Les ressources foncières inutilisables

Les ressources foncières inutilisables

– Des terrains sans avenir. – Les ressources foncières sont inutilisables lorsque les contraintes sont telles que même à long terme, un avenir urbanisé est inenvisageable.
Cette impasse relève principalement de l'existence de risques naturels, technologiques ou miniers.
Le plan de prévention des risques naturels (PPRN) 1511384929955vise à réduire la vulnérabilité des personnes et des biens par une réglementation des installations dans les zones potentiellement dangereuses au titre des inondations, des avalanches, des feux de forêt et autres risques liés aux débordements de la nature. De son côté, le plan de prévention des risques technologiques 1511385122033se concentre uniquement sur la protection des personnes, par un contrôle de l'urbanisme autour des établissements industriels à haut risque installés à proximité de zones habitées.
Chaque situation nécessite une étude personnalisée, le classement d'un bien dans une zone à risque étant susceptible d'avoir de très graves conséquences sur son avenir.
– Le futur des terrains sans avenir. – À cet égard, les collectivités sont en constante recherche d'équilibre. L'objectif est double : diminuer l'intensité des risques jusqu'à les rendre acceptables lorsque c'est possible, et circonscrire au plus juste le périmètre des dangers définitivement avérés. Par ailleurs, s'il est impératif de protéger les citoyens contre les risques de toute nature, il convient également de tenir compte du droit de propriété et des contraintes budgétaires. Ainsi, une collectivité met toujours en œuvre les mesures lui permettant de réduire les risques à la source lorsqu'elles sont moins onéreuses que le rachat des biens concernés.
En revanche, lorsqu'il n'existe plus d'espoir de protéger les biens situés en zone d'exposition maximale aux risques à des coûts raisonnables, la collectivité peut être contrainte de racheter les terrains (§ I). Il convient ensuite de gérer l'avenir des sites acquis sans obérer les finances publiques (§ II).

Les mesures foncières

– Des mesures… financières. – L'importance des contraintes pesant sur les terrains situés dans des zones à risque varie selon les biens. Certaines servitudes restreignent tellement le droit de propriété que l'expropriation est la seule mesure envisageable (A). Dans d'autres cas, l'existence d'une procédure de délaissement protège suffisamment le propriétaire, lui laissant le choix de rester ou de partir (B).
Le choix de soumettre les biens immobiliers à une procédure d'expropriation ou de délaissement appartient à la collectivité. En toute hypothèse, ces mesures doivent être financées, à l'instar de la mise en sécurité des sites et de la démolition des biens, le cas échéant. À l'heure des restrictions budgétaires généralisées, ce financement est d'autant moins facile à mettre en place que la valeur des biens est fixée sans tenir compte de la dépréciation engendrée par le classement en zone à risque.
Lorsque l'industriel responsable du risque est encore in situ et in bonis, il est généralement contraint de participer aux efforts financiers 1511388433125, au moyen d'une convention tripartite le liant à l'État et aux collectivités locales 1512595291704. Mais ce n'est pas toujours possible et la facture est importante pour la collectivité.

L'expropriation

– L'expropriation pour les cas gravissimes. – L'expropriation pour cause d'utilité publique a fait l'objet d'une analyse détaillée dans le rapport du 109e congrès relatif aux propriétés publiques 1494773733068. Elle se justifie pour les biens situés en zone d'exposition très grave d'un plan de prévention des risques naturels ou technologiques.
À ce titre, dans le cadre des procédures liées au drame de la tempête Xynthia, un arrêt de la cour d'appel de Nantes a confirmé la légalité des expropriations concernant les maisons des propriétaires n'ayant pas voulu vendre à l'amiable. La cour a considéré que « le coût des travaux de sauvegarde jugés nécessaires à la protection des vies humaines était très supérieur au coût des expropriations » et que « l'atteinte à la propriété privée et le coût de l'opération n'étaient pas de nature à retirer à l'expropriation contestée son caractère d'utilité publique » 1494784459965.
La procédure d'expropriation n'est pas obligatoire. La vente amiable est en effet toujours possible 1511388613408.

Le droit de délaissement

– Le droit de délaissement pour les cas graves. – Après son approbation, le plan de prévention des risques technologiques vaut servitude d'utilité publique (SUP) et s'impose au PLU. Ainsi, les terrains situés en zone d'exposition grave à un danger sont grevés de servitudes en restreignant la jouissance. En compensation, le propriétaire bénéficie d'un choix : conserver son bien en réalisant des travaux de protection ou utiliser le droit de délaissement (C. urb., art. L. 230-1 et s.).
Ce droit consiste à mettre en demeure la collectivité publique de procéder à l'acquisition du bien concerné. Elle dispose d'un an à compter de la réception en mairie de la mise en demeure pour décider si elle acquiert ou non le terrain situé dans la zone à risque. Dans le premier cas, le prix est fixé soit à l'amiable dans le même délai 1494776624361, soit par le juge de l'expropriation 1494786934194. Dans le second cas, la collectivité est tenue de modifier son PLU pour faire disparaître les servitudes dépréciant la valeur du terrain 1494787115078.
En cas d'exercice du droit de délaissement, tous les droits réels et personnels tels que les servitudes et les baux sont éteints par le transfert de propriété au profit de la collectivité, indépendamment de la nature de l'acte ou de la décision ayant opéré cette cession (C. urb., art. L. 230-5).

L'avenir du site

Les biens situés dans des zones où l'importance des risques justifie un transfert de propriété au profit de la collectivité requièrent une protection immédiate (A). Corrélativement, il convient de réglementer l'urbanisation future des zones concernées (B).

La protection de l'existant

– Gérer l'existant. – L'évolution du principe de précaution provoque un durcissement des lois protectrices. Ainsi, nombre de bâtiments sont situés sur des terrains aujourd'hui inconstructibles au regard de leur emplacement en zone à risque. Dans les cas les plus extrêmes, l'État prend ses responsabilités et prévoit des démolitions 1511386732204. Mais, le plus souvent, il intervient sur le bâti existant, en subventionnant les mesures de protection des habitants ou des travailleurs du secteur prévues dans les PLU 1511387129308.

La réglementation de l'urbanisation future

– Une réglementation plus ou moins sévère. – En général, les terrains ayant fait l'objet de mesures d'expropriation ou de délaissement ne recouvrent jamais une constructibilité pleine et entière. Aussi convient-il de réglementer leur urbanisation future.
Les terrains situés dans les zones les plus exposées sont sanctuarisés en dehors de tout urbanisme opérationnel. Tout bâtiment nouveau y est interdit, contrairement aux zones moins touchées où de nouvelles constructions peuvent être autorisées sans qu'il y ait toutefois augmentation de la population. Dans d'autres zones encore moins sensibles, seuls les changements de destination ou les conditions d'installation des établissements recevant du public (ERP) sont réglementés. Il s'agit parfois même uniquement de réglementer certains usages, tels que les équipements de plein air ou les accès des zones exposées.
– Garder en mémoire l'état des milieux. – Pour les terrains les plus sensibles, il est important de garder en mémoire l'état des milieux. À cet égard, la meilleure façon de pérenniser l'information consiste à mettre en place des servitudes d'utilité publique, qui, par le truchement de la publicité foncière, conserveront intacte l'empreinte du passé du terrain.