Les dispositifs existants de protection de l'environnement

Il existe aujourd'hui un grand nombre de dispositifs permettant une protection des milieux naturels, opposables aux propriétaires, et limitant par conséquent les prérogatives attachées à leurs droits de propriété. L'idée n'est pas de présenter l'ensemble de la réglementation en la matière, mais plutôt de s'intéresser à ce que peut faire le notaire confronté à la volonté d'un client souhaitant acquérir une ou plusieurs parcelles foncières dans le but d'agir en faveur de la préservation des espaces et de la biodiversité. Certains mécanismes sont imposés unilatéralement par les pouvoirs publics et imposent des obligations aux propriétaires sans réelle contrepartie (Sous-section I). D'autres, au contraire, nécessitent la régularisation d'un contrat avec l'administration et prévoient des mécanismes d'aides financières, des indemnisations et des avantages fiscaux : ce sont les outils créés par la réglementation dite « Natura 2000 » (Sous-section II).

La protection imposée des espaces naturels

– Recensement des dispositifs. – Pour l'essentiel, nous pouvons citer les dispositifs suivants :

les espaces boisés classés ;
les espaces naturels sensibles ;
les réserves naturelles ;
ainsi que les arrêtés préfectoraux de protection de biotopes.

Il ne nous semble pas utile ici de revenir sur le régime de ces différents outils de protection, car ils ont fait l'objet d'une étude particulièrement exhaustive dans le cadre du rapport du 114^e Congrès des notaires de France, auquel nous renvoyons :

https://rapport-congresdesnotaires.fr/2018-rapport-du-114e-congres/2018-co2-p1-t2-st1-c2/#co2-p1-t2-st1-c2-s1">Lien.

Toutefois, il nous semble important de faire un bref rappel des principaux points d'attention de ces dispositifs.

– Une protection imposée sans réelle contrepartie. – Le point commun de ces dispositifs est qu'ils sont imposés par l'autorité administrative compétente, sans organiser de relation contractuelle entre la collectivité et le propriétaire ayant pour objet la protection ou la sauvegarde de la zone. En la matière, le rôle du notaire sera moins de conseiller son client que de l'informer, d'une part, de l'existence de tels dispositifs dans le cadre d'un dossier d'acquisition et, d'autre part, des conséquences juridiques que cela entraîne.

Ces dispositifs peuvent trouver leur origine soit dans le droit de l'urbanisme (§ I), soit dans le droit de l'environnement (§ II).

Les dispositifs relevant du droit de l'urbanisme

– Les espaces boisés classés. – Les espaces boisés classés (EBC) sont créés par l'autorité compétente en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme, c'est-à-dire la commune ou l'établissement public intercommunal délégataire en matière d'urbanisme. Leur régime est établi aux articles L. 113-1 à L. 113-7 du Code de l'urbanisme, et aucune indemnisation n'est prévue pour le propriétaire subissant ce classement, à l'exception d'un fort complexe système d'échange avec la collectivité aux termes duquel un terrain à bâtir pourrait être octroyé au propriétaire cédant l'EBC. Cette procédure est très rarement utilisée et ne permet pas en réalité de compenser le préjudice patrimonial subi par le propriétaire d'une unité foncière se voyant classée en EBC. Ce dernier peut également être autorisé à construire sur une superficie n'excédant pas un dixième de la superficie totale du terrain. Mais dans ce cas, l'autorisation est délivrée par décret et non par arrêté du maire de la commune. Là encore, la procédure n'est que trop rarement utilisée.

– Espaces naturels sensibles. – Les espaces naturels sensibles (ENS) sont créés par le département et font l'objet d'un droit de préemption spécifique au bénéfice de cette même collectivité. Du reste, la politique en matière d'ENS est essentiellement une politique de maîtrise foncière publique. Dès lors, une personne privée n'a pas vraiment vocation à être propriétaire d'une unité foncière située dans un ENS. Par conséquent, aucun mécanisme d'indemnisation ou de compensation n'est prévu par les articles L. 113-8 à L. 113-14 du Code de l'urbanisme régissant ces espaces. Seul le prix de cession, dans le cadre de l'exercice par le département de son droit de préemption, indemnisera le propriétaire.

Les dispositifs relevant du droit de l'environnement

– Les réserves naturelles. – Codifiées aux articles L. 332-1 à L. 332-27 du Code de l'environnement, les réserves naturelles peuvent être de deux types : nationales ou régionales, et il convient d'y ajouter les réserves naturelles de Corse, qui font l'objet d'une réglementation spéciale. L'intérêt pour une personne désirant acquérir des unités foncières en vue de leur préservation est que la demande de classement en réserve naturelle peut être faite par le propriétaire : si cette possibilité est explicitement indiquée par l'article L. 332-2-1 dudit code en ce qui concerne la création d'une réserve naturelle régionale, il n'est rien prévu de tel à l'article L. 332-1 du Code de l'environnement concernant la création d'une réserve nationale. Dès lors, l'initiative de demande de création reste libre, et peut donc être l'œuvre du propriétaire. Les conditions de classement sont dictées par l'article L. 332-1 précité : « (…) lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader ».

Par ailleurs, la création d'une telle zone doit s'entendre de manière extensive, en application de la théorie de l'écrin et du joyau qui permet d'agréger au site protégé « les parcelles qui contribuent à sa sauvegarde ».

Une fois la réserve créée, un gestionnaire sera désigné (souvent un établissement public, une collectivité territoriale, ou une association de propriétaires de terrains classés, ou une association loi 1901, voire le propriétaire lui-même). En pratique, ce sont essentiellement les associations et personnes publiques. Le gestionnaire établira un plan de gestion qui sera soumis à l'avis du Conseil national de protection de la nature.

La faiblesse du dispositif tient en l'absence d'obligation pour l'État de consigner les engagements financiers à la gestion de la réserve naturelle, et ce alors même que cela constitue une mission de service public. Seules les réserves naturelles maritimes bénéficient par ailleurs d'un financement externe par le biais de la taxe prévue à l'article 285 quater du Code des douanes, due par les entreprises de transport public maritime et assise sur le nombre de passagers embarqués. Par conséquent, il semble délicat pour le notaire devant accompagner son client dans un investissement à but environnemental de conseiller à ce dernier d'acquérir une unité foncière puis de requérir le classement en réserve naturelle : d'une part, la procédure de classement est complexe et peut susciter l'opposition de propriétaires voisins et, d'autre part, les incertitudes quant au financement de la gestion et de la conservation de la zone précarisent fortement la gestion à long terme du site.

Pour une vision globale des réserves naturelles sur le territoire national : http://www.reserves-naturelles.org">Lien.

– Les arrêtés de protection des biotopes et d'habitats naturels et zones prioritaires pour la protection de la biodiversité. – La mise en œuvre de ces dispositifs est confiée au préfet. Le but commun est de protéger non les espèces en elles-mêmes, mais principalement leur habitat, en imposant des obligations restreignant l'usage de la parcelle objet de l'arrêté. Le régime juridique des arrêtés de protection des biotopes et d'habitats naturels est codifié aux articles L. 411-1 et R. 411-15 et suivants du Code de l'environnement. Concernant les zones prioritaires pour la biodiversité, le régime juridique est établi par les articles R. 411-17-3 à R. 411-17-6 et R. 415-2-1 du même code.

Les arrêtés s'imposent au propriétaire et ceux-ci ne sont pas consultés pour leur élaboration. Il est vrai que la procédure d'adoption est considérablement allégée, ne prévoyant pas d'enquête publique ni de concertation avec les propriétaires, qui n'ont pas à être informés préalablement.

Les obligations imposées par l'arrêté n'ouvrent en outre aucun droit à indemnisation pour le propriétaire, et ceux-ci sont écartés de toute gestion collective de la zone objet de l'arrêté (sauf dans le cadre d'un arrêté de création de zone prioritaire de biodiversité, la création de la zone pouvant entraîner des obligations positives de gestion).

La protection des espaces naturels par le contrat : les zones Natura 2000

– Un choix européen. – La volonté politique de protéger les espaces naturels trouve une source importante dans le droit communautaire. Par la directive 92/43 du 21 mai 1992, la Commission européenne a acté le principe de la constitution d'un réseau d'aires protégées à l'échelle du continent avec pour objectif la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune sauvage. Cette directive est également appelée directive « Habitats ». Elle a servi de base juridique à la constitution du réseau Natura 2000. Le régime juridique des sites Natura 2000 est fixé aux articles L. 414-1 à L. 414-5 et R. 414-8 à R. 414-24 du Code de l'environnement. Le principe consacre une double obligation : une obligation de gestion, et une obligation de protection.

Pour une présentation claire et concise de ce régime, nous renvoyons au rapport du 114^e Congrès des notaires de France :

https://rapport-congresdesnotaires.fr/2018-rapport-du-114e-congres/2018-co2-p1-t2-st1-c2/#co2-p1-t2-st1-c2-s1-ss3">Lien.

– Détermination d'objectifs et engagements contractuels. – Le document fondamental d'une zone Natura 2000 est le document d'objectifs qui va définir les orientations de gestion, les mesures destinées à protéger, conserver et rétablir les habitats et les espèces faunistiques et floristiques. Ce document, établi par le préfet, constitue un acte administratif unilatéral et définit en outre les modalités de mise en œuvre et de financement. Une fois ce document approuvé, place sera laissée au champ contractuel, car les propriétaires des parcelles foncières concernées ne sont pas nécessairement des collectivités publiques, mais le plus souvent des propriétaires privés. La protection de ces zones acquiert ainsi un caractère plus ou moins négocié, entre les propriétaires et l'administration, et il revient dès lors au notaire de conseiller au mieux son client soucieux de procéder à un investissement foncier orienté vers la protection de l'environnement. Deux régimes sont alors envisageables pour le propriétaire : l'adhésion à une charte Natura 2000 (§ I) ou la souscription d'un contrat Natura 2000 (§ II).

La charte Natura 2000

– Une adhésion volontaire. – L'article L. 414-3, II du Code de l'environnement indique que : « (…) les titulaires de droits réels et personnels portant sur les terrains inclus dans le site ainsi que les professionnels et utilisateurs des espaces situés dans le site peuvent adhérer à une charte Natura 2000. La charte Natura 2000 comporte un ensemble d'engagements définis par le document d'objectifs et pour lesquels le document d'objectifs ne prévoit aucune disposition financière d'accompagnement ». On notera ici que l'adhésion à la charte n'est pas obligatoire pour le propriétaire. En revanche s'il adhère, le propriétaire devra alors remplir les engagements prévus au document d'objectifs.

L'article R. 414-12, I du Code de l'environnement précise la nature des engagements définis par la charte : « La charte Natura 2000 d'un site est constituée d'une liste d'engagements contribuant à la réalisation des objectifs de conservation ou de restauration des habitats naturels et des espèces définis dans le document d'objectifs. Les engagements contenus dans la charte portent sur des pratiques de gestion des terrains et espaces inclus dans le site ou des pratiques sportives ou de loisirs respectueuses des habitats naturels et des espèces. ».

La durée de l'engagement est de cinq ans à compter de la réception par le préfet du formulaire d'adhésion (C. env., art. R. 414-12, II).

– Une absence de rétribution directe. – La signature de la charte édictée dans le cadre du document d'objectifs n'ouvre pas droit au versement d'aides financières au profit du propriétaire. Toutefois, ce dernier bénéficie d'une exonération de taxes foncières au titre de l'article 1395 du Code général des impôts. Le propriétaire contribuable devra fournir au service des impôts fonciers compétent l'engagement souscrit au titre de la charte, et l'exonération sera acquise pour la période totale de cinq ans. Toutefois le préfet s'assure du respect des engagements et informe l'administration fiscale en cas de non-respect de ceux-ci (C. env., art. R. 414-12-1). Si cette exonération de taxes foncières peut être considérée comme une contrepartie des engagements pris par le signataire de la charte, on peut néanmoins légitimement douter de l'attrait qu'elle peut susciter pour ce type d'investissement.

Si l'absence de sanctions réelles (autre que la perte de l'exonération de la taxe foncière) peut laisser craindre une certaine inefficacité du dispositif, un auteur, au moins, y voit un intérêt car l'adhésion à une charte Natura 2000 permet de formaliser l'engagement du propriétaire à respecter le document d'objectifs.

Le contrat Natura 2000

– Consécration de la voie contractuelle. – L'article L. 414-3, I^o du Code de l'environnement pose le principe de la préservation de la zone Natura 2000 par le moyen du contrat : « Pour l'application du document d'objectifs, les titulaires de droits réels et personnels portant sur les terrains inclus dans le site ainsi que les professionnels et utilisateurs des espaces marins situés dans le site peuvent conclure avec l'autorité administrative des contrats, dénommés « contrats Natura 2000 ». Les contrats Natura 2000 conclus par les exploitants agricoles peuvent prendre la forme de contrats portant sur des engagements agro-environnementaux ». Toutefois, il ne suffit pas d'être propriétaire d'une parcelle située au sein d'une zone Natura 2000 pour pouvoir revendiquer la régularisation d'un tel contrat avec l'autorité administrative : pour cela, il doit être « exclusivement nécessaire ou directement lié à la gestion d'un site Natura 2000 » selon le deuxième alinéa de ce même article L. 414-3, I^o du Code de l'environnement. Ce critère distingue le contrat de la charte Natura 2000, cette dernière pouvant être régularisée par tout titulaire de droit réel ou personnel sur une parcelle dépendant de la zone en question. Ces contrats sont souscrits pour une durée minimale de cinq ans.

– Qualité des contractants. – Le contrat Natura 2000 est un contrat administratif signé par l'État, dont la représentation est alors assurée par le préfet, et tout titulaire de droits réels et personnels sur la parcelle concernée : cela peut donc être le propriétaire, l'emphytéote, mais aussi le titulaire d'un bail rural ou de droit commun. L'idée étant ici qu'outre le propriétaire, l'utilisateur puisse également, parallèlement à son activité (on pensera ici au titulaire d'un bail à ferme, donc à l'agriculteur exploitant ces parcelles), s'engager à mettre en œuvre un ensemble d'actions et de pratiques conformes au document d'objectifs.

– Contenu des contrats. – Ce contenu est précisé par les articles L. 414-3 et R. 414-13 du Code de l'environnement. Le contrat doit définir, d'une part, la nature et les modalités des aides de l'État et, d'autre part, les engagements souscrits par le bénéficiaire. Au document d'objectifs de la zone sont ajoutés un ou plusieurs cahiers des charges sur la base desquels les contrats Natura 2000 seront élaborés. Selon l'article R. 414-13 précité, chaque contrat devra comprendre :

« 1^o Le descriptif des opérations à effectuer pour mettre en œuvre et atteindre les objectifs de conservation ou, s'il y a lieu, de restauration définis dans le document d'objectifs, avec l'indication des travaux et prestations d'entretien ou de restauration des habitats naturels, des espèces et de leurs habitats et la délimitation des espaces auxquels ils s'appliquent ;

2^o Le descriptif des engagements qui donnent lieu au versement d'une contrepartie financière ainsi que le montant, la durée et les modalités de versement de cette contrepartie ;

3^o Les points de contrôle et les justificatifs à produire permettant de vérifier le respect des engagements contractuels ».

– Contreparties financières. – C'est bien évidemment le grand intérêt pour le propriétaire ou le bénéficiaire de droits réels ou personnels d'une parcelle éligible à la régularisation d'un contrat Natura 2000 : la possibilité de recevoir de la part de l'État des aides financières permettant la mise en œuvre des mesures prévues au(x) cahier(s) des charges du document d'objectifs. Toutefois, toutes les actions prévues ne donnent pas droit à ces aides. Il est nécessaire que ces actions figurent dans la liste de celles prévues par l'arrêté ministériel du 17 novembre 2008.

Pour le texte intégral de cet arrêté : http://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000019857183">Lien.

– Exonérations fiscales. – De la même manière que la régularisation d'une charte Natura 2000, la régularisation du contrat entraînera pour son signataire (s'il en est également le propriétaire bien évidemment), une exonération des taxes foncières sur les propriétés non bâties. La limite de ce dispositif est que l'exonération ne peut être acquise qu'au propriétaire, débiteur de l'impôt foncier, alors que le contrat Natura 2000 peut être signé par le titulaire d'un droit personnel (par ex., le locataire), qui n'en profitera donc pas. Et par ailleurs, en cas de manquement aux engagements de la part du signataire du contrat, c'est une tierce personne, en l'occurrence le propriétaire, qui en subira les conséquences, au moins en partie.

– Sanctions en cas d'inexécution. – Le respect des engagements du signataire du contrat Natura 2000 est contrôlé par les services de la préfecture. En cas de non-respect des engagements souscrits aux termes du contrat, les aides prévues seront réduites, suspendues ou supprimées. Par ailleurs, le contrat peut également être résilié.

– Transmission du contrat. – La problématique de la cession de l'immeuble ayant fait l'objet d'un contrat Natura 2000 est traitée par l'article R. 414-16 du Code de l'environnement. En cas de cession de la parcelle concernée, l'acquéreur peut s'engager à poursuivre les engagements souscrits : un avenant au contrat initial sera alors régularisé avec le nouveau propriétaire. La question est importante, car pour le vendeur, l'absence de transfert entraîne la résiliation du contrat, et le risque de devoir rembourser les aides perçues. Sur ce point, le préfet statue sur la décision d'exiger le remboursement, et il n'existe donc pas de mécanisme entraînant l'exigibilité du remboursement des aides perçues de plein droit dès lors que le contrat a été résilié. Une certaine indulgence, relative aux circonstances dans lesquelles la résiliation est intervenue (décès du titulaire, catastrophe naturelle, par exemple) reste donc envisageable.

Montant des aides financières affectées aux contrats Natura 2000

Le montant annuel des aides financières accordées dans le cadre des contrats Natura 2000 s'élève à un montant de 9 millions d'euros, auquel il convient d'ajouter certaines aides européennes.

– Intérêts et limites des contrats Natura 2000. – La régularisation d'un contrat Natura 2000 s'inscrit selon nous parfaitement dans le cadre d'une démarche d'investissement en vue de la protection de la biodiversité et, plus généralement, des services écosystémiques. La limite du système repose sur l'absence d'obligation pour un titulaire de droits sur une telle parcelle, ne serait-ce que de respecter les prescriptions du document d'objectifs et des cahiers des charges en découlant, et donc de s'engager au titre d'une charte ou d'un contrat Natura 2000. Toutefois, la démarche consistant à inscrire la protection de l'environnement et des services écosystémiques dans un cadre contractuel nous semble une méthode assez intéressante et qui doit donc être développée plus encore. Àce titre, il conviendrait, en contrepoint du principe « pollueur-payeur », de donner une réalité juridique à celui de « protecteur-payé » afin d'encourager les démarches vertueuses et d'organiser ainsi la légitime rémunération de celui qui concourt à la protection de l'intérêt général.