Les différentes compétences au sein de l'Union

L'Union européenne, et par conséquent ses institutions, n'ont que les compétences que les États membres leur ont données au moyen des traités : il s'agit du principe d'attribution. L'Union ne peut agir que dans la limite de ces compétences et pour atteindre les objectifs fixés dans les traités. En l'absence de compétence conférée par ces traités, les États membres gardent leur pouvoir. Avant l'étude de l'exécution des différentes compétences (Sous-section II), il convient de procéder à leur distinction (Sous-section I).

La distinction des différentes compétences

Le traité de Lisbonne met fin au silence et classe les compétences en trois catégories : les compétences exclusives (§ I), les compétences partagées (§ II), et les compétences d'appui (§ III).

Les compétences exclusives

L'article 2.1 TFUE dispose que : « Lorsque les traités attribuent à l'Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l'Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s'ils sont habilités par l'Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l'Union ».

Conformément à l'article 3, alinéa 1 TFUE, l'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants :

l'union douanière ;
l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ;
la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro ;
la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ;
la politique commerciale commune.

L'alinéa 2 dudit article dispose que l'Union dispose également d'une compétence exclusive pour la conclusion d'un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée.

Les compétences partagées

L'article 2.2 TFUE stipule que : « Lorsque les traités attribuent à l'Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l'Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne. Les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l'Union a décidé de cesser d'exercer la sienne ».

L'article 4 TFUE dispose que les compétences partagées entre l'Union et les États membres s'appliquent aux principaux domaines suivants :

le marché intérieur ;
la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ;
la cohésion économique, sociale et territoriale ;
l'agriculture et la pêche, à l'exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ;
l'environnement ;
la protection des consommateurs ;
les transports ;
les réseaux transeuropéens ;
l'énergie ;
l'espace de liberté, de sécurité et de justice ;
les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité ;
la recherche, du développement technologique et de l'espace ;
la coopération au développement et de l'aide humanitaire.

Les compétences d'appui

L'Union dispose dans certains domaines d'une compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence.

L'article 6 TFUE dispose que les compétences pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres s'appliquent aux domaines suivants :

la protection et l'amélioration de la santé humaine ;
l'industrie ;
la culture ;
le tourisme ;
l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport ;
la protection civile ;
la coopération administrative.

L'exercice des compétences au sein de l'Union

Le traité de Lisbonne poursuit l'œuvre du traité de Maastricht ^{1543519683340}, et distingue à l'article 5, § 1^er TUE le principe d'attribution qui régit la délimitation des compétences de l'Union, des principes de subsidiarité (§ I) et de proportionnalité (§ II), deux principes fondamentaux qui régissent l'exercice de ces compétences. Relève également de l'exercice des compétences de l'Union le système de coopération renforcée (§ III).

Le principe de subsidiarité

Avant de définir la subsidiarité (B) et d'étudier son contrôle (C), il sera recherché son fondement (A).

Fondement

Le principe de subsidiarité remonte à une doctrine sociale catholique, et plus particulièrement à l'encyclique Quadragesimo Anno du pape Pie XI, en date du 15 mai 1931. Selon cette doctrine, les personnes doivent régler leurs problèmes sociaux, politiques et humains à l'intérieur de leurs communautés de proximité (famille, école, entreprise, commune), et ne doivent faire appel à l'ordre supérieur, par exemple à l'État, qu'en dernier ressort et que si le problème posé dépasse les capacités d'analyse ou de résolution des communautés de proximité.

Ce principe existe aussi dans les structures fédérales, comme en droit allemand. Ainsi, les articles 70-75 de la loi fondamentale de 1949 permettent, dans les domaines de compétences concurrentes, aux Länder et au Bund de légiférer. Les Länder disposent d'une priorité, mais le Bund peut intervenir à « titre subsidiaire » si les conditions prévues à l'article 72, § 2de la Loi fondamentale ^{1543527586996}sont remplies. Le terme subsidiaire n'apparaîtra réellement qu'avec l'entrée en vigueur du traité de Maastricht.

Les traités originaires ne mentionnaient pas la subsidiarité, mais en appliquaient le principe. La procédure prévue à l'ex-article 308 CE permettait à la Communauté européenne de légiférer aux lieu et place de ses États membres, lorsque l'action de la Communauté s'avérait nécessaire dans des domaines non ou partiellement communautarisés pour réaliser des objets de la Communauté. L'ex-article 94 TCE, dans le cadre du rapprochement des législations, précise que « l'Europe peut rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun », et reconnaît indirectement que les décisions ont bien été prises par les États membres.

Le traité de Rome prévoit un principe de subsidiarité en matière de politique de l'environnement, et l'intervention communautaire ne sera possible que dans la mesure où les objectifs de la politique pourront être mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau national ^{1545730834913}.

Le traité de Maastricht généralise définitivement le principe de subsidiarité dans l'activité de l'Union. Le principe de subsidiarité est alors un rempart à une communautarisation excessive pour les États membres qui souhaitent garder la priorité d'agir. Ce principe est contenu dans l'article 1^er ainsi rédigé : « (…) une union (…) dans laquelle les décisions sont prises (…) le plus près possible des citoyens », dans l'ex-article 2 devenu article 3, § 6 TUE, lequel précise que : « L'Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités », et est surtout visé textuellement par l'article 5 TCE. Le traité précise que les politiques nouvelles doivent rester de la compétence des États membres, et l'article 6 TFUE les classe dans les compétences d'appui.

Définition

L'article 5 TFUE ne définit pas la subsidiarité, mais précise son champ d'application. Ainsi, la subsidiarité s'appliquera dans tous les domaines à l'exception du domaine de la compétence exclusive. L'Union ne peut légiférer que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union.

Deux conditions sont énoncées pour que la subsidiarité s'applique : une insuffisance étatique, mais également une plus-value apportée par l'intervention de l'Union par rapport à celle étatique. Le traité de Lisbonne a substitué le mot « mais » au mot « et », retirant par là même le lien automatique entre les deux critères et semant incidemment un doute sur leur caractère cumulatif.

Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, adopté en même temps que le traité d'Amsterdam, n'a pas levé ce doute, et a ajouté de plus des lignes directrices s'écartant du texte du traité.

Le protocole mentionne les « deux aspects » mais évoque la « condition susmentionnée » au point 5. Les trois lignes directrices sont les suivantes : l'Union n'intervient que si l'action des États membres n'est pas satisfaisante et non plus suffisant, et dans une situation transnationale. L'Union intervient pour une question de légalité et de préjudice pouvant résulter pour l'ensemble des États membres d'une action isolée d'un État. Et l'Union est compétente si cela présente un avantage manifeste par rapport au niveau national.

Le nouveau Protocole n° 2 renvoie pour les critères de subsidiarité aux critères généraux de l'article 5 TUE. Ainsi, l'intervention de l'Union se fera si l'objectif de l'Union peut être mieux atteint avec celle-ci par rapport au niveau national. L'insuffisance de l'État est établie dès lors que l'intervention de l'Union réalise mieux les objectifs de l'Union. Le critère de plus-value semble être suffisant pour l'application de la subsidiarité ^{1543541310714}.

Les lois de police étaient initialement définies dans la Convention de Rome du 19 juin 1980 du règlement comme des « dispositions qui devront régir impérativement la situation quelle que soit la loi applicable au contrat ». Le règlement Rome I a précisé cette notion en son article 9 ^{1549375981054}.

Elles doivent donc être distinguées des simples règles de droit interne ayant un caractère d'ordre public. Hiérarchiquement, s'il est en effet certain que toutes les dispositions ayant valeur de loi de police sont par ailleurs, en droit interne des dispositions d'ordre public, toutes les dispositions d'ordre public ne constituent pas nécessairement des lois de police.

L'existence de sanctions pénales, en plus de la simple sanction civile consistant à considérer comme non écrites les stipulations contrevenantes est un indice indéniable.

La recherche du caractère sacré de la règle, dont la transgression était un quasi-tabou juridique dans l'ordre interne, a par ailleurs longtemps été un critère pertinent. Force est cependant de constater que le juge est de moins en moins enclin, dans un contexte d'internationalisation des échanges et des situations juridiques, à ériger des dispositions de droit interne en loi de police, ou à soulever l'incompatibilité de l'application de la loi étrangère avec l'ordre public international ^{1549376035705}.

Le contrôle de la subsidiarité

L'application du principe de subsidiarité est contrôlée tant au niveau du processus législatif (I) qu'après l'adoption du texte (II).

Le contrôle au cours de l'adoption

Le Conseil, le Parlement européen et la Commission ont adopté, le 25 octobre 1993, une déclaration interinstitutionnelle sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité ^{1545353275221}. La Commission s'engage à justifier l'intervention de l'Union lors de l'initiative législative, mais également tout au long du processus. Le Parlement et le Conseil s'obligent de la même manière à prendre en compte le principe de subsidiarité lors de l'amendement des propositions.

Le protocole additionnel au traité de Lisbonne élargit l'application de la subsidiarité à l'ensemble des sujets de droit de l'Union et aux États membres dans le cadre du processus législatif. Le traité de Lisbonne lui-même étend l'initiative législative à d'autres institutions, ce qui induit une obligation pour tous d'évaluer l'opportunité, un bilan coût-avantage, de l'intervention de l'Union. La Cour de justice se limite à ce que la subsidiarité ressorte clairement des motifs de la décision ^{1543571394438}.

Le traité de Lisbonne confère un pouvoir de contrôle de la subsidiarité aux parlements nationaux.

Les parlements nationaux disposent d'un droit de s'opposer au projet législatif lorsqu'ils estiment que celui-ci ne respecte pas le principe de subsidiarité (V. procédés du « carton jaune » et du « carton orange » cités infra, n° ).

Le contrôle après l'adoption

L'acte législatif pourrait être contesté après son adoption devant la Cour de justice par un recours en annulation introduit par un État membre, le Conseil ou la Commission, ou par renvoi préjudiciel relatif à un acte de droit dérivé qui ne respecterait pas le principe de subsidiarité.

La Cour de justice peut être saisie d'un recours en annulation sur le principe du non-respect de la subsidiarité, mais ne reconnaît pas la possibilité de faire rétroagir ce principe aux origines de l'Union. Abandonnant le principe du contrôle de forme sur la motivation, la Cour examine au fond les deux critères, positif et négatif ^{1545730979154}. La possibilité pour les États membres d'introduire un recours en annulation a conduit en France à l'adoption de loi constitutionnelle du 20 décembre 2007 pour tenir compte de ce pouvoir propre conféré à chacune des deux chambres du Parlement.

Le Comité des régions dispose également d'un pouvoir de recours contre un acte législatif, mais sous réserve que pour son adoption le traité ait prévu sa consultation^{1543578590358}.

Une personne physique peut saisir la Cour d'une action en annulation, conformément à l'article 263 TFUE, contre les actes dont elle est destinataire ou qui la concernent directement et individuellement. De la même manière, la personne physique ou morale, qui aurait un intérêt agir, pourra saisir la Cour par renvoi préjudiciel, contre un acte dérivé de l'Union qui lui aurait porté personnellement préjudice.

Le principe de proportionnalité

Confondu souvent avec le principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité est visé à l'article 5, § 1 et notamment au § 4 TUE ainsi rédigé : « L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. » Avant de définir son champ d'application (B) et d'étudier son contrôle (C), il sera recherché son fondement (A).

Son fondement

Les traités constitutifs contiennent des traces de ce principe de proportionnalité dans plusieurs de leurs dispositions. L'ex-article 34 TCE (devenu 40 TFUE) relatif à la politique agricole commune délimite le pouvoir de la Communauté, et indique que : « L'organisation commune (…) doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 33 ».

L'ex-article 30 (devenu 36 TFUE) prévoit que les dispositions des articles 28 (interdiction des restrictions à l'importation) et 29 (interdiction des restrictions à l'exportation) ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit lorsqu'elles sont justifiées par des motifs d'intérêt général. L'État membre pourra donc dans ce cas poser des interdictions ou restrictions à la libre circulation des marchandises, mais celles-ci ne doivent pas être représentatives d'une restriction déguisée dans le commerce. Elles doivent donc être proportionnelles.

La proportionnalité était également induite par la possibilité ouverte au Conseil de prendre les dispositions nécessaires pour réaliser un objectif de la Communauté sans que le traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet ^{1545731101329}.

La jurisprudence de la Cour de justice ^{1545731141170}développera ce principe en tant que principe fondamental du droit de l'Union et le déclarera opposable tant aux institutions de l'Union qu'aux États membres dans l'exercice du droit de l'Union.

Le traité de Maastricht consacrera définitivement ce principe à l'article 5 et prévoit également dans le domaine de la protection de l'environnement des mesures dérogatoires ou un soutien financier lorsqu'une mesure envisagée « implique des coûts disproportionnés pour les pouvoirs publics d'un État membre » ^{1545731211826}.

Le traité de Lisbonne définit le principe de proportionnalité à l'article 5, § 4 TFUE : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

Les institutions peuvent décider la nature de l'acte en se fondant sur ce principe lorsque le traité est muet à ce sujet ^{1545731240744}.

Son champ d'application

Le principe de proportionnalité s'applique aussi bien aux compétences concurrentes qu'aux compétences exclusives, son existence étant antérieure à cette distinction.

Il s'applique également, ainsi qu'il a été précisé ci-avant, aux institutions, mais aussi aux États membres dans l'exercice de leurs fonctions d'exécution du droit de l'Union.

Contrôle de la proportionnalité

Le législateur européen doit choisir la mesure la plus appropriée. En cas d'excès, la mesure peut être annulée pour non-respect de la proportionnalité. Le Protocole additionnel n° 2 annexé aux traités de Maastricht et de Lisbonne sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixe les règles de ce contrôle.

Dans le cadre du processus législatif, les projets doivent être motivés au regard du principe de proportionnalité, et pour ce, être accompagné d'une fiche d'évaluation de l'impact financier, du bilan coût-avantage ^{1545731262209}. Le législateur européen dispose à ce titre d'un pouvoir de libre appréciation. La Cour de justice ne pourra intervenir qu'en cas d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

La Cour contrôle les actes sur trois points : la nécessité de la mesure au regard de l'objectif poursuivi, le non-dépassement de ce qui est approprié, et le choix de la mesure la moins contraignante pour les administrés ou les opérateurs économiques.

Le juge analyse si le choix est basé sur des critères objectifs, et si les objectifs recherchés par la mesure adoptée justifient les conséquences économiques négatives ^{1545731283033}. Le contrôle du juge est encore plus strict en matière de protection des droits fondamentaux ^{1543613406262}.

La coopération renforcée

Dans l'Union européenne, les règles applicables doivent être les mêmes pour tous les États membres, l'égalité de traitement étant le principe. Néanmoins, le principe de différenciation a toujours été applicable dans les traités anciens. Citons pour exemple les régimes particuliers ou les périodes transitoires pour les nouveaux entrants dans l'Union ^{1545731330265}, ou encore les clauses de sauvegarde. Par ailleurs, le traité de Rome (art. 233) et aujourd'hui le TFUE (art. 350), préservaient l'union régionale des trois États du Benelux. Le traité de Maastricht a constitué un moment important de cette différenciation aux termes duquel des rythmes différents et des méthodes différentes sont prévus pour atteindre les objectifs de l'Union. Rappelons pour mémoire l'instauration de critères pour entrer dans la Communauté euro ou encore la création d'un statut particulier s'agissant de la monnaie, de la politique étrangère de sécurité, de la citoyenneté pour le Danemark suite au rejet du traité de Maastricht par le pays.

Le traité d'Amsterdam et aujourd'hui le traité de Lisbonne ont autorisé le régime de la coopération renforcée (A) : « Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l'Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités (…) ». La mise en œuvre de ce régime a été assouplie (B).

Le régime

La coopération renforcée est une procédure facultative qui peut être adoptée non seulement dans les domaines non couverts par l'Union européenne, mais également dans les domaines de compétences partagées ^{1545731399721}. L'article 42, § 2 TUE offre en matière de politique et de sécurité commune un exemple de coopération hors traité et vise notamment l'OTAN. Elle ne peut porter sur des domaines de compétences exclusives de l'Union.

La coopération renforcée est une compétence commune, et par conséquent doit respecter le cadre institutionnel de l'Union. Elle ne doit d'ailleurs être utilisée qu'en dernier ressort, les procédures de droit commun devant avoir échoué. Elle ne peut porter atteinte ni au marché intérieur ni à la cohésion économique, sociale et territoriale. Elle ne peut constituer ni une entrave, ni une discrimination aux échanges entre les États membres, ni provoquer de distorsions de concurrence entre ceux-ci ^{1545731445609}.

Les actes adoptés dans le cadre de la coopération renforcée ne lient que les États participants, et ne sont donc pas considérés comme un acquis de l'Union devant être accepté par les États candidats à l'adhésion ^{1545731469136}.

La coopération renforcée doit respecter « les compétences, droits et obligations des États membres qui n'y participent pas » ^{1545731494152}. Les États membres non participants peuvent rejoindre à tout moment le groupe des États signataires en vertu de la clause d'ouverture contenue à l'article 20, § 1. Ils doivent pour cela accepter la décision initiale comme l'ensemble des décisions prises, l'objectif étant de promouvoir la promotion de la participation du plus grand nombre ^{1545731518960}.

Pour qu'il y ait coopération renforcée, il faut un accord de neuf États membres.

La mise en œuvre

La coopération renforcée est soumise à l'accord du Conseil des Ministres statuant à la majorité qualifiée (sauf PESC où l'unanimité est requise) sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

En matière de coopération judiciaire pénale et de coopération policière, en cas d'opposition à un projet législatif, un groupe d'au moins neuf États membres peut demander l'instauration quasi automatique d'une coopération renforcée.

Les actes de la coopération renforcée sont adoptés selon les règles et procédures propres aux domaines dans lesquels celle-ci va s'appliquer (TUE, art. 20, § 1). Tous les États participent aux délibérations, mais seuls les États participants ont le droit de vote.

L'article 333 TFUE prévoit une « clause passerelle » propre à la coopération renforcée. Celle-ci permet au Conseil, lorsque les mesures requièrent l'unanimité ou une procédure spéciale, de prendre une décision pour un vote à la majorité qualifiée ou à une procédure législative ordinaire.

Les décisions de coopération renforcée sont soumises aux règles générales du contentieux de l'Union. La Cour de justice n'est cependant pas compétente pour les décisions de coopération renforcée dans le cadre de la PESC, sous réserve de l'article 275 TFUE.

Les règlements jumeaux « Régimes matrimoniaux » et « Effets patrimoniaux des partenariats enregistrés » sont des illustrations récentes de la coopération renforcée.

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