le permis pouvait faire l'objet d'un recours en annulation encourait l'annulation de la vente outre une amende de 15 000 €.

– L'apport en demi-teinte de l'arrêt du – SCI 3 rue Jules Gautier . – « Quel est le terrain d'assiette qu'il convient de prendre en compte pour apprécier le respect des règles d'urbanisme dans le cas de projets qui reposent sur une division primaire de l'unité́ foncière ? » Telle est la question centrale posée par Olivier Fuchs, rapporteur public dans la décision du Conseil d'État qui génère plus de difficultés qu'elle n'en résout.

En l'absence d'une position commune de la doctrine et des juridictions du fond, l'arrêt du Conseil d'État du 12 novembre 2020 a reçu, dans un premier temps, un accueil enthousiaste de l'ensemble des professionnels pratiquant cette méthode. Las, au-delà d'avoir tranché temporairement un sujet pour lequel il devenait urgent de statuer en droit, pour d'évidentes questions de sécurité juridique, cet arrêt suscite néanmoins nombre d'interrogations et de craintes ayant conduit les auteurs les plus autorisés à porter un regard critique sur cette décision, tant au regard des conséquences insoupçonnées qu'elle emporte que du point de vue de l'un des visas sur le fondement duquel elle a été rendue.

Tel est le cas du visa de l'article R. 151-21, alinéa 3 du Code de l'urbanisme. Comme développé supra, cet article affirme le principe selon lequel, sauf dispositions contraires des documents de planification urbaine, les règles d'urbanisme peuvent s'apprécier à l'échelle de l'unité foncière d'origine indépendamment de la division opérée par le pétitionnaire. Car c'est bien en cela que réside la différence fondamentale avec la division primaire. Dans la division primaire, la division, consécutive à l'instruction de l'autorisation d'urbanisme, est opérée par le propriétaire, vendeur de la partie du terrain qui constituera l'assiette physique de l'ensemble immobilier.

A contrario la division, dans les opérations de permis d'aménager ou de permis de construire valant division, est à la main du pétitionnaire. Et le fondement de l'article R. 151-21, alinéa 3 (C. urb., ancien art. R. 123-10-1) est bien de permettre au pétitionnaire une souplesse dans les opérations de division qu'il conduit.

– Une portée limitée pour les permis d'aménager ? – La division primaire n'est possible que pour les permis d'aménager ou les permis de construire à l'exception des divisions relevant de la simple déclaration préalable. L'arrêt SCI 3 rue Jules Gautier, du 12 novembre 2020, traite la question de l'appréciation des règles au regard de l'unité foncière d'origine, notamment au motif qu'à la différence d'un permis d'aménager, un permis de construire ne peut pas être déposé sur une partie d'une unité foncière. Est-ce à dire, comme le relève Laetitia Santoni, que : « La solution dégagée par le Conseil d'État dans la décision commentée ne devrait néanmoins pas s'appliquer dans le cas où un permis d'aménager est sollicité, puisqu'un permis d'aménager peut, en tout état de cause, à la différence d'un permis de construire, être délivré sur une partie de l'unité foncière seulement » ? Nous le défendons, au même titre qu'au regard des conséquences inattendues voire non envisagées par le Conseil d'État à l'occasion de cette décision, nous plaidons pour une évolution de la réglementation applicable afin d'imposer comme pièce du permis de construire la fixation d'une simili PC32, marquant la division envisagée à l'appui du dépôt de la demande de permis.

– La dimension téléologique de la décision. – L'arrêt du 12 novembre 2020 a le mérite de la simplicité quant à la détermination de l'assiette sur laquelle apprécier les règles d'urbanisme tant au niveau de l'instruction du permis de construire qu'au stade d'un éventuel modificatif et de la non-opposition à la conformité.

Est-il utile cependant de rappeler que cet arrêt a prononcé l'illégalité du permis de construire notamment au regard du non-respect des règles de densité maximum, puisque la propriété dont était distraite l'assiette de la future construction supportait déjà des bâtiments ? Car en réalité, ce que semble rechercher le Conseil d'État dans cette décision, c'est bien une lutte contre les effets d'une surdensification par le jeu de la division primaire, alors même que le règlement d'urbanisme ne dérogerait pas à l'application de l'article R. 151-1, alinéa 3.

Le juge du Palais-Royal avait déjà eu l'occasion, dans son arrêt précité du 9 mars 2016 Association des propriétaires riverains du chemin du Collet-Redon étudié supra, de privilégier une approche téléologique dans un contentieux en recherchant l'objectif de la règle, en l'espèce permettre le bon fonctionnement du système d'assainissement non collectif. Dans cette espèce, l'objectif assigné à cette règle était dicté par une considération de salubrité publique qui « pouvait difficilement être atteint si la règle de la superficie minimum s'appréciait avant la division foncière du tènement ».

Pour autant, et comme le relève M^e Elsa Sacksick, « indépendamment de la question de l'applicabilité de l'article R. 151-21 et donc de la rédaction du document d'urbanisme en vigueur, nous pensons que certaines jurisprudences pourraient être invoquées par analogie en vue de faire échec à l'appréciation au moins de certaines règles du PLU à l'échelle de l'unité́ foncière initiale ».

– La fin justifie-t-elle les moyens ? – Cette position jurisprudentielle semble, au regard des problématiques environnementales, salutaire en ce sens qu'elle garantit et sécurise à l'échelle de l'unité foncière d'origine une cohérence dans la gestion du volet paysager, des espaces pleine terre et les objectifs de lutte contre l'imperméabilisation des sols et la formation d'îlots de chaleur. Mais le Conseil d'État ne semble pas avoir pris en compte un élément inhérent à la division primaire, comme le précise M^e Elsa Sacksick : le pétitionnaire ne va pouvoir réaliser des travaux que sur le terrain d'assiette sur lequel il est titré. Le professeur Pierre Soler-Couteaux le résume ainsi : « La solution retenue par le Conseil d'État aboutit à ce que le service instructeur va instruire sur une unité foncière qui n'est pas le terrain d'assiette du projet ».

Mais comment concilier l'impérieuse nécessité du renouvellement urbain, de la reconversion des friches comme alternative à l'étalement urbain, et la protection des enjeux environnementaux ?

Car la décision emporte tout à la fois des conséquences au stade de l'instruction et sur le reliquat de la propriété du vendeur dont le notaire devra faire cas au stade de la promesse comme au stade de la réalisation de la vente. L'obtention d'une autorisation nouvelle sur le reliquat de la propriété avant achèvement serait-elle susceptible d'emporter de la part de l'administration une objection à la délivrance de la non-opposition à la conformité, voire à un permis modificatif ?

Par ailleurs, si la question de la ligne divisoire, qui n'est pas exigée et pas demandée au stade de l'instruction ne présente donc pas de difficulté pour le maître d'ouvrage dans son obligation de délivrance, l'application de la jurisprudence Sekler à la construction nouvellement édifiée interdit par conséquent toute évolution du projet après achèvement.

– Portée. – Cet arrêt a cependant un mérite autre que celui d'avoir mis un terme à des positions divergentes des juges du fond. Il permet de dévoiler le vice originel de l'unité foncière qui ne s'accommode pas systématiquement de l'assiette de l'autorisation et n'autorise pas la conduite d'un véritable urbanisme de projet.

Jurisprudence Ville de Strasbourg

– Les ensembles immobiliers complexes. – Sylvain Pérignon entamait sa contribution au colloque du 24 septembre 1999, « Les ouvrages immobiliers complexes (volumes et superpositions) », par une sentence qui traduit la singularité de la problématique de l'assiette des ensembles immobiliers complexes : « Malgré sa réputation de complexité, le droit de l'urbanisme est un droit fruste, un peu simpliste, qui ne connaît que le terrain, l'unité foncière sur laquelle un maître d'ouvrage demande un permis de construire pour édifier un cube de béton ».

« Confronté à une malfaçon législative, le juge est fréquemment face à un dilemme : doit-il paralyser l'application d'une mesure voulue par le législateur ou la permettre au prix d'une interprétation des textes qui sera forcément constructive ? ». Cette déclaration de Philippe Ranquet aurait presque force d'une maxime. Même si nous ne pouvons que saluer ce constat, la position jurisprudentielle ne permet pas aujourd'hui d'admettre le volume immobilier comme assiette d'une autorisation. Or la division en volumes est un sujet auquel est de plus en plus confronté le praticien. Si le législateur n'a que du bout des lèvres, ou de la plume, consacré sa réalité dans la loi de 1965, le juge administratif rechigne à reconnaître toute la souplesse que cette organisation autoriserait en matière d'urbanisme. Au-delà de la technique, une appréciation de l'assiette de l'autorisation dans sa composition tridimensionnelle devient à l'heure de l'appréciation de l'artificialisation du sol une indispensable nécessité.

– Messieurs les juges, levez les yeux au ciel ! Assiette de l'autorisation et volumétrie. – La question de la reconnaissance, ou plus précisément de la non-reconnaissance de la volumétrie comme opération de division et donc en corollaire la non-reconnaissance du volume comme assiette d'une autorisation d'urbanisme n'est pas récente. Dans son arrêt Ville de Strasbourg du 30 novembre 2007, le Conseil d'État, contrairement aux conclusions du commissaire du gouvernement, a refusé de considérer la volumétrie comme une opération de lotissement dès lors qu'aucune division en propriété ou en jouissance du sol n'était opérée. Si cet arrêt non publié au Recueil des décisions du Conseil d'État a pu être salué car étant d'opportunité, aucun contournement de la règle des lotissements n'ayant été décelé, la division en volumes consiste bien à découper dans l'espace un terrain d'assiette afin de pouvoir céder à différents maîtres d'ouvrage un droit de construire. De nombreux auteurs ont pu écrire sur le sujet.

Nos développements ne visent pas à traiter la question des ensembles immobiliers complexes et de la jurisprudence Ville de Grenoble traitée par ailleurs (V. infra, n^os et s.). Plus modestement, et comme le soulève Nicolas Le Rudulier, un volume constitue pourtant une unité de propriété et de propriétaire et « la farouche volonté de maintenir le sol naturel comme référent indispensable apparaît pour le moins surannée ».

Selon nous, la véritable question est distincte de la dimension procédurale de l'acte de lotir. Il s'agit de tirer les conséquences de la décomposition tridimensionnelle de l'espace sous le prisme de l'identification de l'assiette du permis de construire. Nos propos s'attacheront à présenter les éventuelles difficultés à droit constant dans notre pratique professionnelle.

Projets dont l'assiette est mixte

– La détermination mal aisée de l'assiette. – Tout d'abord, si l'on refuse au volume la qualification « d'assiette », ou a minima de « composante de l'assiette » de l'autorisation d'urbanisme, une difficulté survient immédiatement.

Envisageons un opérateur propriétaire à la fois, savoir :

d'un terrain défini en deux dimensions dans l'espace ;
des droits réels attachés à un volume immobilier contigu à son terrain (volume dont la validité ne questionne pas pour les besoins de l'exercice).

Cet opérateur envisage le développement d'une opération venant s'inscrire dans l'ensemble des droits immobiliers dont il détient la maîtrise foncière (au sens courant du terme). Si l'assiette ne peut s'apprécier qu'en deux dimensions et que la division en volumes est inopérante à la qualifier, se pose alors la question de l'assiette de ce projet dans la mesure où seul l'article R. 151-21 du Code de l'urbanisme envisage la possibilité de déposer un permis de construire sur plusieurs unités foncières contiguës alors que le permis de construire ne peut pas être déposé aujourd'hui sur une partie seulement d'une unité foncière. Se pose également la question de la complétude de la demande de permis de construire, le formulaire CERFA n'envisageant pas d'indication sur la volumétrie comme assiette du permis de construire. La parcelle constituant l'assiette des volumes doit-elle ou non être mentionnée ?

Autant de sujets dont les conséquences pratiques seront exacerbées au stade du financement de l'opération.

Ensembles immobiliers indivisibles réalisés en volumes

– Permis de construire valant division et division en volumes ? – La question de la division en volumes dans le cadre d'un permis de construire valant division se pose de manière assez prégnante. S'il est aujourd'hui définitivement admis en droit positif que l'administration ne contrôle pas et n'entend pas contrôler les divisions intervenant dans le cadre d'une division en volumes (cf. arrêt Ville de Strasbourg, préc.), cette volonté n'est pas sans incidence dans le cadre d'un permis de construire valant division. En effet, un ensemble immobilier complexe peut faire l'objet d'une division en volumes alors même qu'il serait qualifié par le droit de l'urbanisme comme indivisible. Un permis déposé comme permis valant division parcellaire peut ainsi, du fait de l'imbrication des bâtiments (l'exemple d'un sous-sol commun à usage de stationnement avec des élévations en superstructure présentant des destinations et des usages différents), rendre la division en volumes à la fois utile et nécessaire. Dans une telle situation, et alors que la division en volumes s'impose, se présente le risque d'une inadéquation entre la division parcellaire envisagée dans la PC32 et la division volumétrique. La solution pourrait être, à la suite des développements ci-dessus, de modifier le permis de construire valant division en permis de construire de droit commun dont l'ouvrage, indivisible et imbriqué du fait du sous-sol commun, serait organisé en volumes. Rien ne semble l'interdire dès lors que la division en volumes procède d'un mode d'organisation de l'ensemble immobilier alternatif à la copropriété et, surtout, dès lors que la question des espaces et équipements communs est traitée par le truchement de la constitution d'une association foncière urbaine libre (AFUL) ou d'une association syndicale libre (ASL). Selon nous, dans une telle hypothèse, un projet de division en volumes devrait être joint à la demande de permis de construire.

– Une gageure ? – La question de l'unité foncière se pose avec une acuité particulière pour le notaire et le praticien comme pour l'ensemble des opérateurs et professionnels intéressés à la détermination et la fixation de l'assiette du projet d'un point de vue urbanistique. Dépasser l'unité foncière semble de prime abord relever de la gageure, tant ce concept imprègne le droit de l'urbanisme depuis près de quarante ans. L'objectif de ces travaux n'est toutefois ni de la nier ni même de la réfuter, mais de conduire une réflexion de sa pertinence dès lors que l'assiette en est nécessairement distincte même si elle peut souvent se superposer à son périmètre.

– Dépasser l'unité foncière pour sanctuariser le volet environnemental. – L'insuffisante liberté dans la constitution de l'assiette du projet a comme pendant l'excessive liberté dont dispose le maître d'ouvrage par rapport à la préservation de l'intégrité de l'assiette. L'un des principaux obstacles à la proclamation de la liberté de constitution de l'assiette du projet tient à ce que la réglementation comme la jurisprudence administrative sont aujourd'hui dans l'incapacité de cristalliser de façon efficace le volet environnemental et paysager des projets. L'évidente défiance des services instructeurs sur le devenir du périmètre du projet après obtention de la non-opposition à la conformité comme le refus de l'administration d'avoir à connaître lors de l'instruction de dispositions contractuelles de nature privée destinées à garantir et pérenniser l'assiette participent de cette difficulté.

Si le porteur de projet convainc les services instructeurs que les engagements pris ou prescrits seront sanctuarisés, rien ne s'opposerait alors à reconnaître la faculté pour ce maître d'ouvrage de constituer librement l'assiette de son projet.

L'unité foncière devrait alors être envisagée comme l'emprise future d'un projet dont l'organisation et la composition devraient tenir compte des contraintes urbanistiques et environnementales applicables à l'opération. Ainsi définie et consacrée dans le permis de construire, toute altération de son intégrité devrait donner lieu à une autorisation idoine rendue sur le fondement de l'atteinte des objectifs environnementaux que les documents de planification urbaine auront définis.