L'évaluation environnementale
L'évaluation environnementale
La valeur environnementale du projet
– Mieux vaut prévenir que guérir. – Il faut réfléchir avant d'agir, et étudier au préalable les incidences d'un projet sur l'environnement et la santé humaine.
L'évaluation environnementale des projets n'est « que » la mise en œuvre de ce principe de bon sens, qui doit permettre de respecter « le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » issu de la Charte de l'environnement de 2004. Cette approche simpliste des principes de précaution et de prévention a en réalité révolutionné le processus de décision administrative, obligeant les services à se décloisonner et à permettre au public d'exercer son droit d'accès aux documents administratifs.
– Les origines de l'évaluation environnementale. – C'est aux États-Unis qu'a pris naissance cette procédure avec la création de l'étude d'impact, qui constitue un des éléments importants de l'évaluation environnementale, à l'occasion d'une loi sur l'environnement de 1969.
En France, la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature a précisé, dans son article 2,…
– Les origines de l'évaluation environnementale. – C'est aux États-Unis qu'a pris naissance cette procédure avec la création de l'étude d'impact, qui constitue un des éléments importants de l'évaluation environnementale, à l'occasion d'une loi sur l'environnement de 1969.
En France, la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature a précisé, dans son article 2, que : « Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par des collectivités publiques ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation ainsi que les documents d'urbanisme doivent respecter les préoccupations d'environnement », puis a institué l'étude d'impact.
En droit européen, c'est la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 qui a défini l'évaluation environnementale des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés, obligeant les États membres à prendre des dispositions pour qu'avant l'octroi d'une autorisation, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation de leurs incidences.
S'agissant des documents d'urbanisme, la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, transposée en droit français par l'ordonnance no 2004-489 du 3 juin 2004, a étendu l'évaluation environnementale des seuls documents d'urbanisme à l'ensemble des « plans et programmes (…) susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ». Le Code de l'urbanisme soumet désormais à évaluation environnementale l'élaboration des directives territoriales d'aménagement (DTA), les SCoT (schémas de cohérence territoriale), les cartes communes, les PLU… Précisons toutefois que ces documents d'urbanisme ne sont pas soumis à une véritable étude d'impact car leurs effets sur l'environnement ne sont pas étudiés à part mais figurent soit dans le rapport de présentation de ces documents, soit dans un rapport environnemental.
Nos propos se concentreront toutefois essentiellement sur l'évaluation environnementale des projets.
– Définition. – L'évaluation environnementale n'est pas un document ni une autorisation, mais un processus.
L'évaluation environnementale ne doit pas se confondre avec l'autorisation environnementale qui sera étudiée plus loin.
L'évaluation environnementale est un processus intégrant l'environnement dans l'analyse et l'élaboration d'un projet, cette analyse étant réalisée par un organisme distinct de l'autorité compétente pour l'autoriser. Elle relève des principes de prévention en matière environnementale et d'information du public.
La démarche d'évaluation environnementale relève de la responsabilité du maître d'ouvrage. Elle est encadrée par le Code de l'environnement, sauf pour les documents d'urbanisme pour lesquels le cadre résulte du Code de l'urbanisme.
L'évaluation environnementale : définition
L'évaluation environnementale est un processus composé :
Il ne s'agit donc pas d'un dossier ni d'une décision ou d'une autorisation, mais d'un véritable processus qui englobe obligatoirement toutes ces étapes et sollicite l'intervention d'un nombre relativement important d'intervenants.
– Les principes. – L'évaluation environnementale est régie par trois grands principes :
- tout plan, programme ou projet susceptible d'avoir des impacts notables sur l'environnement doit faire l'objet d'une évaluation environnementale. L'objectif est d'évaluer les incidences du plan, programme ou projet sur l'environnement, de proposer des mesures d'évitement, de réduction ou de compensation (= séquence ERC), afin d'assurer un haut niveau de protection de l'environnement ;
- un avis doit être donné sur cette étude par une autorité environnementale qui s'assure de sa qualité ;
- une consultation du public doit être menée préalablement à la décision.
– Plan. – Comprendre le processus de l'évaluation environnementale suppose de connaître son champ d'application (Section I), de déterminer son périmètre (Section II), de savoir à quel moment il convient de la réaliser (Section III) et comment elle s'articule avec les différentes nomenclatures des autorisations environnementales. Un focus sur la clause filet (Section VI) ainsi que sur l'étude d'impact (Section VII) sera effectué, avant d'étudier l'avis de l'autorité environnementale (Section VIII) et les suites de l'évaluation environnementale (Section IX).
Le champ d'application de l'évaluation environnementale
Tout projet ayant une incidence notable sur l'environnement doit faire l'objet d'une évaluation environnementale avant d'être autorisé. L'étude de son champ d'application démontre que celui-ci est de plus en plus large, à l'instar du droit de l'environnement qui diffuse désormais dans quasiment tous les domaines.
Le périmètre de l'évaluation environnementale
Si déterminer le périmètre d'une évaluation environnementale peut être simple pour une opération homogène, l'exercice s'avère rapidement complexe pour les opérations qui sont composées de plusieurs types de travaux ou d'installations.
À quel moment réaliser l'évaluation environnementale ?
– La première autorisation. – Participant du principe de prévention, l'évaluation environnementale doit être réalisée en amont du projet. Si celui-ci fait l'objet de plusieurs autorisations administratives, nous venons de voir que l'évaluation environnementale devra être lancée au moment de la demande de la première autorisation du projet urbain, de l'opération d'aménagement au sens susvisé.
L'articulation de l'évaluation environnementale avec les différentes nomenclatures
Le maître d'ouvrage doit être vigilant et surtout exhaustif dans l'analyse de la nomenclature, car il est assez fréquent qu'un projet relève de plusieurs rubriques, mais aussi de la nomenclature des installations classées. Cela ne sera pas sans… incidence !
Focus sur la clause filet
– Plan. – Un nouveau dispositif est récemment apparu dans le paysage de l'urbanisme durable : la « clause filet ». Imaginée pour combler les lacunes de la nomenclature environnementale – essentiellement basée sur des seuils chiffrés – (§ 1), cette clause filet prend une place désormais très (trop ?) importante dans le parcours du porteur de projet en raison d'un régime juridique insuffisamment précis quant à ses modalités (§ II), quant au moment de son déclenchement (§ III) et quant à son articulation avec les autres autorisations (§ IV).
L'étude d'impact
– L'étude d'impact : élément central de l'évaluation environnementale. – Son régime fut sensiblement modifié par la loi Grenelle 2 de 2010 qui supprima les notices d'impact issues de la loi de 1976. Ces notices étaient des rapports succincts applicables à des travaux ou ouvrages plutôt de petite dimension, mais pouvant néanmoins avoir des incidences graves sur l'environnement. Elles devaient simplement indiquer quelles étaient les incidences du projet sur l'environnement et les conditions dans lesquelles le projet satisfaisait aux préoccupations d'environnement.
L'avis de l'autorité environnementale
– Plan. – L'étude d'impact et le dossier de demande d'autorisation environnementale sont transmis pour avis à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser le projet, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le dépôt de la demande. Cet avis doit émaner d'une autorité indépendante (§ I) et respecter certaines formalités de délai et de publicité (§ II). Il s'agit d'un avis simple, mais pas sans conséquences (§ III).
Les suites de l'évaluation environnementale
– Plan. – L'évaluation environnementale nécessitera, le cas échéant, une actualisation (§ I) et pourra donner lieu à un contentieux en cas d'insuffisances (§ II).
Pour aller plus loin