La répartition des fonctions

Les traités originaires établissaient une distinction selon la nature des actes communautaires (règlement, directive, décision, avis et recommandation), mais n'en établissaient pas quant à la fonction normative correspondant à ceux-ci. D'une manière générale, le Conseil adopte les actes sur proposition de la Commission, et cette dernière exécute les actes du Conseil conformément aux règles établies. Le Conseil a partagé dans de nombreux domaines son pouvoir normatif avec le Parlement.

La séparation entre pouvoir exécutif et législatif au niveau national ne peut être transposée au niveau communautaire ; il n'y a pas un gouvernement et un législateur européen. Dans l'Union, il existe un équilibre institutionnel, chaque institution a une fonction et une mission ^{1543392230982}.

La Cour de justice a employé pour la première fois dans l'arrêt Koester ^{1543392573785}l'expression « le système législatif », puis dans l'arrêt Simmenthal ^{1543392669603}, celle de « pouvoir législatif de la Communauté », puis de manière récurrente les expressions « législateur communautaire » ou « processus législatif ». La Cour a opéré une distinction entre le règlement ou la directive de base et le règlement ou la directive d'exécution, entre les « règles de base » qu'édicte le Conseil et l'exécution qui échoit à la Commission (lorsque le Conseil lui confère ce pouvoir). De là naîtra la distinction à l'intérieur du droit dérivé de l'Union européenne entre le droit dérivé de premier degré et le droit dérivé de second degré, le second étant susceptible de recours en annulation s'il ne respecte pas le premier ^{1543393758369}.

Le traité de Lisbonne entérine une architecture normative qui distingue trois types d'actes de l'Union : les actes législatifs ^{1545729048132}, les actes délégués ^{1545729065924}et les actes d'exécution ^{1545729083164}. Ces textes conduisent à distinguer la fonction législative (Sous-section I) de la fonction exécutive (Sous-section II).

La fonction législative

Le traité de Lisbonne établit une fonction législative attribuée au Parlement et au Conseil ^{1545729142364}sans cependant définir cette notion.

Le traité prévoit des procédures législatives ainsi que des actes législatifs. La fonction législative représente un pouvoir normatif, celui d'adopter des actes selon les procédures législatives visées à l'article 289 TFUE (§ I). Un acte législatif peut déléguer à la Commission un pouvoir normatif, consistant en l'adoption d'actes non législatifs de portée générale prévus à l'article 290 TFUE qui seront étudiés dans la sous-section II.

Aujourd'hui, l'Europe adopte des mesures d'amélioration de la fonction législative (§ II).

Les procédures législatives

Ni le Parlement ni le Conseil, auxquels est confiée la fonction législative, ne disposent pour autant de leur initiative. En effet, l'initiative de l'acte législatif (A) revient à la Commission. L'adoption de cet acte exige le respect d'une procédure instituée par l'article 289 TFUE (B).

L'initiative

L'article 17, § 2 TUE, prévoit qu'« un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».

La Commission a l'initiative, quasi exclusive, de l'acte législatif. Ce pouvoir n'est cependant pas absolu. Il en est ainsi en matière de PESC, la Commission partage cette initiative avec les États membres d'un côté, et le Haut représentant qu'elle soutient de l'autre ^{1545729265356}. C'est également le cas lorsque l'acte législatif est pris sur demande de la Cour de justice après consultation de la Commission ^{1545729280092}, ou sur recommandation de la Banque centrale européenne après consultation du Parlement européen et de la Commission ^{1545729298844}.

Cette initiative n'est pas un travail isolé de la Commission, bien au contraire. La Commission réalise de « larges consultations » des parties concernées ^{1545729401908}en tenant compte de la dimension régionale et locale des actions envisagées ^{1545729534939}qu'elle rend publiques. Cette consultation peut prendre la forme d'un livre vert, comme celui relatif aux successions et testaments en 2005 ^{1543404684488}, dans lequel la Commission invite les parties intéressées à répondre à des questions. Les réponses synthétisées peuvent être publiées sous la forme d'un livre blanc ^{1543404492372}. Puis la Commission établit sa proposition d'acte législatif.

La Commission peut être incitée à prendre cette initiative.

– Par le Conseil, qui dispose d'un pouvoir « d'initiative de l'initiative » conformément à l'article 241 TFUE ainsi rédigé : « Le Conseil, statuant à la majorité simple, peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu'il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées ».

– Mais également par le Parlement, qui dispose du même pouvoir en vertu de l'article 225 TFUE, lequel stipule : « Le Parlement européen peut, à la majorité des membres qui le composent, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte de l'Union pour la mise en œuvre des traités ».

– Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un million de citoyens européens résidant dans au moins un quart des États membres de l'Union peuvent eux aussi inviter la Commission à présenter une proposition d'acte législatif qu'ils jugent nécessaire pour mettre en œuvre les traités de l'Union ^{1545729617443}. Cette possibilité a été utilisée avec succès à quatre reprises. On peut citer l'une d'elles, actuellement très médiatisée : « Interdire le glyphosate ».

La Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire de présenter ou non un acte législatif à l'adoption ^{1545729764107}et de définir le contenu et les finalités de son acte ^{1545729805460}. Les propositions de la Commission bénéficient d'une double garantie prévue à l'article 293 TFUE : premièrement, les propositions de la Commission sont adoptées (sauf cas particuliers) à l'unanimité, et deuxièmement, tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier, voire retirer sa proposition.

La procédure législative

L'article 289 TFUE prévoit deux procédures législatives : la « procédure législative ordinaire » (I) et la « procédure législative spéciale » (II).

La procédure ordinaire

La procédure législative ordinaire, héritière de la « codécision » instaurée par le traité de Maastricht, est aujourd'hui le mode décisionnel le plus courant pour adopter la législation de l'Union européenne. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, sur un même pied d'égalité, adoptent ensemble les nouvelles normes européennes dans la majorité des domaines (éducation, environnement, recherche…). Cette procédure est fixée à l'article 294 TFUE et figure sur le tableau ci-après.

Une partie des textes est adoptée dès la première lecture au moyen de la procédure de trilogue dont le processus est le suivant : une proposition d'acte, votée en commission parlementaire, est négociée avec le Conseil avant qu'il soit procédé au vote du Parlement européen. D'autres textes sont adoptés en deuxième lecture après discussion. La commission de conciliation est rarement convoquée.

La procédure législative ordinaire présente deux caractéristiques : la première est l'adoption des actes à la majorité qualifiée (sauf sur les amendements ayant reçu un avis négatif, qui doivent être adoptés à l'unanimité), et la seconde est que le Parlement et le Conseil sont sur un pied d'égalité.

Si la procédure ne remplit pas l'une ou l'autre ou les deux conditions, elle devient spéciale.

La procédure spéciale

La procédure spéciale est généralement utilisée dans des domaines sensibles. Le traité ne prévoit pas de règles précises pour celle-ci. Il faut s'en référer au cas par cas.

Le Conseil devient alors l'unique décisionnaire, le Parlement ne donne qu'un avis consultatif. Ce cas est prévu par l'article 242 TFUE, relatif au statut des comités^{1543414238220}, et également par l'article 89 TFUE ^{1543414186326}, relatif aux opérations policières transfrontalières. La procédure spéciale s'applique aussi lorsque l'avis du Parlement est nécessaire, comme prévu à l'article 86 TFUE, relatif au rôle du Parquet européen.

L'amélioration de la fonction législative

L'amélioration est permise par le renforcement du principe de subsidiarité comme principe fondamental de l'Union (A), mais également par la politique du « Mieux légiférer » (B).

Le principe de subsidiarité renforcé

L'article 5 TUE consacre le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l'Union européenne, au même titre que les principes de proportionnalité et d'attribution. Ainsi, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union.

Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe, conformément à la procédure prévue dans le Protocole n° 2 ^{1545730036834}. Conformément à l'article 6 dudit protocole, tout Parlement national peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Si les avis motivés représentent un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet législatif doit être réétudié, selon la procédure dénommée le « carton jaune ».

Puis, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, si la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux conteste le respect du principe de subsidiarité et que la Commission entend maintenir sa proposition, le texte est renvoyé au Parlement européen et au Conseil (le législateur), qui se prononce en première lecture. Si le législateur estime que le texte n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité, il peut le rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou de la majorité des voix exprimées au Parlement européen. On parle alors de « carton orange ».

La procédure du carton jaune a été utilisée trois fois jusqu'à ce jour : en mai 2012, contre la proposition de règlement de la Commission concernant l'exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services (« Monti II ») ; en octobre 2013, contre la proposition de règlement portant sur la création du Parquet européen ; et en mai 2016, contre la proposition de révision de la directive concernant le détachement de travailleurs ^{1543505924956}.

L'accord « Mieux légiférer »

L'Union européenne n'intéresse pas ses citoyens. On observe un taux de participation faible aux élections, et des critiques s'élèvent tant de la part des citoyens que des États membres sur l'efficacité de la politique menée à Bruxelles. La Commission, souhaitant provoquer un débat sur la situation, a publié en juillet 2001 un livre blanc sur la gouvernance européenne. Un premier accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » (2003/C 321/01) a été signé entre le Parlement, le Conseil et la Commission le 16 décembre 2003 afin d'améliorer la qualité de la législation.

Dans la continuité, la commission Juncker lance en 2014 un nouveau programme « Mieux légiférer ». Sa mise en œuvre est confiée au premier vice-président de la Commission, M. Frans Timmermans. Elle comprend quatre volets.

Le premier volet est la concentration du travail de l'Union sur les textes importants, et à ce titre la Commission a procédé au retrait de quatre-vingts propositions de textes.

Le deuxième volet concerne la création d'un Comité indépendant d'examen de la réglementation. Ce comité a été créé le 1^er juillet 2015 et a pour mission de contrôler la qualité de la législation, d'aider la Commission dans le cadre des travaux d'évaluation et d'analyses d'impact de la Commission, et d'émettre des avis et des recommandations sur ceux-ci.

Le troisième volet concerne l'amélioration de la consultation des citoyens et des parties intéressées. La Commission procède à des consultations publiques systématiques. Les citoyens et les personnes intéressées peuvent donner leur avis sur la feuille de route de la Commission, les analyses d'impact sur la situation législative existante et les projets législatifs, les analyses d'impact sur les conséquences des projets législatifs au niveau économique, social et environnemental, les textes adoptés ainsi que les bilans. La Commission publie un rapport sur ces consultations.

Le quatrième volet concerne la création de la plate-forme « REFIT ». Par décision du 19 mai 2015, la Commission a créé cette plate-forme qui regroupe des experts issus du secteur économique, des partenaires sociaux, de la société civile, du Comité économique et social européen, du Comité des régions et des États membres, qui pourront la conseiller. Sur cette plate-forme, les citoyens et les « parties prenantes » (associations, entreprises, collectivités), d'une part, et les administrations nationales, d'autre part, peuvent communiquer les difficultés posées par les différentes réglementations européennes et suggérer des améliorations.

Un nouvel accord a été signé et est entré en vigueur le 13 avril 2016, entre la Commission, le Parlement et le Conseil, en remplacement de celui de 2003.

Cet accord prévoit notamment une transparence tout au long du processus législatif (par la création d'une base de données commune sur l'état d'avancement des dossiers législatifs dans les trois institutions), l'élaboration de politiques et d'actes législatifs « fondés sur des données probantes » par le recours aux études d'impact, une évaluation annuelle de la charge législative afin que les lois soient adaptées à leur objet.

L'exécutif

L'article 291 TFUE dispose : « Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union. Lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d'exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du Traité sur l'Union européenne, au Conseil ».

Le rôle principal est bien donné aux États membres eux-mêmes, puisque le droit de l'Union est mis en œuvre par les législations de chaque pays membre, les États gardant par ailleurs leur souveraineté dans les domaines qui ne sont pas couverts par les traités.

Mais la Commission a pour rôle essentiel (§ I) d'exécuter directement les décisions du Conseil lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants sont nécessaires, sauf si le Conseil décide de garder cette exécution.

Dans ce rôle, il est assisté de comités composés de représentants des États membres (§ II).

Le rôle essentiel de la Commission

À côté des actes d'exécution (A), l'article 290 TFUE dispose qu'un « acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif » (B).

L'acte d'exécution

La Commission exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l'exécution des règles qu'il établit conformément aux dispositions de l'article 211 TCE (ex-art. 155). Il y a donc une délégation de pouvoirs par le Conseil au profit de la Commission. Ces pouvoirs sont bien ceux de la Commission, qui n'a pas de comptes à rendre au Conseil.

L'article 202 TCE (ex-art. 145) dispose que le Conseil confère à la Commission, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit, et que dans ce cadre il peut soumettre l'exercice de ces compétences à certaines modalités. La fonction d'exécution revient forcément à la Commission, sauf dans certains cas particuliers.

Le rôle d'exécution de la Commission est désormais prévu parmi d'autres compétences par l'article 17, § 1^er TUE. La Commission a des fonctions d'exécution conformément aux conditions prévues par les traités.

Ce rôle d'exécution est subsidiaire, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, puisque la Commission n'agira que lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires. Ces actes confèrent des compétences d'exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du Traité sur l'Union européenne, au Conseil ^{1545730219627}.

Ce rôle d'exécution est plus large quant à la matière, l'article 291 TFUE disposant : « tout acte juridique contraignant ».

L'acte délégué

L'acte délégué est introduit par l'article 290 du traité de Lisbonne. Désormais, un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. La Commission a donc un second pouvoir à côté de celui d'exécution : le pouvoir de compléter ou modifier un acte législatif dès lors que la modification ne porte pas sur un élément essentiel.

Ce pouvoir est exclusivement réservé à la Commission.

La délégation au profit de la Commission n'est possible qu'à plusieurs conditions.

Pour que la délégation soit possible il faut non seulement que l'acte législatif délimite de manière explicite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir, mais également que cet acte ne porte pas sur des éléments essentiels d'un domaine, car ceux-ci relèvent de la compétence exclusive du Conseil.

Pour que la délégation soit valable, elle ne doit pas avoir été révoquée par le Parlement européen ou le Conseil et ne pas avoir fait l'objet d'objections de la part du Parlement européen ou du Conseil dans le délai qui leur est ouvert.

La délégation qui remplit les conditions sus-énoncées est applicable immédiatement.

Mais subsistent deux difficultés : celle de la délimitation des éléments essentiels ou non d'un acte législatif pour la délégation, et surtout celle de la délimitation des actes d'exécutions et de délégations. S'agissant de cette dernière, les institutions ont procédé par la technique du Common understanding pour apporter des précisions sur les actes délégués (conditions, durée, cas de révocation ou d'objections), mais ce document n'apporte pas de réponse à la question du choix entre la délégation ou l'acte d'exécution.

La Cour de justice est venue apporter des précisions sur ce choix dans deux arrêts (Biocides du 18 mars 2014 et Visa du 16 juillet 2015).

Dans l'arrêt Biocides, la Commission européenne demande l'annulation de l'article 80, § 1, du règlement (UE) n° 528/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, concernant la mise à disposition sur le marché et l'utilisation des produits biocides, en tant que cette disposition prévoit l'adoption de mesures établissant les redevances exigibles par l'Agence européenne des produits chimiques par un acte fondé sur l'article 291, § 2 TFUE et non par un acte adopté sur le fondement de l'article 290, § 1 TFUE. La Cour précise qu'il n'y a pas de définition de l'acte d'exécution, et que cet acte ne peut être adopté par la Commission, ou le Conseil dans certains cas spécifiques, que pour assurer qu'un acte juridiquement contraignant de l'Union soit exécuté dans des conditions uniformes dans l'Union et que la notion d'acte d'exécution doit être appréciée par rapport à celle d'acte délégué prévu à l'article 290 TFUE.

La Cour rappelle qu'avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'expression « compétences d'exécution » comprenait non seulement la compétence pour mettre en œuvre, au niveau de l'Union, un acte législatif de l'Union, mais également la compétence pour modifier ou compléter des éléments non essentiels d'un acte législatif et que depuis, les articles 290 et 291 TFUE opèrent une distinction. Le législateur donne soit un pouvoir de modifier ou compléter des éléments non essentiels d'un acte législatif, et dans ce cas l'acte législatif doit contenir de manière explicite le contenu, la portée et la durée de la délégation conformément à l'article 290, § 1 TFUE, soit un pouvoir d'exécution, et dans ce cas il revient à la Commission d'en préciser le contenu pour assurer sa mise en œuvre dans des conditions uniformes dans tous les États membres conformément à l'article 291 TFUE, sans qu'aucune modification de l'acte législatif soit possible. La Cour rejettera la demande de la Commission, estimant qu'en l'espèce il s'agit bien d'un acte d'exécution, car le système des redevances est organisé complètement par le règlement.

Dans l'arrêt Visa, la Commission demande à l'inverse l'annulation de l'article 1^er, points 1 et 4 du règlement (UE) n° 1289/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, en tant que ces dispositions confèrent à la Commission un pouvoir délégué au sens de l'article 290, § 1 TFUE et non pas un pouvoir d'exécution au sens de l'article 291, § 2 TFUE. La Cour juge que dès lors que le règlement prévoit la possibilité pour la Commission, dans certaines circonstances, de réintroduire le visa même provisoire, il s'agit d'un pouvoir de modification du texte et donc d'une délégation. La Cour rejette le critère matériel invoqué par la Commission pour distinguer acte délégué et acte d'exécution ; le critère, selon la Commission, est l'existence et l'étendue de la liberté d'appréciation conférée par l'acte législatif.

Dans un arrêt en date du 8 octobre 2015 concernant des règlements délégués pris en application de la directive sur les systèmes de transports intelligents dans le domaine du transport routier, le Tribunal de l'Union européenne décide que les compétences de la Commission au titre d'une délégation se distinguent des compétences d'exécution, notamment en ce qui concerne la marge d'appréciation dont elle dispose, critère matériel qu'elle avait rejeté par la Cour dans l'arrêt Visa, et déboute la République tchèque de ses demandes en annulation des règlements délégués n^os 885/2013 et 886/2013 de la Commission européenne en ce que celle-ci a outrepassé la délégation qui lui a été consentie. La République tchèque forme un pourvoi devant la Cour. Elle sera de nouveau déboutée.

Le rôle des comités techniques ou la comitologie

Dans le cadre de l'exercice de sa fonction d'exécution, la Commission est contrôlée dans le cadre du mécanisme de la comitologie, dont il convient de présenter les fondements (A) et le processus (B).

Les fondements

Lorsque la Commission exerce des fonctions d'exécution qui lui sont confiées par un texte législatif, ce texte énonce également que la Commission doit être assistée de comités composés de représentants des États membres. Cette pratique régulière des institutions avait été validée par la jurisprudence Köster de la Cour de justice, et par la suite réglementée pour la première fois par une décision du 13 juillet 1987^{1543763417221}. Deux procédures s'appliquent aux actes d'exécution de la Commission : soit une procédure d'examen, soit une procédure consultative. Le rôle du comité est fonction de la procédure. Dans la procédure d'examen, le comité vote l'acte à la majorité qualifiée, et à défaut la Commission ne peut pas l'adopter. Toutefois, la Commission pourra aller devant le comité d'appel pour un deuxième débat sur ce texte. Dans la procédure consultative, l'avis du comité ne lie pas la Commission.

Une deuxième décision Comitologie a été adoptée en 1999 ^{1545730429506}et fixe les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission. Cette décision définit les critères déterminant le choix parmi quatre procédures du comité : consultative, de gestion, de réglementation et de sauvegarde. La décision de 1999 a été modifiée par une décision de 2006 ^{1543764936113}, qui a introduit la procédure de réglementation avec contrôle conférant plus de pouvoirs au Parlement. Le traité de Lisbonne, pour tenir compte de l'évolution de la procédure de comitologie, a créé la catégorie des actes délégués.

Le processus

Le règlement européen n° 182/2011 prévoit deux procédures dans lesquelles la Commission statue après avis d'un comité composé des représentants des États membres : une procédure d'examen ou une procédure consultative, ainsi qu'il a été précisé ci-avant. Par dérogation, la Commission peut adopter un acte d'exécution sans cet avis, au vu d'un acte de base qui justifie l'urgence.

Chaque comité est présidé par un membre de la Commission qui ne prend pas part au vote.

Le règlement de 2011 fixe le fonctionnement général des comités, les prérogatives dévolues aux membres des comités et les délais et modalités de prise des avis.

La Commission publie un rapport annuel sur les travaux des comités de comitologie, qui détaille leurs activités dans chaque domaine d'action.

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