La sélection de projets publics pour la mise en œuvre territoriale des politiques nationales

Le logement d’abord est une idée que l’on retrouve dans plusieurs pays et qui consiste, comme le note la Cour des comptes, à prendre « le contrepied de la pratique consistant à travailler par étape à la réinsertion de personnes ayant séjourné durablement dans la rue, et à évaluer leur aptitude à franchir chaque palier d’un long parcours depuis la rue, puis l’hébergement, puis l’accompagnement jusqu’au logement ». Dit autrement, il s’agit de réorienter tous les dispositifs autour d’un objectif d’accès le plus rapidement possible au logement. La Cour des comptes note ainsi par exemple que des « pays comme la Finlande, qui ont lutté efficacement contre le « sans-abrisme» par une politique du « logement d’abord», ont ainsi concomitamment considérablement réduit leurs dispositifs d’hébergement ».

En réponse aux observations de la Cour, le gouvernement en a cependant affiché son souhait de mener de front les deux politiques d’hébergement et de logement d’abord : il est, selon le premier ministre Jean Castex, « indispensable de poursuivre ce travail en faveur de l’hébergement et de la prévention pour apporter à chacun la sécurité d’un abri, tout en amplifiant les transformations structurelles qui doivent mener à la généralisation du "logement d’abord" ».

Le plan logement d’abord s’affiche comme une réussite dans la coordination des acteurs publics pour la mise en œuvre d’une politique publique. La Cour des comptes a elle-même fait état dans le rapport précité d’« une politique originale qui permet de faire mieux à moindre coût », un « exemple de politique publique » dont « l’efficacité et l’efficience pour assurer l’accès au logement des personnes sans domicile, y compris pour ceux qui sont en souffrance sociale, ont été plus d’une fois éprouvées ».

Selon le délégué interministériel pour l’hébergement et l’accès au logement, « Cette réponse nouvelle est nécessairement partenariale. Pour faire du logement le lieu de l’insertion pour tous, l’État, les collectivités locales, les bailleurs sociaux, les acteurs du secteur social et de l’insertion par le logement et les autres partenaires, doivent allier leurs compétences et leurs ressources. À l’étranger, l’engagement des collectivités locales a été identifié comme l’une des clés de réussite des politiques nationales de lutte contre le sans-abrisme fondées sur les principes du Logement d’abord, notamment en Finlande ou au Danemark. Aussi, dès 2017, une démarche de territorialisation du plan national a été lancée en France (…). L’objectif est de dépasser les logiques expérimentales pour lancer de véritables plans d’actions, concrétisant la vision partagée par l’ensemble des acteurs pour le territoire. Il s’agit de mettre en œuvre une approche globale, systémique de la lutte contre le sans-abrisme. Sur chaque territoire un coordinateur ou une coordinatrice a été recruté(e) pour animer la mise en œuvre partenariale des actions. Celles-ci contribuent à transformer structurellement la réponse donnée aux publics sans domicile notamment par l’intégration du Logement d’abord dans les documents stratégiques du territoire, la remise à plat et la mobilisation coordonnée des dispositifs d’accompagnement dans une dynamique pluridisciplinaire, la création de plateformes de captation du parc privé pour l’intermédiation locative, la structuration d’observatoires locaux du sans-abrisme, la création de dispositifs d’accès direct au logement depuis la rue, le renfort des Conférences intercommunales du logement sur le traitement opérationnel des situations complexes, la réorganisation du fonctionnement des Services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), etc. Les crédits spécifiquement mobilisés dans le cadre de la mise en œuvre accélérée du Logement d’abord permettent de financer l’ingénierie et la mise en œuvre d’actions. Les résultats quantitatifs mesurés par les taux d’attribution aux ménages sans domicile sont déjà positifs, avec des accélérations marquées dans un grand nombre de territoires de mise en œuvre accélérée, accélérations plus importantes que dans le reste de la France ».

L’une des clefs du succès de ce plan réside donc dans sa mise en œuvre opérationnelle dans les territoires. À deux reprises ont été lancé par la DIHAL des appels à manifestation d’intérêt local pour la désignation de territoires de mise en œuvre accélérée du plan quinquennal pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme. Les collectivités retenues dans le cadre de ces AMI ont alors pour mission de mettre en place des plans d’actions territoriaux et d’en assurer la coordination avec l’appui des services de l’État et de tous les partenaires locaux, en optimisant les dispositifs existants. Une collectivité doit nécessairement être désignée comme cheffe de file et porteuse principale de la réponse (EPCI, Conseil départemental ou commune selon le périmètre géographique retenu pour la mise en œuvre accélérée du plan). Leur implication est en effet considérée comme nécessaire notamment par la mobilisation de leurs compétences en matière d’attributions de logements sociaux et d’action sociale mais aussi par leur ingénierie. Les dossiers de candidatures doivent mettre en avant :

C’est donc un double partenariat qui est mis en place :

Le bilan des deux premières années du plan logement d’abord témoigne de la pertinence de l’outil partenarial territorialisé : chaque territoire a en effet pu développer des instruments qui lui sont propres pour répondre aux besoins des populations concernées (par exemple : L’action « D’abord Toit » porté par Metz Métropole, qui consiste en un accompagnement par une équipe pluridisciplinaire dont l’un des membres est un travailleur ayant lui-même connu une situation d’exclusion, et proposant un accès direct au logement selon les principes du Logement d’abord : pas de prérequis d’insertion sociale ou professionnelle ni de conditions sur l’arrêt des consommations par exemple ; La métropole de Nantes, (au travers Nantes Métropole Habitat le CCAS de Nantes), porte le projet IGLOO (Insertion Globale par le logement et l’emploi) qui vise à proposer à des personnes en situation de précarité de participer à la conception et la construction de leur futur logement ; La métropole de Nice, délégataire des aides à la pierre, s’est engagée dans la promotion du « PLAI adapté », outil de financement du logement social permettant de produire des logements à bas niveau de quittance adaptés aux besoins des ménages en difficulté. Sur les deux années 2018-2019, ce sont 109 agréments PLAI adaptés qui ont été octroyés par la métropole.

Les chiffres compilés au niveau national sont édifiants :

Le premier AMI avait sélectionné 23 territoires, portés à 46 territoires avec le deuxième AMI fort du succès de la première édition.

Ce plan témoigne donc de la possibilité de coordonner efficacement les actions des différents acteurs pour la mise en œuvre d’une politique publique nationale, en la territorialisant et donc en l’adaptant à chaque circonstance locale. Une expérience à capitaliser pour d’autres politiques publiques en faveur du logement.

De façon plus classique, les différentes administrations peuvent également être mobilisées et réunies pour favoriser l’engagement de la production de logements, dans le cadre d’une simplification des procédures administratives y relatives.

La lutte contre la vacance

Le phénomène des logements vacants s’observe sur tous les territoires, ruraux comme urbains, au regard de la cartographie publiée par l’Observatoire des territoires. Selon les chiffres de l’Insee, il existait 3 085 millions de logements vacants parmi les 37,2 millions de logements comptabilisés en France (hors Mayotte) en 2021. La définition retenue par l’Insee pour définir un logement vacant répond à deux critères, à savoir (i) son inoccupation et (ii) la justification de cette inoccupation visant alternativement soit les logements proposés à la vente ou à la location, soit ceux déjà attribués à un acheteur ou un locataire et en attente d’occupation, soit ceux en attente de règlement de succession, soit ceux conservé par un employeur pour un usage futur au profit d’un de ses employés, soit enfin ceux sans affectation précise par le propriétaire (logement vétuste, etc.).

Juridiquement, les définitions du logement vacant diffèrent vis-à-vis de celle de l’Insee mais également entre branches du droit.

En effet, au sens du droit de la construction et de l’habitation, les locaux vacants – visant « 1. les locaux dont le bail est expiré, non reconduit et dont les occupants ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux ; 2. les locaux dont le bail est résilié par accord amiable ou décision de justice ; 3. les locaux dont les occupants ont été condamnés à vider les lieux » – se distinguent des locaux inoccupés –visant « 1. les locaux demeurés effectivement inhabités depuis six mois au moins ; 2. les locaux qui ne constituent pas pour leur détenteur le lieu de sa résidence principale ».

En droit fiscal, la taxe annuelle sur les logements vacants vise, pour sa part, les logements vacants « depuis au moins une année, au 1^er janvier de l’année d’imposition, à l’exception des logements détenus par les organismes d’habitations à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources » et situé dans une commune, listée par décret, « appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements ».

Ces appréhensions divergentes d’un même phénomène ont pu également être mise en exergue par le Conseil d’État soulignant, dans son rapport public de 2009, « les lacunes de la statistique publique et privée ainsi que l’ampleur des problèmes découlant de l’absence de lien univoque entre les définitions juridiques et l’appréhension des réalités par le statisticien ».

Dans une logique moins critique, ces divergences apparaissent néanmoins démontrer la volonté des acteurs publics de pouvoirs identifier les logements vacants afin d’apporter des réponses adaptées au regard des caractéristiques sociaux-économiques de chaque territoire ; cette démarche pouvant répondre aux besoins de logements dans une logique de sobriété.

Une amélioration de l’offre de logements disponibles. Comme cela a pu être souligné là aussi par le Conseil d’État dans son rapport public de 2009 susmentionné, l’existence d’un taux élevé de vacance de logements peut à la fois présenter des effets néfastes sur le prix des transactions et les loyers et impliquer un surcoût pour les propriétaires qui doivent en assumer les charges. Dans le même temps, l’existence de logements vacants peut présenter « un effet bénéfique pour favoriser la mobilité géographique, professionnelle et résidentielle, et la rotation des logements, notamment la sortie du parc social ». Au regard de ces éléments, les logements vacants ne doivent pas être traité dans une logique de suppression mais de régulation afin que leur nombre limiter puissent également présenter des externalités positives sur l’attractivité socio-économique du territoire.

Dans les territoires où leur taux est trop élevé, des outils incitant les propriétaires à permettre une location ou une vente de leur bien devraient être envisagé afin d’endiguer ce phénomène.

Parmi les incitations financières, les outils fiscaux apparaissent les plus adaptés à la fois de manière incitative que coercitive. Dans une logique d’aide des propriétaires, une meilleure communication sur les dispositifs de crédits d’impôt et de déficit foncier, liés à la rénovation des logements pour des travaux de remise en état et/ou d’amélioration de la performance énergétique, peut être envisagée. Ces incitations fiscales peuvent en outre être couplées à des aides d’organismes publics. Dans une logique plus coercitive, la taxe annuelle sur les logements vacants ou la taxe d’habitation sur les logements vacants peuvent également présenter une incitation à remettre le logement dans le parc locatif.

Par ailleurs, une autre incitation plus coercitive pourrait être envisagée dans les villes où il existe une crise grave du logement notamment liées à l’existence d’importants déséquilibres entre l’offre et la demande de logements au détriment de certaines catégories sociales. À titre exceptionnel et temporaire, les logements vacants peuvent alors faire l’objet de réquisition par le préfet, après avis du maire, afin de les attribuer pour une durée maximale d’un an renouvelable, et dans une limite de cinq ans, aux personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes ou aux personnes ayant fait l’objet d’une décision judiciaire d’expulsion définitive. Un mécanisme de réquisition similaire d’une durée d’un à six ans existe afin d’attribuer des logements vacants à certains acteurs publics pour qu’ils puissent les donner à bail à des personnes sous certaines conditions de ressources ou servir à des fins d’hébergement d’urgence.

Ces différentes incitations peuvent également être envisagées dans une logique environnementale de sobriété foncière.

Le Janus des objectifs environnementaux. La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a instauré des mécanismes de lutte contre les logements ne présentant pas des niveaux de performance énergétiques suffisants conduisant à les reconnaitre comme des logements indécents, qui ne pourront plus être mis en location progressivement de 2025 à 2039. Cette situation fait craindre une potentielle recrudescence du nombre de logements vacants, en fonction de la capacité financière des propriétaires à pouvoir assumer les travaux nécessaires.

Dans le même temps, la remise sur le marché de logements vacants peut être vu comme un vecteur favorisant l’objectif de Zéro artificialisation nette (ZAN) instauré par cette même loi et visant à une diminution de la consommation des sols de moitié d’ici 2031 et à la suppression de toute artificialisation des sols d’ici 2050, en permettant un recyclage de logements existants en évitant le développement de constructions neuves par artificialisation des sols.

Cette solution implique de développer des outils de suivi et une mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés afin de rendre la construction neuve moins attractive financièrement que l’amélioration de l’existant.

De nécessaires partenariats entre acteurs publics. Aussi, une régulation correcte des logements vacants implique la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés dans une logique de subsidiarité permettant de faire intervenir chaque personne publique selon son champ de compétence légal et sa connaissance du territoire concerné.

Dans une logique de mutualisation des connaissances, une dizaine de collectivités – la Ville de Paris, la Métropole de Lyon, la Métropole européenne de Lille, l’Eurométropole de Strasbourg, Rouen Normandie Métropole, Grenoble Alpes Métropole, Conseil départemental de la Meuse, la Ville d’Ajaccio, la Ville de Roubaix et la Communauté de communes Ardennes Thiérache – ont créé le Réseau national des collectivités mobilisées contre le logement vacant (RNCLV) en 2016. Dans une logique de développement au niveau national, ce réseau est devenu en novembre 2022, l’association nationale de collectivités Agir contre le logement vacant.

Cette logique de mobilisation des acteurs s’est en outre illustré par le Plan national de lutte contre les logements vacants, institué par le ministère du Logement et le Réseau national des collectivités mobilisées contre le logement vacant (RNCLV) qui est orienté autour de cinq axes :

Cette logique partenarial, en fonction des besoins locaux, se traduit également dans le libre choix laissé aux communes de plus 50 000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements dont la liste est fixé par décret d’instituer ou non une taxe annuelle sur les logements vacants ; et dans les autres collectivité d’assujettir ou non à la taxe d’habitation, pour la part communale et celle revenant aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre, les logements vacants depuis plus de deux années au 1^er janvier de l’année d’imposition.

Pouvant même aller plus loin, lorsque les propriétaires des biens concernés ne sont pas connus, les collectivités locales peuvent également devenir propriétaire du bien dans le cadre dispositifs juridiques appropriés.

Les notaires et les logements vacants. Plusieurs hypothèses impliquent un appui juridique de la part des notaires en particulier dans le cadre du règlement des successions. Tout d’abord, en fournissant un conseil avisé à la personne souhaitant rédiger un testament sur les risques liés au régime de l’indivision qui peuvent entrainer des situations de blocage sur la gestion ou le devenir d’un bien. Dans ce cadre, il peut être préconisé un partage des biens au profit d’héritiers individuels ou dans le cadre de sociétés avec des mécanismes de décisions majoritaires. Lorsque la succession n’a fait l’objet d’aucun partage testamentaire, une information sur les mécanismes juridiques d’aide à la rénovation (subventions, crédits d’impôts…) et les risques liés à la vacance des logements (occupations irrégulières, dégradations, taxe sur les logements vacants ou taxe d’habitation sur les logements vacants…).

Au-delà de ces situations assez fréquentes, certaines successions peuvent aussi présenter des difficultés supplémentaires lorsque la succession est considérée comme vacante au sens l’article 809 du Code civil, dans les hypothèses où (i) soit il ne se présente personne pour réclamer la succession et qu’il n’y a pas d’héritier connu, (ii) soit tous les héritiers connus ont renoncé à la succession ou (iii) soit après l’expiration d’un délai de six mois depuis l’ouverture de la succession, les héritiers connus n’ont pas opté, de manière tacite ou expresse. Les notaires peuvent alors intervenir à différents niveaux en fonctions des intérêts de leurs clients.

Premièrement, en tant que notaire en charge du règlement de la situation, le notaire peut alors saisir le juge afin que celui-ci prononce une ordonnance reconnaissant la qualité de curateur à l’autorité administrative chargée du domaine (ci-après « le curateur »).

Deuxièmement, les services du domaine de l’État peuvent également faire appel alternativement à un notaire, un commissaire-priseur judiciaire, un huissier ou un fonctionnaire assermenté de leurs services afin de faire dresser un inventaire estimatif, article par article, de l’actif et du passif de la succession, avant que celui-ci ne fasse l’objet de mesure de publicité pouvant être consultée par les créanciers et légataires de sommes d’argent, sur justification de leur titre.

Pendant les six mois qui suivent l’ouverture de la succession, le curateur ne peut procéder qu’aux actes purement conservatoires ou de surveillance, aux actes d’administration provisoire et à la vente des biens périssables. À l’issue de ce délai, le curateur pourra exercer l’ensemble exerce l’ensemble des actes conservatoires et d’administration afin d’apurer le passif. Dans ce dernier cas, la vente de biens immobilier dont le logement vacant ne peut toutefois être envisagée que si le produit prévisible de la vente des meubles apparaît insuffisant.

Troisièmement, les notaires peuvent alors ici intervenir afin de procéder à la cession du logement vacant, le cas échéant. Cette intervention n’est toutefois qu’une alternative ; ladite vente pouvant aussi être exécutée soit par commissaire-priseur judiciaire, soit par huissier, soit par le tribunal, soit dans les formes prévues par le Code général de la propriété des personnes publiques pour l’aliénation, à titre onéreux, du domaine immobilier appartenant à l’État.

À l’issue de la procédure, la curatelle prendra fin alternativement (i) soit par l’affectation intégrale de l’actif au paiement des dettes et des legs, (ii) soit par la réalisation de la totalité de l’actif et la consignation du produit net, (iii) soit par la restitution de la succession aux héritiers dont les droits sont reconnus ou (iv) soit par l’envoi en possession de l’État.

En cas de possession par l’État, le logement vacant est alors librement géré par ce dernier qui peut maintenir cette vacance ou le céder dans les conditions applicables aux cessions onéreuses qui s’appliquent à ses biens.

La collectivité territorialement compétente où est construit logement vacant ne pourra alors être appelé à intervenir que dans le cadre des phases de cession du bien. Si cette cession intervient, dans la phase susmentionnée d’apurement du passif ou lors d’une cession par les héritiers à la suite de la restitution de la succession, la collectivité pourra alors exercer son droit de préemption urbain si le logement est compris dans le périmètre d’exercice d’un tel droit. Enfin, si l’État a été mis en possession du bien à la fin de la phase de curatelle et qu’il souhaite alors le vendre ultérieurement, la collectivité pourra également acquérir le logement vacant, le cas échéant, dans l’exercice de son droit de priorité.

Si les logements vacants n’ont pas fait d’une telle procédure, il peut alors être considéré comme un bien sans maître. Il convient néanmoins alors de procéder à une distinction entre :

Cette situation ne fait toutefois pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription.

Pour les biens sans maître proprement dit, le Conseil d’État considère que « les règles d’acquisition sont fixées à l’article 713 du Code civil, lequel retient une appropriation de plein droit par les communes n’impliquant à ce titre l’accomplissement d’aucune formalité préalable de leur part ». Aussi si aucune procédure n’apparait prévu par les textes de manière expresse, des circulaires administratives préconisent de retenir la procédure suivante :

Par ailleurs, si principe, la personne publique compétente pour acquérir un tel bien est la commune, cette dernière peut y renoncer au profit de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) dont elle est membre.

Si ces deux collectivités renoncent à exercer ce droit, le bien est alors transférée de plein droit aux autorités suivantes :

Pour les biens présumés sans maître, il convient de procéder selon les étapes suivantes :

Il est impératif de pouvoir procéder à ces mesures afin de faire courir le délai de six mois décrit ci-après. À défaut, les personnes intéressées, en particulier celles qui doivent bénéficier d’une notification, pourront remettre en cause la procédure d’acquisition par la collectivité publique.

Si le propriétaire ne s’est pas fait connaître dans un délai de six mois à dater de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité susmentionnées (publication, affichage et notification), l’immeuble est présumé sans maître. Deux situations peuvent alors apparaître selon la temporalité des décisions ultérieures :

Les biens sans maître à proprement dit ou les biens présumés sans maître ayant fait l’objet d’un transfert ou d’une attribution en propriété peuvent également fait l’objet d’une demande en restitution par le propriétaire ou ses ayants droit.

Cette demande est toutefois exclue si le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière s’opposant à cette restitution. Le propriétaire ou ses ayants droit ne peuvent, dans ce cas, obtenir de personne publique bénéficiaire que le paiement d’une indemnité représentant la valeur de l’immeuble au jour de l’acte d’aliénation ou, le cas échéant, du procès-verbal constatant la remise effective de l’immeuble au service ou à l’établissement public utilisateur. À défaut d’accord amiable, l’indemnité est fixée par le juge compétent en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.

La restitution de l’immeuble, ou à défaut, le paiement de l’indemnité, est néanmoins subordonné au paiement par le propriétaire ou ses ayants droit du montant des charges qu’ils ont éludées, apprécié depuis le point de départ du délai de trois ans pour le non-paiement des taxes foncières, ainsi que du montant des dépenses nécessaires à la conservation du bien engagées par la personne publique bénéficiaire.

Dans le cadre de ces procédures, les notaires peuvent être en mesure d’assurer des conseils avisés dans l’identification des éventuelles propriétaires ou de leurs ayants-droits ainsi que dans la reconnaissance des actes de propriétés afin de limiter les risques de demande de restitution ultérieures.

Enfin, les notaires apporteront leur soutien à la conclusion de baux de courte durée afin de permettre une mobilisation des locaux vacants notamment par le biais de dispositifs contractuels tels que la convention de résidence temporaire qui permet d’assurer la protection et la préservation de locaux vacants par l’occupation de résidents temporaires, notamment à des fins de logement, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social. Ce contrat de se traduit par la conclusion d’un double contrat, d’une part, entre le propriétaire et l’organisme agréé, et d’autre part, entre l’organisme agrée et le résident ; étant précisé que la redevance susceptible d’être perçu du résident fait l’objet d’un encadrement réglementaire.

Le dossier de demande d’agrément de l’organisme doit notamment contenir un document certifiant des engagements quantifiés de l’organisme ou de l’association quant à l’occupation des locaux par des personnes en difficulté ainsi que des mesures d’insertion et d’accompagnement social mises en œuvre.

La convention est d’une durée maximale de trois ans et peut être prorogée par périodes d’un an, dès lors que le propriétaire justifie que, à l’issue de l’occupation du bâtiment par des résidents temporaires, le changement de destination initialement envisagé pour les locaux ne peut avoir lieu. Toutefois, au 18 novembre 2022, de telles convention ne peuvent porter effet au-delà du 31 décembre 2023.

Ces différents mécanismes peuvent ainsi contribuer à favoriser le nombre de logements disponibles sur le marché. Toutefois, comme pouvait également le souligner le Conseil d’État dans son rapport public de 2009, les logements vacants ne saurait toutefois répondre à eux seuls aux besoins d’offre de logements en France.