10133-43 L’une des modalités d’action publique pour concrétiser les politiques nationales en faveur du logement consiste à élaborer des plans nationaux et à instituer ensuite des partenariats de mise en œuvre avec les collectivités sélectionnées dans le cadre d’appels à projets publics.
PARTIE I – Définir les objectifs
Titre 2 – Concrétiser les politiques publiques du logement
Sous-titre 2 – La production de logements par une action publique partenariale
Chapitre II – La sélection de projets publics pour la mise en œuvre territoriale des politiques nationales
10133-44 L’exemple le plus notable à cet égard est le plan Action cœur de ville même si d’autres cas existent en matière de logement pour lutter contre le sans-abrisme ou les logements vacants. Le plan national Action cœur de ville est en effet l’un des programmes nationaux qui implique une gouvernance partenariale entre le national et le local et mobilise un nombre important de partenaires institutionnels et financeurs du logement. Il a pour ambition d’améliorer les conditions de vie des habitants des villes moyennes qui connaissent parfois un déficit d’attractivité et des logements dégradés. Ce partenariat favorise une gouvernance nationale et locale en partenariat.
On lit sur le site de l’ANCT314 que :
le maire, en lien avec le président de l’intercommunalité, pilote la réalisation des actions et assure la maîtrise d’œuvre urbaine du projet ;
le préfet recueille les expressions d’intérêt, coordonne les services et mobilise les moyens de l’État. Il anime localement le partenariat ;
les partenaires régionaux publics et privés agissent concrètement dans les périmètres définis par des investissements nouveaux et/ou un renforcement de leurs interventions.
Les collectivités retenues signent une convention qui peuvent être homologation de la convention Action cœur de ville en convention ORT. Par ailleurs, dans le cadre de ce programme, le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales a lancé une consultation nationale « Réinventons nos cœurs de ville »315 autour d’appels à projets, destinés à faciliter l’émergence de projets et de programmes urbains innovants en centre-ville, et dans ce cadre de favoriser des partenariats nouveaux entre tous les acteurs de la chaîne de production. 111 villes ont aujourd’hui proposé un site emblématique de leur centre-ville – ancienne friche industrielle, hôpital ou encore site patrimonial – à réhabiliter afin de revitaliser leur territoire.
Les notaires peuvent être amenés à jouer un rôle important auprès des collectivités pour identifier les sites, développer des montages innovants pour revitaliser les centres-villes, et mener les opérations jusqu’à leur terme.
10133-45 Autres exemples d’appels à manifestation d’intérêt pour coordonner la mise en œuvre de plans nationaux en faveur du logement : exemples des dispositifs institués (i) pour les personnes sans domicile et (ii) pour la lutte contre les logements vacants
De la rue au logement
L’association des acteurs publics est donc indispensable pour concrétiser les politiques publiques en faveur du logement. Afin de renforcer les partenariats entre les acteurs locaux, des appels à manifestation d’intérêt (AMI) ont été lancé pour inciter les territoires à décliner ces politiques publiques dans des plans stratégiques clairement pilotés et soutenus par tous les acteurs.
C’est notamment le cas des AMI, lancés par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) (Section I), pour la mise en place de territoires de mise en œuvre accélérée du plan logement d’abord (Section II).
Section I – Le DIHAL et le service public de la rue au logement
10133-46 La DIHAL a été créée en 2010 pour mettre en œuvre la politique publique en matière d’hébergement, d’accès au logement et de maintien dans le logement des personnes sans abri ou mal logées.
L’objectif affiché de diminution drastique du nombre de personne sans domicile s’est traduit en 2021 par la création du Service public de la rue au logement, avec deux conséquences :
depuis le 1er janvier 2021 la DIHAL a la responsabilité du programme budgétaire « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » (2,4 Mds € en 2020) et ;
depuis le 1er avril 2021, elle exerce l’ensemble des compétences sur le champ de l’hébergement et de l’accès au logement dans le souci d’unifier et de coordonner la gouvernance des politiques publiques d’accès au logement.
On lit sur le site du Gouvernement que « Ce service public est l’expression d’une volonté d’organiser une réponse agile et efficace, tournée vers la mise en œuvre d’une politique au sein d’un ensemble cohérent d’acteurs qui va du niveau central au niveau territorial. Il est également lisible et compréhensible par les professionnels, les bénéficiaires et les citoyens. Il s’appuie sur les acteurs des territoires, avec le pilotage notamment des services déconcentrés de l’État. Le service public de la rue au logement articule tous les acteurs de la chaîne de l’hébergement et du logement, pour mettre pleinement en œuvre la stratégie nationale du Logement d’abord sur l’ensemble du territoire. »316
Section II – Le plan « Logement d’abord » et sa territorialisation par appels à manifestation d’intérêt local
10133-47 Le logement d’abord est une idée que l’on retrouve dans plusieurs pays et qui consiste, comme le note la Cour des comptes, à prendre « le contrepied de la pratique consistant à travailler par étape à la réinsertion de personnes ayant séjourné durablement dans la rue, et à évaluer leur aptitude à franchir chaque palier d’un long parcours depuis la rue, puis l’hébergement, puis l’accompagnement jusqu’au logement ». Dit autrement, il s’agit de réorienter tous les dispositifs autour d’un objectif d’accès le plus rapidement possible au logement. La Cour des comptes note ainsi par exemple que des « pays comme la Finlande, qui ont lutté efficacement contre le « sans-abrisme» par une politique du « logement d’abord», ont ainsi concomitamment considérablement réduit leurs dispositifs d’hébergement »317.
En réponse aux observations de la Cour, le gouvernement en a cependant affiché son souhait de mener de front les deux politiques d’hébergement et de logement d’abord : il est, selon le premier ministre Jean Castex, « indispensable de poursuivre ce travail en faveur de l’hébergement et de la prévention pour apporter à chacun la sécurité d’un abri, tout en amplifiant les transformations structurelles qui doivent mener à la généralisation du “logement d’abord” ».
Le plan logement d’abord s’affiche comme une réussite dans la coordination des acteurs publics pour la mise en œuvre d’une politique publique. La Cour des comptes a elle-même fait état dans le rapport précité d’« une politique originale qui permet de faire mieux à moindre coût », un « exemple de politique publique » dont « l’efficacité et l’efficience pour assurer l’accès au logement des personnes sans domicile, y compris pour ceux qui sont en souffrance sociale, ont été plus d’une fois éprouvées ».
Selon le délégué interministériel pour l’hébergement et l’accès au logement, « Cette réponse nouvelle est nécessairement partenariale. Pour faire du logement le lieu de l’insertion pour tous, l’État, les collectivités locales, les bailleurs sociaux, les acteurs du secteur social et de l’insertion par le logement et les autres partenaires, doivent allier leurs compétences et leurs ressources. À l’étranger, l’engagement des collectivités locales a été identifié comme l’une des clés de réussite des politiques nationales de lutte contre le sans-abrisme fondées sur les principes du Logement d’abord, notamment en Finlande ou au Danemark. Aussi, dès 2017, une démarche de territorialisation du plan national a été lancée en France (…). L’objectif est de dépasser les logiques expérimentales pour lancer de véritables plans d’actions, concrétisant la vision partagée par l’ensemble des acteurs pour le territoire. Il s’agit de mettre en œuvre une approche globale, systémique de la lutte contre le sans-abrisme. Sur chaque territoire un coordinateur ou une coordinatrice a été recruté(e) pour animer la mise en œuvre partenariale des actions. Celles-ci contribuent à transformer structurellement la réponse donnée aux publics sans domicile notamment par l’intégration du Logement d’abord dans les documents stratégiques du territoire, la remise à plat et la mobilisation coordonnée des dispositifs d’accompagnement dans une dynamique pluridisciplinaire, la création de plateformes de captation du parc privé pour l’intermédiation locative, la structuration d’observatoires locaux du sans-abrisme, la création de dispositifs d’accès direct au logement depuis la rue, le renfort des Conférences intercommunales du logement sur le traitement opérationnel des situations complexes, la réorganisation du fonctionnement des Services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), etc. Les crédits spécifiquement mobilisés dans le cadre de la mise en œuvre accélérée du Logement d’abord permettent de financer l’ingénierie et la mise en œuvre d’actions. Les résultats quantitatifs mesurés par les taux d’attribution aux ménages sans domicile sont déjà positifs, avec des accélérations marquées dans un grand nombre de territoires de mise en œuvre accélérée, accélérations plus importantes que dans le reste de la France »318.
L’une des clefs du succès de ce plan réside donc dans sa mise en œuvre opérationnelle dans les territoires. À deux reprises ont été lancé par la DIHAL des appels à manifestation d’intérêt local pour la désignation de territoires de mise en œuvre accélérée du plan quinquennal pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme. Les collectivités retenues dans le cadre de ces AMI ont alors pour mission de mettre en place des plans d’actions territoriaux et d’en assurer la coordination avec l’appui des services de l’État et de tous les partenaires locaux, en optimisant les dispositifs existants. Une collectivité doit nécessairement être désignée comme cheffe de file et porteuse principale de la réponse (EPCI, Conseil départemental ou commune selon le périmètre géographique retenu pour la mise en œuvre accélérée du plan). Leur implication est en effet considérée comme nécessaire notamment par la mobilisation de leurs compétences en matière d’attributions de logements sociaux et d’action sociale mais aussi par leur ingénierie. Les dossiers de candidatures doivent mettre en avant319 :
une gouvernance locale adaptée, et fixée en cohérence avec les instances et documents programmatiques existants dont les PDALHPD, Plans locaux de l’habitat (PLH) et Chartes de prévention des expulsions. Une justification de la capacité des territoires à mobiliser les différents dispositifs par leurs compétences propres ou par l’engagement des acteurs compétents est attendue ;
un plan d’action ambitieux mobilisant de manière optimale les dispositifs, outils et financements existants ;
l’association étroite des services déconcentrés de l’État (préfets de département et de région, DDCS(PP), DDT(M), DR(D)JSCS, DREAL, ARS, DIRECCTE…). Une lettre d’appui du préfet doit être jointe au dossier ;
l’engagement d’un réseau de partenaires diversifiés comprenant par exemple des bailleurs et leurs unions, des associations de veille sociale et d’insertion par le logement et leurs têtes de réseau, le SIAO, des établissements sanitaires et sociaux, des CCAS, la CAF, l’ADIL, etc., démontrant les dynamiques et synergies en place ou en développement sur le territoire. La mobilisation des acteurs de l’insertion socio-professionnelle est valorisée et il est indiqué que sont privilégiés les dossiers faisant état d’une implication conjointe des principaux acteurs de l’hébergement et du logement et de l’accompagnement des personnes.
C’est donc un double partenariat qui est mis en place :
une équipe locale, déterminée en amont de la candidature par la réunion autour d’une collectivité des acteurs locaux nécessaires à la mise en œuvre du plan ;
une convention entre chaque territoire retenu et l’État pour définir les objectifs et moyens d’action et reposant sur le principe d’un co-financement et d’engagements conjoints de l’État et du territoire.
Le bilan des deux premières années du plan logement d’abord témoigne de la pertinence de l’outil partenarial territorialisé : chaque territoire a en effet pu développer des instruments qui lui sont propres pour répondre aux besoins des populations concernées (par exemple : L’action « D’abord Toit » porté par Metz Métropole, qui consiste en un accompagnement par une équipe pluridisciplinaire dont l’un des membres est un travailleur ayant lui-même connu une situation d’exclusion, et proposant un accès direct au logement selon les principes du Logement d’abord : pas de prérequis d’insertion sociale ou professionnelle ni de conditions sur l’arrêt des consommations par exemple ; La métropole de Nantes, (au travers Nantes Métropole Habitat le CCAS de Nantes), porte le projet IGLOO (Insertion Globale par le logement et l’emploi) qui vise à proposer à des personnes en situation de précarité de participer à la conception et la construction de leur futur logement ; La métropole de Nice, délégataire des aides à la pierre, s’est engagée dans la promotion du « PLAI adapté », outil de financement du logement social permettant de produire des logements à bas niveau de quittance adaptés aux besoins des ménages en difficulté. Sur les deux années 2018-2019, ce sont 109 agréments PLAI adaptés qui ont été octroyés par la métropole.
Les chiffres compilés au niveau national sont édifiants :
en 2020, le plan Logement d’abord a permis l’accès au logement rendu à 235 000 personnes. Parmi elles, près de 66 600 ménages issus de l’hébergement généraliste ou sans-abri ont pu accéder à un logement du parc social ;
en 2020 toujours, on constatait l’ouverture de 9 441 places nouvelles en intermédiation locative, soit 107 % de l’objectif annuel. L’objectif de 40 000 places fin 2022 est à 60 % atteint. Au 31 décembre 2020, le parc installé s’élève à environ 57 000 places qui représentent près de 22 000 logements mobilisés ;
dans le même temps, 4 362 places ont été ouvertes en pensions de famille et résidences accueil depuis 2017, ces petites résidences sociales sont dédiées au logement pérenne de personnes au long parcours d’exclusion. En 2021, le forfait journalier pour les pensions de famille est revalorisé de 16 € à 18 € par personne logée. Ce forfait finance les postes d’hôtes de maison qui assurent l’animation de la vie quotidienne et accompagnent les résidents dans l’appropriation de leur logement. Enfin, 28 millions d’euros supplémentaires ont été votés en loi de finance 2021 pour développer ce dispositif et revaloriser leur financement par l’État.
Le premier AMI avait sélectionné 23 territoires, portés à 46 territoires avec le deuxième AMI fort du succès de la première édition.
Ce plan témoigne donc de la possibilité de coordonner efficacement les actions des différents acteurs pour la mise en œuvre d’une politique publique nationale, en la territorialisant et donc en l’adaptant à chaque circonstance locale. Une expérience à capitaliser pour d’autres politiques publiques en faveur du logement.
De façon plus classique, les différentes administrations peuvent également être mobilisées et réunies pour favoriser l’engagement de la production de logements, dans le cadre d’une simplification des procédures administratives y relatives.
La lutte contre la vacance
Le phénomène des logements vacants s’observe sur tous les territoires, ruraux comme urbains, au regard de la cartographie publiée par l’Observatoire des territoires320. Selon les chiffres de l’Insee, il existait 3 085 millions de logements vacants parmi les 37,2 millions de logements comptabilisés en France (hors Mayotte) en 2021. La définition retenue par l’Insee pour définir un logement vacant répond à deux critères, à savoir (i) son inoccupation et (ii) la justification de cette inoccupation visant alternativement soit les logements proposés à la vente ou à la location, soit ceux déjà attribués à un acheteur ou un locataire et en attente d’occupation, soit ceux en attente de règlement de succession, soit ceux conservé par un employeur pour un usage futur au profit d’un de ses employés, soit enfin ceux sans affectation précise par le propriétaire (logement vétuste, etc.)321.
Juridiquement, les définitions du logement vacant diffèrent vis-à-vis de celle de l’Insee mais également entre branches du droit.
En effet, au sens du droit de la construction et de l’habitation, les locaux vacants – visant « 1. les locaux dont le bail est expiré, non reconduit et dont les occupants ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux ; 2. les locaux dont le bail est résilié par accord amiable ou décision de justice ; 3. les locaux dont les occupants ont été condamnés à vider les lieux »322 – se distinguent des locaux inoccupés –visant « 1. les locaux demeurés effectivement inhabités depuis six mois au moins ; 2. les locaux qui ne constituent pas pour leur détenteur le lieu de sa résidence principale »323.
En droit fiscal, la taxe annuelle sur les logements vacants vise, pour sa part, les logements vacants « depuis au moins une année, au 1er janvier de l’année d’imposition, à l’exception des logements détenus par les organismes d’habitations à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources » et situé dans une commune, listée par décret, « appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements »324.
Ces appréhensions divergentes d’un même phénomène ont pu également être mise en exergue par le Conseil d’État soulignant, dans son rapport public de 2009, « les lacunes de la statistique publique et privée ainsi que l’ampleur des problèmes découlant de l’absence de lien univoque entre les définitions juridiques et l’appréhension des réalités par le statisticien »325.
Dans une logique moins critique, ces divergences apparaissent néanmoins démontrer la volonté des acteurs publics de pouvoirs identifier les logements vacants afin d’apporter des réponses adaptées au regard des caractéristiques sociaux-économiques de chaque territoire ; cette démarche pouvant répondre aux besoins de logements dans une logique de sobriété.
Une amélioration de l’offre de logements disponibles. Comme cela a pu être souligné là aussi par le Conseil d’État dans son rapport public de 2009 susmentionné, l’existence d’un taux élevé de vacance de logements peut à la fois présenter des effets néfastes sur le prix des transactions et les loyers et impliquer un surcoût pour les propriétaires qui doivent en assumer les charges. Dans le même temps, l’existence de logements vacants peut présenter « un effet bénéfique pour favoriser la mobilité géographique, professionnelle et résidentielle, et la rotation des logements, notamment la sortie du parc social »326. Au regard de ces éléments, les logements vacants ne doivent pas être traité dans une logique de suppression mais de régulation afin que leur nombre limiter puissent également présenter des externalités positives sur l’attractivité socio-économique du territoire.
Dans les territoires où leur taux est trop élevé, des outils incitant les propriétaires à permettre une location ou une vente de leur bien devraient être envisagé afin d’endiguer ce phénomène.
Parmi les incitations financières, les outils fiscaux apparaissent les plus adaptés à la fois de manière incitative que coercitive. Dans une logique d’aide des propriétaires, une meilleure communication sur les dispositifs de crédits d’impôt et de déficit foncier, liés à la rénovation des logements pour des travaux de remise en état et/ou d’amélioration de la performance énergétique, peut être envisagée. Ces incitations fiscales peuvent en outre être couplées à des aides d’organismes publics. Dans une logique plus coercitive, la taxe annuelle sur les logements vacants327 ou la taxe d’habitation sur les logements vacants328 peuvent également présenter une incitation à remettre le logement dans le parc locatif.
Par ailleurs, une autre incitation plus coercitive pourrait être envisagée dans les villes où il existe une crise grave du logement329 notamment liées à l’existence d’importants déséquilibres entre l’offre et la demande de logements au détriment de certaines catégories sociales330. À titre exceptionnel et temporaire, les logements vacants peuvent alors faire l’objet de réquisition par le préfet, après avis du maire, afin de les attribuer pour une durée maximale d’un an renouvelable, et dans une limite de cinq ans, aux personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes ou aux personnes ayant fait l’objet d’une décision judiciaire d’expulsion définitive331. Un mécanisme de réquisition similaire d’une durée d’un à six ans existe afin d’attribuer des logements vacants à certains acteurs publics pour qu’ils puissent les donner à bail à des personnes sous certaines conditions de ressources ou servir à des fins d’hébergement d’urgence332.
Ces différentes incitations peuvent également être envisagées dans une logique environnementale de sobriété foncière.
Le Janus des objectifs environnementaux. La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a instauré des mécanismes de lutte contre les logements ne présentant pas des niveaux de performance énergétiques suffisants conduisant à les reconnaitre comme des logements indécents, qui ne pourront plus être mis en location progressivement de 2025 à 2039333. Cette situation fait craindre une potentielle recrudescence du nombre de logements vacants, en fonction de la capacité financière des propriétaires à pouvoir assumer les travaux nécessaires.
Dans le même temps, la remise sur le marché de logements vacants peut être vu comme un vecteur favorisant l’objectif de Zéro artificialisation nette (ZAN) instauré par cette même loi et visant à une diminution de la consommation des sols de moitié d’ici 2031 et à la suppression de toute artificialisation des sols d’ici 2050334, en permettant un recyclage de logements existants en évitant le développement de constructions neuves par artificialisation des sols.
Cette solution implique de développer des outils de suivi et une mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés afin de rendre la construction neuve moins attractive financièrement que l’amélioration de l’existant.
De nécessaires partenariats entre acteurs publics. Aussi, une régulation correcte des logements vacants implique la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés dans une logique de subsidiarité permettant de faire intervenir chaque personne publique selon son champ de compétence légal et sa connaissance du territoire concerné.
Dans une logique de mutualisation des connaissances, une dizaine de collectivités – la Ville de Paris, la Métropole de Lyon, la Métropole européenne de Lille, l’Eurométropole de Strasbourg, Rouen Normandie Métropole, Grenoble Alpes Métropole, Conseil départemental de la Meuse, la Ville d’Ajaccio, la Ville de Roubaix et la Communauté de communes Ardennes Thiérache – ont créé le Réseau national des collectivités mobilisées contre le logement vacant (RNCLV) en 2016. Dans une logique de développement au niveau national, ce réseau est devenu en novembre 2022, l’association nationale de collectivités Agir contre le logement vacant335.
Cette logique de mobilisation des acteurs s’est en outre illustré par le Plan national de lutte contre les logements vacants, institué par le ministère du Logement et le Réseau national des collectivités mobilisées contre le logement vacant (RNCLV) qui est orienté autour de cinq axes :
le repérage, la caractérisation et le suivi des logements vacants, en particulier avec les outils de traitement des données Lovac336 et Zéro logement vacant337 ;
le recensement, la valorisation et la diffusion de l’ensemble des outils de lutte contre la vacance des logements avec (i) la mise en œuvre d’une plate-forme d’échanges collaborative entre les acteurs publics et parapublics concernés338, l’amélioration de la communication à destination des propriétaires et intermédiaires notamment avec l’appui des Agences départementales d’information sur le logement (ADIL) ;
la mobilisation d’autres formes de logements et locaux vacants (parc social, transformation de bureaux en logements) notamment dans le cadre d’opération d’urbanisme transitoires à vocation sociale permettant la mise à disposition, à des fins sociale, entre deux usages (réhabilitation ou attente de démolition), de locaux ou terrains provisoirement inoccupés, sur des périodes de courte ou de moyenne durée ;
une action en cohérence avec d’autres politiques publiques telles que (i) le Plan Logement d’Abord visant à permettre un accès direct au logement avec un accompagnement social adapté aux besoins des personnes sans-abris, (ii) le programme Action Cœur de Ville s’inscrivant dans la revitalisation des villes de taille moyenne et (iii) le Plan Petites Villes de Demain visant à améliorer les conditions de vie des habitants des petites communes et des territoires alentours.
Le déploiement de manière accélérée du Plan sur un échantillon de territoires sélectionné à la suite d’un appel à projets lancée au début de l’année 2021 et à la suite duquel 57 collectivités ont bénéficié en priorité de la solution numérique Zéro logement vacant et 44 collectivités des crédits d’ingénierie pour l’évolution du dispositif programmé Anah.
Cette logique partenarial, en fonction des besoins locaux, se traduit également dans le libre choix laissé aux communes de plus 50 000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements dont la liste est fixé par décret339 d’instituer ou non une taxe annuelle sur les logements vacants ; et dans les autres collectivité d’assujettir ou non à la taxe d’habitation, pour la part communale et celle revenant aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre, les logements vacants depuis plus de deux années au 1er janvier de l’année d’imposition340.
Pouvant même aller plus loin, lorsque les propriétaires des biens concernés ne sont pas connus, les collectivités locales peuvent également devenir propriétaire du bien dans le cadre dispositifs juridiques appropriés.
Les notaires et les logements vacants. Plusieurs hypothèses impliquent un appui juridique de la part des notaires en particulier dans le cadre du règlement des successions. Tout d’abord, en fournissant un conseil avisé à la personne souhaitant rédiger un testament sur les risques liés au régime de l’indivision qui peuvent entrainer des situations de blocage sur la gestion ou le devenir d’un bien. Dans ce cadre, il peut être préconisé un partage des biens au profit d’héritiers individuels ou dans le cadre de sociétés avec des mécanismes de décisions majoritaires. Lorsque la succession n’a fait l’objet d’aucun partage testamentaire, une information sur les mécanismes juridiques d’aide à la rénovation (subventions, crédits d’impôts…) et les risques liés à la vacance des logements (occupations irrégulières, dégradations, taxe sur les logements vacants ou taxe d’habitation sur les logements vacants…).
Au-delà de ces situations assez fréquentes, certaines successions peuvent aussi présenter des difficultés supplémentaires lorsque la succession est considérée comme vacante au sens l’article 809 du Code civil, dans les hypothèses où (i) soit il ne se présente personne pour réclamer la succession et qu’il n’y a pas d’héritier connu, (ii) soit tous les héritiers connus ont renoncé à la succession ou (iii) soit après l’expiration d’un délai de six mois depuis l’ouverture de la succession, les héritiers connus n’ont pas opté, de manière tacite ou expresse. Les notaires peuvent alors intervenir à différents niveaux en fonctions des intérêts de leurs clients.
Premièrement, en tant que notaire en charge du règlement de la situation, le notaire peut alors saisir le juge afin que celui-ci prononce une ordonnance reconnaissant la qualité de curateur à l’autorité administrative chargée du domaine341 (ci-après « le curateur »).
Deuxièmement, les services du domaine de l’État peuvent également faire appel alternativement à un notaire, un commissaire-priseur judiciaire, un huissier ou un fonctionnaire assermenté de leurs services afin de faire dresser un inventaire estimatif, article par article, de l’actif et du passif de la succession, avant que celui-ci ne fasse l’objet de mesure de publicité pouvant être consultée par les créanciers et légataires de sommes d’argent, sur justification de leur titre342.
Pendant les six mois qui suivent l’ouverture de la succession, le curateur ne peut procéder qu’aux actes purement conservatoires ou de surveillance, aux actes d’administration provisoire et à la vente des biens périssables343. À l’issue de ce délai, le curateur pourra exercer l’ensemble exerce l’ensemble des actes conservatoires et d’administration afin d’apurer le passif. Dans ce dernier cas, la vente de biens immobilier dont le logement vacant ne peut toutefois être envisagée que si le produit prévisible de la vente des meubles apparaît insuffisant344.
Troisièmement, les notaires peuvent alors ici intervenir afin de procéder à la cession du logement vacant, le cas échéant. Cette intervention n’est toutefois qu’une alternative ; ladite vente pouvant aussi être exécutée soit par commissaire-priseur judiciaire, soit par huissier, soit par le tribunal, soit dans les formes prévues par le Code général de la propriété des personnes publiques pour l’aliénation, à titre onéreux, du domaine immobilier appartenant à l’État345.
À l’issue de la procédure, la curatelle prendra fin alternativement (i) soit par l’affectation intégrale de l’actif au paiement des dettes et des legs, (ii) soit par la réalisation de la totalité de l’actif et la consignation du produit net, (iii) soit par la restitution de la succession aux héritiers dont les droits sont reconnus ou (iv) soit par l’envoi en possession de l’État346.
En cas de possession par l’État, le logement vacant est alors librement géré par ce dernier qui peut maintenir cette vacance ou le céder dans les conditions applicables aux cessions onéreuses qui s’appliquent à ses biens.
La collectivité territorialement compétente où est construit logement vacant ne pourra alors être appelé à intervenir que dans le cadre des phases de cession du bien. Si cette cession intervient, dans la phase susmentionnée d’apurement du passif ou lors d’une cession par les héritiers à la suite de la restitution de la succession, la collectivité pourra alors exercer son droit de préemption urbain si le logement est compris dans le périmètre d’exercice d’un tel droit347. Enfin, si l’État a été mis en possession du bien à la fin de la phase de curatelle et qu’il souhaite alors le vendre ultérieurement, la collectivité pourra également acquérir le logement vacant, le cas échéant, dans l’exercice de son droit de priorité348.
Si les logements vacants n’ont pas fait d’une telle procédure, il peut alors être considéré comme un bien sans maître. Il convient néanmoins alors de procéder à une distinction entre :
les immeubles sans maître à proprement dit concernant ceux issus d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté ;
ce délai est toutefois ramené à dix ans lorsque les biens se situent dans le périmètre (i) d’une grande opération d’urbanisme349, (ii) d’une opération de revitalisation de territoire350, (iii) une zone de revitalisation rurale351 ou (iv) un quartier prioritaire de la politique de la ville352 ;
les immeubles présumés sans maître concernant ceux qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans les taxes foncières n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers.
Cette situation ne fait toutefois pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription353.
Pour les biens sans maître proprement dit, le Conseil d’État considère que « les règles d’acquisition sont fixées à l’article 713 du Code civil, lequel retient une appropriation de plein droit par les communes n’impliquant à ce titre l’accomplissement d’aucune formalité préalable de leur part »354. Aussi si aucune procédure n’apparait prévu par les textes de manière expresse, des circulaires administratives préconisent de retenir la procédure suivante :
une délibération du conseil municipal doit autoriser le maire à procéder à l’acquisition des biens faisant partie d’une succession ouverte depuis plus de 30 ans ;
la prise de possession doit être formalisée par un procès-verbal établi par le maire précisant le bien concerné et qui est affiché à la mairie dans le respect des conditions de l’article L. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales355.
Par ailleurs, si principe, la personne publique compétente pour acquérir un tel bien est la commune, cette dernière peut y renoncer au profit de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) dont elle est membre.
Si ces deux collectivités renoncent à exercer ce droit, le bien est alors transférée de plein droit aux autorités suivantes :
si le bien est situé dans le périmètre de compétences du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, il est alors transféré de plein droit par ordre de priorité à la première des personnes suivantes qui en fait la demande, à savoir (i) le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ou (ii) le Conservatoire régional d’espaces naturels, ou à défaut de telles demandes à l’État ;
pour les autres biens, après accord du représentant de l’État dans la région, au conservatoire régional d’espaces naturels agréé au titre du même article L. 414-11 lorsqu’il en fait la demande ou, à défaut, à l’État.356.
Pour les biens présumés sans maître, il convient de procéder selon les étapes suivantes :
engager une d’enquête : dans ce cadre, le notaire de la collectivité pourra être sollicité pour effectuer les recherches d’origine de propriété et solliciter les services de la publicité foncières pour déterminer si aucun propriétaire connu ne peut être déterminée. Les services de la collectivité pourront pour leur part engager des recherches dans les actes d’état-civil à leur disposition, réaliser des enquêtes de voisinage et solliciter les services de l’État (administration fiscale) afin de connaitre l’identité de la personne ayant acquitté la taxe foncière sur le bien, le cas échéant, et de bénéficier d’un appui dans le cadre de cette procédure ;
si les conditions sont réunis, c’est-à-dire si l’immeuble est sans propriétaire connu et que les taxes foncières n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers depuis plus de trois ans, la commission communale des impôts directs devra également être saisie pour avis357 ;
à la suite de cet avis, un arrêté du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doit être adopté et faire l’objet de leur part des mesures de publicités et de notifications suivantes :
dans tous les cas, (i) une publication et (ii) un affichage de cet arrêté ainsi que (iii) sa notification au représentant de l’État dans le département ;
le cas échéant, (i) une notification doit être adressée aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu, et (ii) si l’immeuble est habité ou exploité, une notification doit également être adressée à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui aurait acquitté les taxes foncières.
Il est impératif de pouvoir procéder à ces mesures afin de faire courir le délai de six mois décrit ci-après. À défaut, les personnes intéressées, en particulier celles qui doivent bénéficier d’une notification, pourront remettre en cause la procédure d’acquisition par la collectivité publique.
Si le propriétaire ne s’est pas fait connaître dans un délai de six mois à dater de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité susmentionnées (publication, affichage et notification), l’immeuble est présumé sans maître. Deux situations peuvent alors apparaître selon la temporalité des décisions ultérieures :
dans un délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut, par délibération de son organe délibérant, l’incorporer dans son domaine. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
au-delà de ce délai de six mois, il convient de distinguer selon le périmètre du bien :
s’il n’a pas été procédé à cette incorporation par la commune ou l’EPCI, le bien est alors attribué à l’État ; étant précisé que pour les biens compris dans le périmètre de compétences du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, il est alors transféré par ordre de priorité à la première des personnes suivantes qui en fait la demande, à savoir (i) le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ou (ii) le Conservatoire régional d’espaces naturels, ou à défaut de telle demande à l’État,
le transfert du bien est constaté par un acte administratif ou notarié358.
Les biens sans maître à proprement dit ou les biens présumés sans maître ayant fait l’objet d’un transfert ou d’une attribution en propriété peuvent également fait l’objet d’une demande en restitution par le propriétaire ou ses ayants droit.
Cette demande est toutefois exclue si le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière s’opposant à cette restitution. Le propriétaire ou ses ayants droit ne peuvent, dans ce cas, obtenir de personne publique bénéficiaire que le paiement d’une indemnité représentant la valeur de l’immeuble au jour de l’acte d’aliénation ou, le cas échéant, du procès-verbal constatant la remise effective de l’immeuble au service ou à l’établissement public utilisateur. À défaut d’accord amiable, l’indemnité est fixée par le juge compétent en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.
La restitution de l’immeuble, ou à défaut, le paiement de l’indemnité, est néanmoins subordonné au paiement par le propriétaire ou ses ayants droit du montant des charges qu’ils ont éludées, apprécié depuis le point de départ du délai de trois ans pour le non-paiement des taxes foncières, ainsi que du montant des dépenses nécessaires à la conservation du bien engagées par la personne publique bénéficiaire359.
Dans le cadre de ces procédures, les notaires peuvent être en mesure d’assurer des conseils avisés dans l’identification des éventuelles propriétaires ou de leurs ayants-droits ainsi que dans la reconnaissance des actes de propriétés afin de limiter les risques de demande de restitution ultérieures.
Enfin, les notaires apporteront leur soutien à la conclusion de baux de courte durée afin de permettre une mobilisation des locaux vacants notamment par le biais de dispositifs contractuels tels que la convention de résidence temporaire360 qui permet d’assurer la protection et la préservation de locaux vacants par l’occupation de résidents temporaires, notamment à des fins de logement, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social. Ce contrat de se traduit par la conclusion d’un double contrat, d’une part, entre le propriétaire et l’organisme agréé, et d’autre part, entre l’organisme agrée et le résident ; étant précisé que la redevance susceptible d’être perçu du résident fait l’objet d’un encadrement réglementaire.
Le dossier de demande d’agrément de l’organisme doit notamment contenir un document certifiant des engagements quantifiés de l’organisme ou de l’association quant à l’occupation des locaux par des personnes en difficulté ainsi que des mesures d’insertion et d’accompagnement social mises en œuvre361.
La convention est d’une durée maximale de trois ans et peut être prorogée par périodes d’un an, dès lors que le propriétaire justifie que, à l’issue de l’occupation du bâtiment par des résidents temporaires, le changement de destination initialement envisagé pour les locaux ne peut avoir lieu. Toutefois, au 18 novembre 2022, de telles convention ne peuvent porter effet au-delà du 31 décembre 2023.
Ces différents mécanismes peuvent ainsi contribuer à favoriser le nombre de logements disponibles sur le marché. Toutefois, comme pouvait également le souligner le Conseil d’État dans son rapport public de 2009, les logements vacants ne saurait toutefois répondre à eux seuls aux besoins d’offre de logements en France.
10133-48 De nombreux élus souhaitent cependant sortir de la logique de l’appel à projets, notamment pour gagner du temps dans la mesure où les réponses à ces appels à projets font semble-t-il perdre beaucoup de temps. Cette voix a notamment été portée s’agissant du fonds vert par plusieurs élus dont les propos sont cités dans un article d’Arnaud Garrigues362 : pour Nicolas Mayer Rossignol (Rouen) « dans la méthode, il faut du pragmatisme et de la souplesse, et que ces fonds soient le plus rapidement disponibles et utilement employés, pour aider à réaliser les projets que nous avons défini dans nos CRTE ». Et si tel n’était pas le cas, ce serait de la « déconcentration, et non de la décentralisation ». Pour Sébastien Martin (Grand Chalon), « Aujourd’hui, dans les CRTE, le ministère le moins impliqué est celui de la Transition écologique ». Il souligne que ce ministère ne fonctionne que par appel à projets et qu’il est grand temps de partir des projets des territoires et de les accompagner. Il pointe aussi le manque d’ingénierie de certaines collectivités pour aider à répondre à ces appels à projets qui, malgré l’aide de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), ont de plus en plus recours à des cabinets de conseil pour les aider à constituer leurs réponses.
Il est donc indispensable de favoriser une contractualisation directe à partir des projets et de financer le développement de l’ingénierie territoriale, laquelle sera de toute façon nécessaire pour enclencher une nouvelle étape dans la décentralisation de la politique du logement.
Cette question des outils et de l’ingénierie dont disposent les acteurs publics se pose de manière différente mais tout aussi sensible dans le cadre de la réalisation de programme immobilier comportant une mixité sociale et fonctionnelle, lesquels impliquent notamment de rapprocher les opérateurs privés et les organismes de logement social et intermédiaire.
316) www.gouvernement.fr/le-service-public-de-la-rue-au-logement-un-nouveau-cadre-d-action-pour-aller-plus-loin-dans-le
317) Cour des comptes –Référé S2020-1728.
318) www.gouvernement.fr/logement-d-abord-deux-ans-d-actions-dans-les-territoires-de-mise-en-oeuvre-acceleree
319) Cf. AMI de l’acte II du plan.
322) CCH, art. R. 641-2.
323) CCH, art. R. 641-3.
324) CGI, art. 232.
325) CE, Droit au logement, droit du logement, Rapport public, 2009, p. 215.
326) CE, Droit au logement, droit du logement, Rapport public, 2009, p. 217.
327) CGI, art. 232.
328) CGI, art. 1407 bis.
329) CCH, art. L. 611-1.
330) CE ass., 11 juill. 1980, no 04886, Lucas.
331) CCH, art. L. 641-2.
332) CCH, art. L. 641-2.
333) L. no 2021-1104, 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, art. 160.
334) L. no 2021-1104, 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, art. 191.
335) Plusieurs collectivités se sont réunies le 14 novembre 2022 pour créer une association de lutte contre le logement vacant, dont Paris, Roubaix ou la métropole de Lyon. Elles considèrent qu’elles sont le « premier relai » pour agir sur le terrain.
338) Les demandes d’accès sont à adresser à l’adresse suivante : logement-vacant.dhup.dgaln@developpement-durable.gouv.fr
339) CGI, art. 232 ; D. no 2013-392, 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l’article 232 du CGI.
340) CGI, art. 1407 bis.
341) C. civ, art. 809-1.
342) C. civ., art. 809-2.
343) C. civ., art. 810-1.
344) C. civ., art. 810-2.
345) C. civ., art. 810-3 et par renvoi CGPP, art. L. 3211-1 et R. 3211-1 et s.
346) C . civ., art. 810-12.
347) C. urb., art. L. 211-1 et s.
348) C. urb., art. L. 240-1.
349) C. urb., art. L. 312-3.
350) CCH, art. L. 303-2.
351) CGI, art. 1465 A.
352) L. no 2014-173, 21 févr. 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, art. 5.
353) CGPPP, art. L. 1123-1.
354) CE, 21 mars 2011, no 345979, Bianco.
355) Cf. ministre de l’Intérieur, Circulaire relative aux modalités d’application de l’article 147 de la loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, 8 mars 2006 ; Préfet de la Loire, Modification de la législation du régime juridique des biens sans maître, 30 mai 2016.
356) C. civ., art. 713.
357) CGPPP, art. R. 1123-1.
358) CGPPP, art. L. 1123-3.
359) CGPPP, art. L. 2220-20.
360) L. no 2018-1021, 23 nov. 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi Elan), art. 29.
361) A., 5 nov. 2019 fixant la composition du dossier de demande d’agrément, art. 1er.
362) « Fonds vert : 900 M€ de financements nouveaux pour les collectivités », La Gazette des communes (site web), 6 sept. 2022.