Le volet environnemental des autorisations d'urbanisme

Pour une lecture intégrale de l'article L. 122-1 du Code de l'environnement :

http://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039369708">Lien.

les installations, ouvrages, travaux et activités (connus sous l'acronyme Iota) mentionnés au I de l'article L. 214-3 du Code de l'environnement, ainsi que les prélèvements d'eau pour l'irrigation en faveur d'un organisme unique ;
les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), mais seulement celles soumises à autorisation (C. env., art. L. 512-1).

Pour la version intégrale de cet article :

http://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033928562">Lien.

– Distinction entre évaluation environnementale et autorisation environnementale. – L'évaluation environnementale (dont le régime est fixé par les articles L. 122-1 à L. 122-14 du Code de l'environnement) se définit comme un « processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation (l'étude d'impact), de la réalisation de consultations (notamment le public et les autorités environnementales) et de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble de ces éléments ». Cette évaluation doit être réalisée dès lors que le projet du maître de l'ouvrage est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine, en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas.

L'autorisation environnementale, quant à elle, est une autorisation spécifique, en vigueur depuis le 1^er mars 2017, définie par l'ordonnance n^o 2017-80 du 26 janvier 2017, et dont le régime est codifié aux articles L. 181-1 à L. 181-32 du Code de l'environnement. Cette autorisation, dans un souci de simplification, regroupe toutes les autorisations particulières de nature environnementale dont un projet devait faire l'objet avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance précitée. Sont principalement concernés par cette autorisation, lorsqu'ils ne présentent pas un caractère temporaire :

– Plan. – La soumission d'une opération à l'obtention de l'autorisation environnementale ne pose pas en tant que telle de réelles difficultés dans un processus de vente immobilière. Il sera certes nécessaire de conditionner la vente à la réalisation de cette condition, mais au moins la condition présentera-t-elle un critère d'objectivité certain. Tout autre est la question de l'évaluation environnementale, qui n'est pas en elle-même une autorisation mais bien, comme son nom l'indique, une évaluation dont les conclusions peuvent largement modifier l'économie générale du projet mené par l'acquéreur. L'intervention du notaire devient alors décisive pour élaborer des clauses et conventions nécessaires tant à l'équilibre contractuel qu'à la protection des parties. Dès lors, il nous semble utile de nous intéresser tout d'abord au contenu de l'évaluation environnementale (Sous-section I) avant d'en tirer les conséquences quant aux adaptations nécessaires de la pratique notariale à cet égard (Sous-section II).

Le contenu de l'évaluation environnementale

– But de l'évaluation environnementale. – L'évaluation environnementale doit être entendue comme un mécanisme destiné à rendre compte des conséquences environnementales d'un projet afin de constituer une aide à la décision pour l'autorité compétente. En conséquence, la méconnaissance des conclusions de l'étude d'impact menée dans le cadre de cette évaluation affecte la légalité du permis de construire, ainsi que l'a jugé le Conseil d'État. Toutefois une étude d'impact (souvent confondue avec l'évaluation environnementale en tant que telle) n'est pas le seul élément constitutif et ne sera pas toujours nécessaire. En effet, en deçà d'un certain seuil, les projets devront faire l'objet d'une étude préalable par l'administration afin de déterminer si une étude d'impact est obligatoire. C'est la procédure dite du « cas par cas ».

Les opérations soumises à étude d'impact

– Seuils de déclenchement de l'obligation. – Doivent obligatoirement faire l'objet d'une étude d'impact les projets comportant :

des travaux et constructions qui créent une surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du Code de l'urbanisme ou une emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du Code de l'urbanisme supérieure à 40 000 m² ;
des opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est supérieur ou égal à 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du Code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du même code est supérieure à 40 000 m².

– Conséquences. – L'obligation de réaliser une étude d'impact soumet donc de facto le projet à une évaluation environnementale, dont les conclusions constitueront un élément obligatoire du dossier d'instruction du permis de construire.

Les opérations soumises au cas par cas

des travaux et constructions qui créent une surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du Code de l'urbanisme ou une emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 même code comprise entre 10 000 et 40 000 m² ;
des opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est compris entre 5 et 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du Code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 du même code est comprise entre 10 000 et 40 000 m².

– Seuils de déclenchement. – Certaines opérations ne font donc pas l'objet d'une obligation de réaliser une étude d'impact a priori. Toutefois, selon les circonstances, l'administration pourra l'imposer ou, a contrario, en dispenser le maître de l'ouvrage. Sont donc soumis à la procédure d'un examen au cas par cas :

– Conséquences. – L'autorité administrative peut, au terme de l'examen au cas par cas, soit prescrire une étude d'impact et donc soumettre le projet à évaluation environnementale, soit en dispenser le maître de l'ouvrage qui n'aura alors à fournir, dans le cadre de son dossier de demande d'autorisation d'urbanisme, que l'arrêté préfectoral le dispensant de réaliser cette étude d'impact.

Les autres éléments de l'évaluation environnementale

– Consultations externes. – La définition de l'évaluation environnementale contient, outre l'étude d'impact, l'obligation pour le maître de l'ouvrage de consulter le public et les autorités environnementales. L'autorisation du projet par l'autorité compétente ne peut être donnée qu'après examen de l'ensemble de ces éléments. Une différence existe néanmoins entre les études d'impact menées en raison de l'ampleur du projet et celles menées après décision de l'autorité compétente selon l'examen au cas par cas du projet. Dans le premier cas, l'enquête publique est menée conformément aux dispositions des articles L. 123-1 à L. 123-18 du Code de l'environnement, alors que, dans le second cas, la consultation du public n'est menée que par le biais d'une participation de ce dernier par voie électronique.

L'anticipation des conséquences de l'évaluation environnementale sur le contrat de vente

– Le rôle fondamental du notaire. – L'intervention du notaire présentera selon nous un rôle décisif au niveau de l'établissement du lien contractuel entre le propriétaire d'un immeuble et le maître de l'ouvrage désirant acquérir ledit immeuble pour y développer son opération. En effet, cette opération sera soumise à la réalisation d'une évaluation environnementale, d'une part, et à l'obtention d'un permis de construire, d'autre part. Ces deux éléments constitueront, à n'en pas douter, des conditions suspensives de la bonne réalisation de la vente. Il reviendra donc au notaire de rédiger une promesse de vente nécessitant de tenir compte de cette double contrainte. Cela va tout d'abord impacter les délais du contrat de vente (§ I), mais il existera également une réelle incertitude sur le prix convenu au cours des négociations préalables (§ II).

Les contraintes de délai

– Évaluation environnementale et permis de construire. – La question s'est longtemps posée de savoir si un dossier de demande de permis de construire devait intégrer de manière systématique l'évaluation environnementale réalisée. Deux solutions étaient envisageables :

la première consistait à appliquer strictement le principe d'indépendance des législations (en l'occurrence d'urbanisme et d'environnement), en prévoyant l'intégration de cette évaluation au dossier de demande de permis de construire dès lors que les dispositions de Code de l'environnement étaient applicables aux projets soumis à autorisation d'urbanisme ;
la seconde consistait à considérer que, dès lors que le projet soumis à permis de construire était également soumis à autorisation environnementale (sans que cela ne s'impose en matière d'urbanisme), l'étude d'impact devait être jointe à la demande.

La rédaction actuelle de l'article R. 431-16 du Code de l'urbanisme impose aujourd'hui que soit jointe au dossier d'instruction de la demande de permis de construire l'étude d'impact ou la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'évaluation environnementale. Et même si la nouvelle rédaction laissait encore un peu de place à l'interprétation, le Conseil d'État est venu, par deux décisions, confirmer le principe d'inclusion de l'étude d'impact dans le dossier d'instruction du permis de construire.

– Conséquences sur les délais. – La réalisation de cette étude d'impact peut se révéler particulièrement longue et s'étire généralement sur plus d'une année. Dès lors, cette durée d'instruction impacte nécessairement le délai de réalisation de la vente, et il faut ajouter à cela les délais propres à l'instruction du dossier de permis de construire qui ne pourra donc être complété qu'une fois l'avis de l'autorité environnementale délivré.

Si l'on part du principe que la vente sera soumise à la condition suspensive d'obtention d'un permis de construire ou d'aménager, et que l'instruction de la demande nécessite que l'évaluation environnementale soit établie, un délai de vingt-quatre mois semble alors le minimum entre la signature de la promesse de vente et de l'acte de vente emportant transfert de propriété et paiement du prix par l'acquéreur. Dès lors, et dans l'hypothèse où le vendeur serait une personne physique, seule une promesse de vente par acte authentique pourra être régularisée, et celle-ci devra également prévoir le versement par le maître d'ouvrage acquéreur d'une indemnité d'immobilisation d'un montant minimal de 5 % du prix de vente. Le tout à peine de nullité des conventions.

– Le problème de la maîtrise du temps. – Si l'encadrement dans le temps d'une condition suspensive d'obtention d'une autorisation d'urbanisme peut être assez aisé à réaliser, il en va tout autrement si le projet nécessite une évaluation environnementale. L'intervention du notaire dans la conception d'un processus contractuel entre propriétaire et maître de l'ouvrage devient donc essentielle afin de bâtir un lien suffisamment solide pour éviter une rupture unilatérale du contrat, mais également suffisamment souple pour pouvoir s'adapter au caractère incertain des délais.

En fonction du contenu de l'étude d'impact à réaliser, il faut dans un premier temps être en mesure de déterminer une durée prévisionnelle de celle-ci. Par exemple, si cette étude doit contenir un volet relatif à des espèces protégées présentes sur le site, des relevés devront être effectués chaque saison. Par conséquent dans un tel cas, la durée de l'étude ne saurait être inférieure à un an. Cela signifie donc que le dossier complet de permis de construire ne pourra pas être déposé avant la fin de ce délai.

La promesse de vente régularisée entre le propriétaire et le maître de l'ouvrage devra donc, dans la mesure du possible, établir le contenu prévisionnel de l'évaluation environnementale. Pour cela, un certain nombre d'éléments devront avoir été recueillis par le maître d'ouvrage dès avant la signature de la promesse de vente afin de pouvoir donner une réelle visibilité à son projet.

Selon nous, la promesse de vente devra également comprendre une clause de revoyure devant permettre une éventuelle renégociation pour le cas où les conclusions de l'étude environnementale viendraient compromettre l'économie générale de l'opération envisagée par le maître d'ouvrage.

En effet, si les conclusions de l'étude d'impact conduisent l'autorité environnementale à établir des prescriptions qui empêcheront la délivrance du permis de construire envisagé par le maître d'ouvrage, il faut selon nous laisser la possibilité aux parties :

soit de mettre fin purement et simplement à leurs engagements respectifs, pour, d'une part, éviter au maître de l'ouvrage de déposer une demande de permis de construire dont il sait par avance qu'elle ne pourra prospérer et, d'autre part, permettre au propriétaire de retrouver la libre disposition du bien objet de la vente ;
soit de renégocier les termes du contrat afin de permettre au maître de l'ouvrage de retrouver un équilibre économique par suite de la redéfinition à la baisse de son projet imposée par l'autorité environnementale.

Et enfin, cette nouvelle négociation, dans le cas de la poursuite du contrat, devra également fixer une nouvelle computation des délais pour permettre d'établir avec plus de certitude dorénavant la date de l'acte de vente.

Proposition de clause relative à l'évaluation environnementale devant figurer dans un avant-contrat de vente

Condition suspensive relative à l'évaluation environnementale du projet de l'acquéreur.

Le projet que l'acquéreur (le bénéficiaire) entend développer sur l'assiette foncière objet des présentes est soumis, compte tenu de son importance, à l'établissement préalable à la constitution du dossier de demande de permis de construire (ou d'aménager), d'une évaluation environnementale, telle que définie par les articles L. 122-1 à L. 122-14 du Code de l'environnement.

Cette évaluation devra être réalisée dans le délai de .… mois (à définir selon l'ampleur de l'évaluation environnementale à réaliser) à compter des présentes.

La réalisation de cette évaluation environnementale ne devra pas imposer à l'acquéreur (le bénéficiaire) une réduction de la surface de plancher ou de l'emprise au sol des constructions envisagées, ou l'exécution de mesures de compensation, susceptibles de remettre en cause l'équilibre économique de l'opération.

L'acquéreur (bénéficiaire) s'engage à débuter les opérations relatives à la réalisation de cette évaluation environnementale dans le délai de .… semaines à compter de ce jour.

Une fois cette évaluation établie, l'acquéreur (bénéficiaire) devra en communiquer les conclusions au vendeur (promettant) et, le cas échéant, justifier de leur incompatibilité avec le projet envisagé.

Dans un tel cas, la condition ne sera pas réalisée ; l'acquéreur (bénéficiaire) sera dispensé de déposer sa demande de permis de construire et les présentes conventions seront caduques.

Proposition de clause relative à l'étude au cas par cas du dossier

Condition suspensive relative à l'étude cas par cas.

Le projet que l'acquéreur (le bénéficiaire) entend développer sur l'assiette foncière objet des présentes est soumis, compte tenu de son importance, à l'établissement préalable à la constitution du dossier de demande de permis de construire (ou d'aménager), d'une étude au cas par cas prévue par l'article R. 122-3-1 du Code de l'environnement, dont les conclusions pourront :

signifier que l'opération ne sera pas soumise à évaluation environnementale ;
ou au contraire signifier que l'opération envisagée sera soumise à l'évaluation environnementale, telle que définie par les articles L. 122-1 à L. 122-14 du Code de l'environnement.

Pour le cas où l'arrêté préfectoral signifierait la dispense d'évaluation environnementale, l'acquéreur (bénéficiaire) s'engage à déposer la demande de permis de construire (ou d'aménager le cas échéant) dans le délai de .… semaines suivant la notification de la décision de l'autorité compétente.

Pour le cas où l'arrêté préfectoral prescrirait l'établissement d'une évaluation environnementale :

L'acquéreur (bénéficiaire) s'engage à débuter les opérations relatives à la réalisation de cette évaluation environnementale dans le délai de .… semaines à compter de la notification de l'arrêté préfectoral imposant la réalisation de cette évaluation.

Dans un tel cas, la condition ne sera pas réalisée ; l'acquéreur (bénéficiaire) sera dispensé de déposer sa demande de permis de construire et les présentes conventions seront caduques.

Proposition de clause de revoyure devant figurer dans l'avant-contrat de vente immobilière

Les conclusions de l'évaluation environnementale devront, avant tout dépôt de la demande de permis de construire (d'aménager), être notifiées au vendeur (promettant).

Cette notification sera faite par lettre recommandée au domicile élu par le vendeur (promettant), et l'acquéreur (bénéficiaire) devra également indiquer si ces conclusions lui permettent de déposer une demande d'autorisation d'urbanisme conforme aux conditions qui seront convenues aux termes des présentes et en constituant également une condition suspensive.

Dans l'affirmative, il devra alors procéder au dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme dans les délais convenus aux termes des présentes.

Dans le cas contraire, deux possibilités seront alors ouvertes à l'acquéreur (bénéficiaire) :

soit les conclusions de l'évaluation environnementale sont de nature à rendre impossible la délivrance de l'autorisation d'urbanisme prévue ; les présentes conventions seront caduques et le bénéficiaire (acquéreur) sera dispensé de procéder au dépôt de sa demande d'autorisation d'urbanisme ;
soit ces mêmes conclusions l'obligent à revoir les conditions de la demande d'autorisation d'urbanisme sans toutefois rendre impossible le développement sur le terrain objet des présentes d'une opération de la nature envisagée. Dans cette hypothèse, les parties s'engagent à se rapprocher afin de tenter de trouver un nouvel accord permettant de poursuivre la vente objet des présentes selon de nouvelles conditions portant sur le prix, la demande d'autorisation d'urbanisme constituant une condition suspensive, et les délais de réalisation de l'opération. Àdéfaut d'accord dans un délai de deux mois suivant la notification des conclusions de l'autorisation environnementale au vendeur (promettant), les présentes seront caduques.

Les contraintes sur le prix

– Détermination du prix de vente. – Le prix de vente d'un immeuble peut être défini selon plusieurs critères, à commencer par l'état de l'offre et de la demande. Mais le projet de l'acquéreur et l'usage qu'il entend donner à l'immeuble une fois le projet abouti contribuent également à la détermination du prix de vente.

S'agissant d'une opération de développement menée par un aménageur ou un promoteur immobilier, une partie importante du prix de vente qu'il proposera au propriétaire sera fixée en fonction de la surface de plancher que le document d'urbanisme applicable lui permettra de développer. Mais si les prescriptions de ce document sont aisément identifiables, les conclusions de l'étude environnementale ne seront connues qu'à son issue et seront susceptibles d'impacter très fortement le projet du maître d'ouvrage.

Comme nous allons le voir dans les développements suivants, les conclusions de l'évaluation environnementale seront susceptibles d'imposer au maître d'ouvrage soit une réduction de son projet, soit des mesures de compensation qui vont en impacter son économie générale.

Une solution pourrait être de conseiller à l'acquéreur de fixer un prix, non pas global et forfaitaire, mais un prix au mètre carré de la surface de plancher qu'il sera certain de pouvoir développer une fois l'évaluation environnementale réalisée.