La fonction législative

Le traité de Lisbonne établit une fonction législative attribuée au Parlement et au Conseil ^{1545729142364}sans cependant définir cette notion.

Le traité prévoit des procédures législatives ainsi que des actes législatifs. La fonction législative représente un pouvoir normatif, celui d'adopter des actes selon les procédures législatives visées à l'article 289 TFUE (§ I). Un acte législatif peut déléguer à la Commission un pouvoir normatif, consistant en l'adoption d'actes non législatifs de portée générale prévus à l'article 290 TFUE qui seront étudiés dans la sous-section II.

Aujourd'hui, l'Europe adopte des mesures d'amélioration de la fonction législative (§ II).

Les procédures législatives

Ni le Parlement ni le Conseil, auxquels est confiée la fonction législative, ne disposent pour autant de leur initiative. En effet, l'initiative de l'acte législatif (A) revient à la Commission. L'adoption de cet acte exige le respect d'une procédure instituée par l'article 289 TFUE (B).

L'initiative

L'article 17, § 2 TUE, prévoit qu'« un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».

La Commission a l'initiative, quasi exclusive, de l'acte législatif. Ce pouvoir n'est cependant pas absolu. Il en est ainsi en matière de PESC, la Commission partage cette initiative avec les États membres d'un côté, et le Haut représentant qu'elle soutient de l'autre ^{1545729265356}. C'est également le cas lorsque l'acte législatif est pris sur demande de la Cour de justice après consultation de la Commission ^{1545729280092}, ou sur recommandation de la Banque centrale européenne après consultation du Parlement européen et de la Commission ^{1545729298844}.

Cette initiative n'est pas un travail isolé de la Commission, bien au contraire. La Commission réalise de « larges consultations » des parties concernées ^{1545729401908}en tenant compte de la dimension régionale et locale des actions envisagées ^{1545729534939}qu'elle rend publiques. Cette consultation peut prendre la forme d'un livre vert, comme celui relatif aux successions et testaments en 2005 ^{1543404684488}, dans lequel la Commission invite les parties intéressées à répondre à des questions. Les réponses synthétisées peuvent être publiées sous la forme d'un livre blanc ^{1543404492372}. Puis la Commission établit sa proposition d'acte législatif.

La Commission peut être incitée à prendre cette initiative.

– Par le Conseil, qui dispose d'un pouvoir « d'initiative de l'initiative » conformément à l'article 241 TFUE ainsi rédigé : « Le Conseil, statuant à la majorité simple, peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu'il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées ».

– Mais également par le Parlement, qui dispose du même pouvoir en vertu de l'article 225 TFUE, lequel stipule : « Le Parlement européen peut, à la majorité des membres qui le composent, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte de l'Union pour la mise en œuvre des traités ».

– Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un million de citoyens européens résidant dans au moins un quart des États membres de l'Union peuvent eux aussi inviter la Commission à présenter une proposition d'acte législatif qu'ils jugent nécessaire pour mettre en œuvre les traités de l'Union ^{1545729617443}. Cette possibilité a été utilisée avec succès à quatre reprises. On peut citer l'une d'elles, actuellement très médiatisée : « Interdire le glyphosate ».

La Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire de présenter ou non un acte législatif à l'adoption ^{1545729764107}et de définir le contenu et les finalités de son acte ^{1545729805460}. Les propositions de la Commission bénéficient d'une double garantie prévue à l'article 293 TFUE : premièrement, les propositions de la Commission sont adoptées (sauf cas particuliers) à l'unanimité, et deuxièmement, tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier, voire retirer sa proposition.

La procédure législative

L'article 289 TFUE prévoit deux procédures législatives : la « procédure législative ordinaire » (I) et la « procédure législative spéciale » (II).

La procédure ordinaire

La procédure législative ordinaire, héritière de la « codécision » instaurée par le traité de Maastricht, est aujourd'hui le mode décisionnel le plus courant pour adopter la législation de l'Union européenne. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, sur un même pied d'égalité, adoptent ensemble les nouvelles normes européennes dans la majorité des domaines (éducation, environnement, recherche…). Cette procédure est fixée à l'article 294 TFUE et figure sur le tableau ci-après.

Une partie des textes est adoptée dès la première lecture au moyen de la procédure de trilogue dont le processus est le suivant : une proposition d'acte, votée en commission parlementaire, est négociée avec le Conseil avant qu'il soit procédé au vote du Parlement européen. D'autres textes sont adoptés en deuxième lecture après discussion. La commission de conciliation est rarement convoquée.

La procédure législative ordinaire présente deux caractéristiques : la première est l'adoption des actes à la majorité qualifiée (sauf sur les amendements ayant reçu un avis négatif, qui doivent être adoptés à l'unanimité), et la seconde est que le Parlement et le Conseil sont sur un pied d'égalité.

Si la procédure ne remplit pas l'une ou l'autre ou les deux conditions, elle devient spéciale.

La procédure spéciale

La procédure spéciale est généralement utilisée dans des domaines sensibles. Le traité ne prévoit pas de règles précises pour celle-ci. Il faut s'en référer au cas par cas.

Le Conseil devient alors l'unique décisionnaire, le Parlement ne donne qu'un avis consultatif. Ce cas est prévu par l'article 242 TFUE, relatif au statut des comités^{1543414238220}, et également par l'article 89 TFUE ^{1543414186326}, relatif aux opérations policières transfrontalières. La procédure spéciale s'applique aussi lorsque l'avis du Parlement est nécessaire, comme prévu à l'article 86 TFUE, relatif au rôle du Parquet européen.

L'amélioration de la fonction législative

L'amélioration est permise par le renforcement du principe de subsidiarité comme principe fondamental de l'Union (A), mais également par la politique du « Mieux légiférer » (B).

Le principe de subsidiarité renforcé

L'article 5 TUE consacre le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l'Union européenne, au même titre que les principes de proportionnalité et d'attribution. Ainsi, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union.

Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe, conformément à la procédure prévue dans le Protocole n° 2 ^{1545730036834}. Conformément à l'article 6 dudit protocole, tout Parlement national peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Si les avis motivés représentent un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet législatif doit être réétudié, selon la procédure dénommée le « carton jaune ».

Puis, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, si la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux conteste le respect du principe de subsidiarité et que la Commission entend maintenir sa proposition, le texte est renvoyé au Parlement européen et au Conseil (le législateur), qui se prononce en première lecture. Si le législateur estime que le texte n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité, il peut le rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou de la majorité des voix exprimées au Parlement européen. On parle alors de « carton orange ».

La procédure du carton jaune a été utilisée trois fois jusqu'à ce jour : en mai 2012, contre la proposition de règlement de la Commission concernant l'exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services (« Monti II ») ; en octobre 2013, contre la proposition de règlement portant sur la création du Parquet européen ; et en mai 2016, contre la proposition de révision de la directive concernant le détachement de travailleurs ^{1543505924956}.

L'accord « Mieux légiférer »

L'Union européenne n'intéresse pas ses citoyens. On observe un taux de participation faible aux élections, et des critiques s'élèvent tant de la part des citoyens que des États membres sur l'efficacité de la politique menée à Bruxelles. La Commission, souhaitant provoquer un débat sur la situation, a publié en juillet 2001 un livre blanc sur la gouvernance européenne. Un premier accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » (2003/C 321/01) a été signé entre le Parlement, le Conseil et la Commission le 16 décembre 2003 afin d'améliorer la qualité de la législation.

Dans la continuité, la commission Juncker lance en 2014 un nouveau programme « Mieux légiférer ». Sa mise en œuvre est confiée au premier vice-président de la Commission, M. Frans Timmermans. Elle comprend quatre volets.

Le premier volet est la concentration du travail de l'Union sur les textes importants, et à ce titre la Commission a procédé au retrait de quatre-vingts propositions de textes.

Le deuxième volet concerne la création d'un Comité indépendant d'examen de la réglementation. Ce comité a été créé le 1^er juillet 2015 et a pour mission de contrôler la qualité de la législation, d'aider la Commission dans le cadre des travaux d'évaluation et d'analyses d'impact de la Commission, et d'émettre des avis et des recommandations sur ceux-ci.

Le troisième volet concerne l'amélioration de la consultation des citoyens et des parties intéressées. La Commission procède à des consultations publiques systématiques. Les citoyens et les personnes intéressées peuvent donner leur avis sur la feuille de route de la Commission, les analyses d'impact sur la situation législative existante et les projets législatifs, les analyses d'impact sur les conséquences des projets législatifs au niveau économique, social et environnemental, les textes adoptés ainsi que les bilans. La Commission publie un rapport sur ces consultations.

Le quatrième volet concerne la création de la plate-forme « REFIT ». Par décision du 19 mai 2015, la Commission a créé cette plate-forme qui regroupe des experts issus du secteur économique, des partenaires sociaux, de la société civile, du Comité économique et social européen, du Comité des régions et des États membres, qui pourront la conseiller. Sur cette plate-forme, les citoyens et les « parties prenantes » (associations, entreprises, collectivités), d'une part, et les administrations nationales, d'autre part, peuvent communiquer les difficultés posées par les différentes réglementations européennes et suggérer des améliorations.

Un nouvel accord a été signé et est entré en vigueur le 13 avril 2016, entre la Commission, le Parlement et le Conseil, en remplacement de celui de 2003.

Cet accord prévoit notamment une transparence tout au long du processus législatif (par la création d'une base de données commune sur l'état d'avancement des dossiers législatifs dans les trois institutions), l'élaboration de politiques et d'actes législatifs « fondés sur des données probantes » par le recours aux études d'impact, une évaluation annuelle de la charge législative afin que les lois soient adaptées à leur objet.