PARTIE I – Définir les objectifs

Titre 1 – Organiser la production du logement

Sous-titre 2 – La planification au niveau local

Chapitre II – Mettre en œuvre les objectifs en matière de logement : le PLU, le PLUi, le POA

10025 Le PLU et le PLUi sont certainement les instruments-maîtres de la traduction au plan communal ou intercommunal des objectifs définis par le SCoT et le PLH. Ils seront envisagés dans un premier temps, avant d’aborder, dans un second temps, le POA, partie intégrante des PLUi dont l’importance en matière de logement justifie un examen plus détaillé.

Section I – PLU et PLUi

PLU et PLUi

Sous-section I – Présentation

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§ I – Présentation

A/ Sources

10025-2 Le régime juridique du PLU est fixé par les articles L. 151-1 et suivants et R. 151-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Il a été introduit par la loi Solidarité et renouvellement urbains (loi SRU) n^o 2000-1208 du 13 décembre 2000 en remplacement de l’ancien plan d’occupation des sols (POS), lui-même héritier de la loi d’orientation foncière (LOF) n^o 67-1253 du 30 décembre 1967. Face à l’évolution de la société et des politiques publiques depuis la loi SRU, un transfert des compétences au profit des intercommunalités qui englobent des bassins de vies plus importants a été généralisé et renforcé.

10025-3 La réflexion s’élargissant vers un échelon plus vaste, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) n^o 2014-366 du 24 mars 2014 a mis en place une nouvelle organisation du document, afin de redonner du sens et de passer d’un urbanisme réglementaire à un urbanisme de projet. Deux décrets relatifs à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme ont eu pour objet de clarifier et de mettre en cohérence les règles d’urbanisme afin d’en faciliter leur utilisation :

décret n^o 2015-1174 du 23 septembre 2015 (partie législative du Code de l’urbanisme – livre 1^er) ;

décret n^o 2015-1783 du 28 décembre 2015 (partie réglementaire du Code de l’urbanisme – livre 1^er).

B/ Élaboration concertée

10025-4 – Un processus démocratique. – Ainsi que nous l’avons déjà indiqué, la présente étude n’a pas pour objet de détailler le processus d’élaboration d’un PLU/PLUi. Nous souhaitons néanmoins insister sur l’importance, à nos yeux, essentielle, de la concertation dite « préalable » qui préside à l’élaboration de ces documents (comme aussi à celle des SCoT). Cette concertation s’inscrit dans le cadre de l’article 7 de la charte de l’environnement qui précise que toute personne a le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Elle mobilise donc les habitants, les associations locales et d’autres personnes concernées (C. urb., art. L. 103-2). L’objectif est que ces différents intervenants puissent agir sur la conception du document qui leur est soumis. Il s’agit de permettre à toutes les personnes intéressées de suivre l’évolution du projet, de débattre de l’opportunité de certains choix, des principales orientations du plan, et d’apporter des solutions alternatives.

10025-5 – Association, consultation, concertation ne sont pas synonymes. – La concertation se distingue de l’association et des différentes consultations sur le projet de PLUi :

l’association permet à certains acteurs dits « associés » (et mentionnés aux articles L. 132-7, L. 132-9 et L. 132-10 du Code de l’urbanisme) de formuler des observations et propositions sur tout sujet entrant dans leur champ de compétence. Les modalités de l’association ne sont pas définies par le Code de l’urbanisme, et se traduisent le plus souvent par des réunions d’informations ou d’échanges, ou des réunions de travail plus ciblées sur un sujet en particulier ;

les consultations sont quant à elles interviennent soit de manière obligatoire, soit à la demande de la personne consultée. La consultation porte le plus souvent sur le projet de PLU/PLUi arrêté.

10025-6 En revanche, la concertation préalable est une forme de participation du public à l’élaboration des plans (PLU/PLUi et SCoT) qui se situe en amont du processus d’élaboration du document, à un stade où celui-ci peut encore évoluer et qui a pour objectif d’offrir au public la possibilité d’influer réellement sur les choix de l’administration. Il convient de distinguer la procédure de concertation obligatoire, la procédure de concertation facultative (qui ne concerne que les projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou à permis d’aménager) et la concertation imposée par l’exercice d’un droit d’initiative (Code de l’environnement).

10025-7 – Cas où la concertation est obligatoire. – La concertation obligatoire figurait initialement à l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme et, depuis 2016, elle est régie par les articles L. 103-2 et suivants de ce même code. En application des dispositions de l’article L. 103-2 du Code de l’urbanisme, la concertation est obligatoire à l’occasion de l’élaboration ou de la révision des PLU/PLUi (également du SCoT), la modification d’un PLU(i) lorsque celle-ci est soumise à évaluation environnementale, la mise en compatibilité du PLU(i) soumise à évaluation environnementale.

10025-8 – Documents d’urbanisme concernés. – Initialement, la concertation « classique » du Code de l’urbanisme ne concernait que l’élaboration et la révision du SCoT et du PLU(i). De sorte que lorsqu’elles étaient soumises à évaluation environnementale, les autres procédures, notamment celles de modification et de mise en compatibilité de ces mêmes documents, relevaient de la concertation du Code de l’environnement. Dans un souci de cohérence, la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) du 7 décembre 2020 les a transférées dans le champ de la concertation du Code de l’urbanisme. Dans le cas d’une procédure d’élaboration ou d’évolution d’un document d’urbanisme, la concertation est organisée en même temps qu’est prescrite cette procédure (et parfois par le même acte).

10025-9 – Modalités de la concertation. – Les modalités de mise en œuvre de la concertation sont librement définies par l’organe délibérant de la collectivité qui élabore le PLU. Elles doivent être suffisantes au regard de l’importance et des caractéristiques du projet et permettre au public pendant une durée suffisante d’accéder aux informations relatives au plan et de pouvoir formuler des observations et propositions qui seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente. En pratique, les autorités organisatrices optent souvent pour une combinaison d’éléments tels que : publicité par voie d’affichage et/ou dans la presse et/ou sur internet, établissement d’un dossier, exposition, site internet, registre, permanence d’élus, réunions publiques… Elle doit être organisée en amont de l’arrêt du PLU et se poursuivre pendant toute la durée de l’élaboration du document jusqu’ à la décision arrêtant le projet.

Pour quelques exemples du déroulement d’une concertation préalable, on consultera avec profit le mémento Territoires Conseils n^o 17 publié par la Caisse des dépôts et consignations en septembre 2017, Démarches d’urbanisme : la concertation pour enrichir et fédérer :

http://www.banquedesterritoires.fr/demarches-durbanisme-la-concertation-pour-enrichir-et-federer

10025-10 – Bilan de la concertation. – À l’issue de la concertation, l’autorité qui a défini les modalités et objectifs de la concertation en arrête le bilan qui devra être joint au dossier d’enquête publique. Une fois que le bilan de cette concertation est tiré et si, au vu de celui-ci, il est décidé de poursuivre l’approbation du document, le public sera – en principe – toutefois appelé à donner à nouveau son avis, à l’occasion d’une procédure de participation du public précédant la décision finale (enquête publique ou procédure de participation du public par voie électronique).

Cette concertation permet d’échapper à la concertation prévue par le Code de l’environnement et au droit d’initiative.

§ II – Champ d’application

10025-11 – Un outil adapté aux diversités locales. – L’utilisation du plan local d’urbanisme se veut adaptée à toutes les diversités locales, aux opérations d’aménagement, aux enjeux urbains, paysagers et environnementaux afin d’apporter une réponse aux aspirations des habitants et favoriser leur cadre de vie et sa qualité.

10025-12 – Une volonté d’extension à l’échelle intercommunale. – Relevant auparavant essentiellement de la compétence des communes, les évolutions législatives tendent à ce que l’élaboration du plan local d’urbanisme soit élargie. Cet objectif de l’État est dans la logique d’une réflexion sur l’aménagement à un autre échelon que la seule commune qui doit elle-même rendre compatible son évolution avec celles des communes avoisinantes, tout en essayant de préserver pour chacune leurs spécificités et la vision très précise de ce qu’un maire peut souhaiter pour sa ville.

10025-13 – Une volonté d’ores et déjà mise en application. – De ce fait l’article L. 153-8 du Code de l’urbanisme précise que la procédure de son élaboration est menée par l’établissement public de coopération intercommunal (EPCI) compétent, et à titre subsidiaire par la commune, si celle-ci n’est pas membre d’un tel établissement²⁹. Le Code général des collectivités territoriales a confié une compétence de plein droit aux :

établissements publics territoriaux créés au sein de la Métropole du Grand Paris (C. urb., art. L. 134-2) ;

métropoles (CGCT, art. L. 5217-2) :

métropole de Lyon,

métropole Aix-Marseille,

communautés urbaines (CGCT, art. L. 5215-20) ;

communautés d’agglomération (CGCT, art. L. 5216-5) ;

communautés de communes (CGCT, art. L. 5214-16).

10025-14 – Un instrument à géométrie variable. – En France métropolitaine et dans les départements et régions d’outre-mer, les territoires couverts par des PLU sont variables. Certains EPCI vont ainsi ne regrouper que quelques communes tandis que d’autres en associeront plus d’une centaine. Le contexte géographique et économique des diverses communes étant également différent, la tenue d’un document d’urbanisme par commune est souvent un non-sens compte tenu de la technicité et du coût de son élaboration.

§ III – Composition

10025-15 Il n’entre pas dans l’objet du présent rapport de procéder à une étude exhaustive de la hiérarchie des différentes normes d’urbanisme. C’est d’ailleurs une tâche ardue, ainsi qu’ont relevé à très juste titre Élise Carpentier et Rozen Noguellou dans un article disponible sur le site du Gridauh, dont le lecteur intéressé pourra prendre connaissance avec profit ci-après (La question de la hiérarchie des normes en droit de l’urbanisme, nécessaire simplification) :

https://www.gridauh.fr/sites/default/files/u440/Hi%C3%A9rarchie%20des%20normes.pdf

Nous nous bornerons à faire état des principes généraux gouvernant la cohérence, la compatibilité et l’opposabilité du PLU, un tableau récapitulatif étant consultable sur l’extension numérique du présent rapport.

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Les documents opposables du PLU

Pour l’exécution de travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols et ouverture d’installations classées

Rapport de présentation	Projet d’aménagement et de développement durable PADD	Orientations d’aménagement et de programmation OAP	Règlement et documents graphiques	Annexes

NON	NON	OUI	OUI	OUI
Il a une portée explicative. Possible de s’y référer pour interpréter les dispositions du règlement	Le règlement doit toutefois être cohérent avec les orientations du PADD	Exigence de compatibilité (1)	Exigence stricte de conformité	Comportent des informations et des contraintes opposables indépendamment des prescriptions du règlement et des OAP (5)
	Il peut fonder une décision de sursis à statuer	Pas de contradiction majeure entre la règle et l’exécution	Interdiction de toute différence entre la règle et l’exécution (3)	Les servitudes d’utilité publique SUP limitent le droit de propriété. (6) Caractère d’ordre public Exigence stricte de conformité
		Un écart mineur peut être accepté (2)	Même pour les projets sans travaux n’entraînant pas d’obligation de déposer une demande d’autorisation du droit des sols (4)
Sont toutefois inopposables :
* les règles faisant obstacle à l’utilisation d’une technique de construction durable sauf dans les secteurs protégés et les périmètres d’exclusion délimités par la commune ou l’EPCI
* les règles de de densité contraires aux dispositions du SCoT
(1) À défaut, l’autorisation serait illégalement délivrée
(2) Mais l’esprit des dispositions figurant dans l’OAP doit être respecté
(3) certains articles du règlement peuvent être plus ou moins nuancés et laisser une marge d’appréciation. Dans ce cas le juge devra prendre en compte la globalité de l’article concerné et la marge d’appréciation laissée
(4) travaux, constructions, changements de destination ou sous-destination
(5) elles peuvent donc aboutir à une limitation des droits à construire (protection du patrimoine, défense et sécurité, risques…).
(6) au profit de personnes publiques ou privées exerçant une activité d’intérêt général

§ IV – Objectifs

10025-17 – Le socle de la fabrication urbaine. – Tout PLU est un document réglementaire de planification, d’aménagement et d’utilisation des sols. Il doit traduire à l’échelle de la commune (PLU) ou du groupement de communes (PLUi), un projet d’aménagement et d’urbanisme. Lorsqu’il s’agit d’un plan local d’urbanisme intercommunal, il comprend obligatoirement un projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Il a, dès lors, vocation à constituer le socle de la « fabrication urbaine », authentique projet urbain dépassant le cadre des communes pour celui des intercommunalités.

10025-18 – La définition des objectifs. – La collectivité doit indiquer clairement les objectifs publics dans un souci de prévisibilité, de sécurité juridique et aussi d’acceptabilité des projets. L’objectif ultime et global doit rester celui de l’amélioration de la qualité urbaine, paysagère et architecturale. Le PLU et plus encore le PLUi sont donc les instruments directs de mise en œuvre d’objectifs politiques tels que :

les orientations établies aux échelles régionales et départementales ainsi qu’à celles du ScoT quand il existe ;

les grands principes du développement durable, la préservation du capital naturel et foncier ;

la réalisation d’un « vivre ensemble » harmonieux ;

la limitation des déplacements portant atteinte à la préservation de l’environnement et des équilibres écologiques ;

la préservation du patrimoine et du paysage ;

la production d’un cadre de vie de qualité ;

la santé et la sécurité de tous les habitants et des usagers.

Sous-section II – Le contenu des PLU et PLUi en termes de logement et d’habitat

10025-19 – Structure du PLU. – La réorganisation du Code de l’urbanisme, qui vise à gagner en lisibilité, permet une approche pratique par division du PLU en parties thématiques dictées par la lettre même des textes (C. urb., art. L. 151-8 à L. 151-42) : destination des constructions ; usage des sols et nature des activités, caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères ; équipements et réseaux.

10025-20 – Composition du PLU. – La loi Alur et le décret de recodification de l’année 2015 n’ont pas changé la liste des éléments qui le composent. Ils sont indiqués aux termes de l’article L. 151-2 du code. Cette composition traduit la vocation à la fois règlementaire et prospective du document. Ainsi, tout PLU doit comprendre :

un rapport de présentation intégrant l’évaluation environnementale et la justification des choix retenus ;

un projet d’aménagement et de développement durable – PADD ;

des orientations d’aménagement et de programmation – OAP ;

un règlement et ses documents graphiques ;

des annexes incluant notamment les servitudes d’utilité publique.

S’y ajoute, pour les PLUi seulement, un programme d’orientations et d’actions – POA.

Nous envisagerons successivement les différents documents composant le PLU.

§ I – Présentation des OAP

10025-21 – Ce que sont les OAP. – Expression de la mise en œuvre du PADD, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) donnent la possibilité d’intégrer la notion de projet dans les documents d’urbanisme réglementaires. Toutes les communes, quelle que soit leur taille, fût-ce le plus petit village de campagne, peuvent imaginer, anticiper et planifier le développement de leur territoire sur différentes thématiques ou par secteur. Elles se caractérisent par leur souplesse. Exprimées sous forme d’orientations, elles encadrent la réalisation d’un projet. Leur institution se justifie donc par la nécessité et la pertinence d’avoir recours à des orientations plutôt qu’à des règles notamment lorsqu’il s’agit de susciter des projets de qualité dans un secteur d’aménagement alors que la forme et le programme se détachent de la seule parcelle. Outils de pré-programmation, elles permettent notamment :

de faire évoluer un projet urbain dans le temps ou encore de le connecter au tissu urbain existant dans une logique de continuité urbaine ;

de renforcer la qualité et la cohérence des projets notamment dans les secteurs à urbaniser dont la commune n’a pas la maîtrise foncière ;

d’assurer la cohérence de l’aménagement sur le long terme en établissant des objectifs à atteindre, des orientations, des principes à respecter, tout en n’ayant pas le caractère d’une contrainte.

10025-22 – Ce que ne sont pas les OAP. – Ce n’est pas au hasard que le Code de l’urbanisme emploie le terme « orientations ». Il convient de bien distinguer l’OAP de la règle qui, elle, est contenue dans le règlement. Aussi, il doit être clair que les OAP ne remplacent jamais le règlement du plan local d’urbanisme ; elles ne font que le compléter. De ce fait, en aucun cas elles ne se substituent aux porteurs de projets.

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Les OAP en détails

1. Contenu des OAP. On attend des OAP :

une rédaction souple et ouverte laissant une marge d’appréciation sur les modalités d’exécution, car trop de détails et de précisions viendraient à en faire un deuxième règlement. Elles doivent trouver la bonne mesure dans le fait d’être suffisamment prescriptives mais sans excès ;

une définition claire ayant valeur contraignante pour ne pas laisser place à l’arbitraire.

En un mot, la préservation de la sécurité juridique et de la lisibilité du droit.

Dans ces limites, les auteurs du PLU conservent une grande liberté pour définir le contenu des OAP, qui peuvent être :

thématiques : par exemple OAP logement ;

sectorielles : OAP destinée à un quartier ou secteur déterminé ;

hybrides : l’OAP détermine alors un thème pour un secteur.

Thématiques et/ou sectorielles les OAP permettent de traduire et de regrouper les principes de la politique portée par le PLU dans des domaines spécifiques en cohérence avec le PADD. Elles décrivent les résultats attendus et pour lesquels des autorisations d’urbanisme seront délivrées.

2. Régime des OAP. Les OAP sont visées à L. 151-2-3° du Code de l’urbanisme qui énumère les documents constitutifs du PLU. Le fait même de les comprendre dans cette énumération semble permettre de conclure à leur caractère obligatoire, bien qu’un débat ait pu naître sur cette question.

2.1 – Principe de coexistence

Dans le cas général, l’OAP coexiste avec les autres documents constitutifs du PLU. Elle se situe :

avec le PAAD dans un rapport de compatibilité qui suppose une simple non-contrariété aux orientations fondamentales définies dans le PADD ;

avec le règlement dans un rapport de complémentarité. Le règlement doit donc conserver toute sa place normative ; rien n’interdit pourtant d’envisager un règlement plus succinct et de lui associer des OAP. L’essentiel est que les OAP : demeurent complémentaires des dispositions du règlement, qui peut se concentrer sur un minimum de règles incontournables. Alors que le règlement détermine des interdictions ou des autorisations sous conditions ainsi que des prescriptions encadrant ou limitant les possibilités de construire, les OAP permettent au contraire d’envisager le projet sous une forme dynamique et positive.

Il convient toutefois d’éviter à tout prix de les dédoubler avec des dispositions du règlement par crainte de perdre la lisibilité de l’ensemble. L’attention portée à la rédaction est ici essentielle car si, par exemple, un secteur comportait en même temps des orientations et des règles relatives à la hauteur de constructions, la lisibilité du plan local d’urbanisme serait amoindrie et source d’insécurité pour les projets à mettre en œuvre. Le plus souvent, l’expression des orientations sera le qualitative, pour s’attacher aux résultats à atteindre en laissant une marge d’adaptation quant aux formes et aux moyens pour y parvenir.

2.2 – Un cas particulier : l’article R. 151-8

Dérogeant au principe qui vient d’être énoncé, certains secteurs peuvent être régis uniquement par des OAP qui seront alors les seules dispositions opposables aux demandes d’autorisations d’occupation et d’utilisation des sols. L’article R. 151-8 du Code de l’urbanisme permet, dans certaines zones urbaines ou à urbaniser, qu’elles remplacent le règlement du PLU, facilitant ainsi la création de périmètres de projet afin que les opérateurs immobiliers ne soient pas contraints dans le cadre rigide du règlement. Cette possibilité est intéressante en termes de logement dans la mesure où des OAP de secteur permettent définition de principes pour la typologie des logements au regard de la mixité sociale ainsi que des actions afin de lutter contre l’habitat indigne.

2.3 – Un effet exceptionnel de l’OAP : l’article L. 151-7-2

Afin de renforcer encore le lien entre les OAP et l’aménagement, l’article L. 151-7-2 du Code de l’urbanisme autorise la création d’une ZAC par approbation d’une OAP : « Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou la commune est compétent en matière de plan local d’urbanisme et pour approuver le dossier de création de la zone d’aménagement concerté, la délibération d’approbation du plan local d’urbanisme contenant des orientations d’aménagement et de programmation peut valoir acte de création de la zone d’aménagement concerté, selon des conditions définies par décret en Conseil d’État ».

§ II – Le rapport de présentation : justifier la planification

10025-24 – Une pièce maîtresse. – Le rapport de présentation est une pièce maîtresse au service du projet urbain et de la politique de l’habitat. Ce document réglementé par les articles L. 151-4 et R. 151-1 et suivants du Code de l’urbanisme est indispensable à une bonne compréhension de l’ensemble du PLU. Il intègre une évaluation environnementale si elle est requise et justifie les choix qui ont été retenus. Il procède à une analyse rétrospective de la consommation foncière (notamment celles des espaces naturels, agricoles et forestiers) et en tire une projection, avec un degré d’imprévisibilité et de variabilité, de ce que devra être le foncier de demain. De cette équation à plusieurs inconnues découlent des objectifs qui devront être inscrits dans le plan d’aménagement et de développement durable, et objectifs seront déclinés dans les pièces opposables afin d’être mis en œuvre.

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Le rapport de présentation du PLU en détails

Loin d’un simple exercice de style pouvant se résumer à une légère introduction, le rapport de présentation du PLU met en évidence les deux dimensions qui s’attachent à ce document : sa dimension régulatrice des autorisations d’urbanisme délivrées sur son fondement, et sa dimension planificatrice de l’urbanisation et, donc, de l’habitat sur la zone recouvre.

1. Un document régulateur

Les deux premiers alinéas de l’article L. 151-4 du Code de l’urbanise définissent ses objectifs : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. »

C’est un document porteur de sens, non directement opposable aux tiers mais d’une grande importance car il doit :

Un diagnostic précis… Un diagnostic précis doit être établi sur le territoire couvert par le plan local d’urbanisme dans une perspective d’analyse transversale des prévisions démographiques, économiques, des besoins et des manques. Ce diagnostic est un élément essentiel qui sert de fondement aux orientations du projet d’aménagement et de développement durable, qui lui-même sera retranscrit dans les OAP, le règlement et la cartographie. Il doit permettre l’analyse de l’état initial de l’environnement et la consommation des sols.

… permettant une analyse détaillée. L’article R. 151-1 du Code de l’urbanisme, en continuité des objectifs de la loi Alur prévoit que ce rapport doit analyser, en tenant compte des formes urbaines et architecturales, les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le SCoT et des autres espaces bâtis identifiés par le PLU dans son rapport de présentation. Cette analyse doit être détaillée car limiter la consommation du foncier non urbanisé nécessite d’observer et d’anticiper le renouvellement urbain, d’identifier les dents creuses et les capacités de construction ainsi que l’agrandissement des constructions existantes pour mettre en œuvre la création de logements. Il est important que la commune ou l’EPCI puissent disposer de données à jour pour réaliser ce diagnostic. Elles s’appuieront sur les données préexistantes comme le « porter à connaissance » et les rapports de présentation des autres documents supérieurs comme, par exemple, les données du SCoT, du PLH ou du PDU.

Expliquer et justifier. Cette phase est essentielle et obligatoire pour la validation des choix retenus. Les auteurs du PLU doivent démontrer une réflexion sur le bien-fondé de leurs choix :

pour établir le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ainsi que toute contrainte à l’utilisation des sols ;

pour délimiter les zones et les règles et des orientations d’aménagement.

En application de l’article R. 151-2 du Code de l’urbanisme, le rapport de présentation doit comporter les justifications :

de la cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durable ;

de la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durable et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ;

la complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ;

la délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ;

l’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ;

ainsi que toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue.

Toutes les règles ainsi déterminées lors de la préparation du PLU doivent donc être motivées et fondées sur un intérêt général au regard du droit de l’urbanisme et proportionnée à cet objectif. D’ailleurs, si la délibération qui approuve le PLU ne contient pas les justifications demandées, elle est entachée d’illégalité.

La cohérence est nécessaire entre les orientations et objectifs du plan d’aménagement et de développement durable et les orientations d’aménagement et de programmation.

Il en va de même avec le règlement notamment pour les dispositions qui s’appliquent à des constructions existantes ou à de nouvelles constructions, pour leur dimension ou selon les destinations et les sous-destinations des constructions dans une même zone.

Les justifications sont regroupées pour une meilleure compréhension et ne doivent pas figurer dans le règlement qui ne comporte que les règles.

Évaluer. Les incidences des orientations du PLU sur l’environnement doivent être évaluées. L’élaboration du PLU doit faire l’objet d’une évaluation Natura 2000 et le rapport de présentation doit également comporter un rapport sur les incidences environnementales qui est transmis à l’Autorité environnementale pour avis.

Les dispositions à vocation environnementale figurant dans le rapport de présentation sont étudiées au regard de leurs impacts environnementaux prévisibles sur les choix opérés. Ces indicateurs devront permettre de voir si les objectifs définis dans le PADD et traduits dans les pièces opposables sont atteints ou s’il est nécessaire de réorienter partiellement certaines dispositions.

Cette analyse est considérable au regard des objectifs majeurs assignés en matière de densification des espaces déjà bâtis et de limitation des autres espaces naturels, agricoles ou forestiers. Elle peut être considérée comme redondante eu égard à l’intégration obligatoire de l’évaluation environnementale prévue par les dispositions de l’article R. 151-3 du Code de l’urbanisme.

Issue de la directive n^o 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, elle a été insérée dans le rapport de présentation par ordonnance du 3 juin 2004. En application de la loi n^o 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique dite « ASAP » et du décret n^o 2021-1345 du 13 octobre 2021, elle est obligatoire pour toute élaboration de nouveau plan local d’urbanisme et sous condition en cas de révision, de modification ou de mise en compatibilité.³⁰

2. Un document de planification

Le rapport de présentation ne procède pas seulement à un état des lieux exhaustif Partant de la situation locale, mise en rapport avec son environnement, analysant le passé pour anticiper l’avenir, il met également en évidence la dimension prospective du PLU. Idéalement, sa simple lecture devrait permettre d’élaborer divers scénarios d’évolution du territoire concerné, une réflexion à moyen et long terme sur le devenir de la commune ou du bassin de vie intercommunal.

Autant dire que ce diagnostic n’est pas un exercice de style et que son établissement est d’autant plus précieux aujourd’hui que les enjeux se complexifient. L’élargissement des limites du champ géographique au-delà du cadre communal est nécessaire afin de mieux appréhender les enjeux.

10025-26 – La prise en compte du logement dans le rapport de présentation. – La situation du logement est nécessairement prise en compte, en termes d’équilibre social de l’habitat pour le diagnostic, dans une vision de cadre de vie plus large. Comment s’effectuent les transports, la mobilité est-elle facile et peut-elle s’adapter plus ou moins facilement aux nouvelles contraintes environnementales ? Les commerces et les services sont-ils suffisants, leur situation géographique adaptée ? Quels sont les besoins en matière de foncier ? Le nombre de logements est-il suffisant et adapté, y a-t-il un équilibre social de l’habitat ? L’économie de la ville est-elle prospère ou en déclin ?

10025-27 – Le cas particulier du PLU intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat et/ou de plan de déplacements urbains. – Dans ce cas, viendra s’ajouter au rapport le diagnostic sur :

le fonctionnement des marchés locaux du foncier et du logement ;

la situation de l’hébergement ;

les conditions d’habitat défini par l’article R. 302-1-1 du Code de la construction et de l’habitation (C. urb., art. R. 151-54 1°).

Ce diagnostic inclura une « analyse de la situation existante et des évolutions en cours en ce qui concerne l’adéquation de l’offre et de la demande sur le marché local de l’habitat », ainsi qu’une « évaluation des résultats et des effets des politiques de l’habitat et foncières mises en œuvre sur le territoire auquel s’applique le programme au cours des dernières années ou du précédent programme pour l’habitat » (CCH, art. R. 302-1-1).

De même dans le cas d’un PLUi tenant lieu de (PDU), l’analyse du transport et des déplacements sera approfondie.

§ III – Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) : orienter l’urbanisation du territoire

10025-28 – Clé de voûte du plan local d’urbanisme. – Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) est la clé de voute du plan local d’urbanisme (PLU)³¹. Créé par la loi SRU, il doit définir le projet urbain de la commune. C’est la traduction du projet politique ou « feuille de route politique » du territoire concerné. Il détermine les grandes orientations d’aménagement du territoire ou « orientations générales » à moyen terme (entre 10 et 15 ans) à partir des enjeux identifiés au sein du diagnostic. Ces orientations seront mises en œuvre dans les pièces opposables.

10025-29 – Un contenu en rapport, notamment, avec le logement. – On attend du PADD qu’il soit cohérent avec le contexte local et compréhensible sur les points définis à l’article L. 151-5 du Code de l’urbanisme, il traite de :

l’organisation de l’espace et le fonctionnement du territoire ;

l’aménagement, les équipements, l’urbanisme ;

le paysage, les patrimoines naturels et culturels ;

la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques ;

les politiques sectorielles de l’habitat, des transports et déplacements, des réseaux d’énergie, du développement des communications numériques, de l’équipement commercial, du développement économique et des loisirs ;

la consommation foncière en déterminant les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

En quelque sorte tout ce qui compose notre cadre de vie, incluant donc nécessairement des suggestions en matière d’habitat et de logement.

10025-30 – Précision dans sa rédaction. – Il doit traduire précisément le projet de territoire dans le respect des objectifs prévus par le Code de l’urbanisme. C’est par les dispositions réglementaires du règlement et les OAP que cette « transposition » ou traduction sera effectuée. Il ne s’agit donc absolument pas d’un document général et passe-partout et il doit être parfaitement adapté au territoire concerné.

10025-31 – Objectifs chiffrés. – En respect des dispositions de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, il doit fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

10025-32 – Remarque. – Nos regards vont devoir s’adapter à une intensité nouvelle de constructions dans nos villes et quartiers que beaucoup regardent encore comme contraire à la qualité de la vie. Cette tendance ne pourra être acceptable que si elle est réfléchie et concertée.

§ IV – Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) : encadrer les projets

A/ Contenu des OAP en termes d’habitat

10025-33 – Les OAP concernent directement l’habitat. – En application des dispositions de l’article L. 151-6 du Code de l’urbanisme, elles comprennent en effet, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles³². L’OAP permet de mettre en mouvement des synergies entre les utilisations propres à chaque terrain en dépassant la logique segmentaire du zonage. En zone dense, elle peut favoriser la restructuration du quartier ou du secteur en ciblant les espaces libres comme les dents creuses ou à réhabiliter. Sans trop de contraintes, si ce n’est l’existence d’un projet qui sera réalisé, l’OAP ouvre la voie à une refabrication de la ville sur elle- même ou même dans la logique de verdir nos espaces bétonnés, à une renaturation des espaces artificialisés (qui pourrait compenser l’artificialisation d’autres secteurs).

10025-34 – Variétés des OAP. – En application de l’article L. 151-7 du Code de l’urbanisme³⁴, ces orientations peuvent adopter des formes d’autant plus variées que la liste fixée aux termes de ce texte n’est pas exhaustive. L’habitat étant expressément cité par les dispositions de l’article L. 151-6 du Code de l’urbanisme, des OAP Habitat seront particulièrement utiles en matière de renouvellement urbain³⁵, de densification, de proposition de formes urbaines (paysages, formes urbaines), mais aussi de production de logement locatif social.

L’article R. 151-6 du Code de l’urbanisme dispose que ces orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville.

Elles peuvent permettre de phaser l’urbanisation de ces zones AU en fonction de la réalisation de leurs équipements internes et peuvent également être utilisées sur des secteurs déjà urbanisés (en zone U) pour des projets de recomposition ou de renouvellement urbain, afin d’encadrer leur évolution.

OAP de secteur d’aménagement

En zones AU et U, les OAP de secteur d’aménagement dites « sans règlement » s’appliquent seules, en l’absence de dispositions du règlement du PLU dans ce secteur. Elles s’adaptent particulièrement aux grands secteurs de projets dont le programme risque d’évoluer. Elles doivent comporter un schéma d’aménagement portant sur les principales caractéristiques d’organisation du secteur. Elles doivent aussi aborder au minimum plusieurs objectifs prévus par l’article R. 151-8 comme la qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère, la mixité fonctionnelle et sociale, la qualité environnementale et la prévention des risques, les besoins en matière de stationnement, la desserte par les transports en commun, la desserte des terrains par les voies et les réseaux.

Ces OAP sans règlement sont soumises à l’obligation d’une justification spéciale dans le rapport de présentation. Les instructions des demandes d’autorisations d’urbanisme seront alors faites dans un rapport de compatibilité avec les dispositions de l’OAP ».

10025-35 Par ailleurs, Les OAP sectorielles ayant une fonction de restructuration d’un quartier ou d’une zone, ont l’avantage de pouvoir être utilisées dans l’encadrement d’opérations d’aménagement initiées par des personnes publiques (notamment dans les zones d’aménagement concertées – ZAC).

10025-36

– Exemples d’OAP portant sur le logement. – En matière de constructions il est possible d’indiquer que la hauteur des constructions sera comprise entre R + 3 et R + 4 (alors que le règlement fixera une hauteur maximale à ne pas dépasser)

Il est toujours intéressant de constater comment se traduit en pratique, dans les OAP, la réflexion engagée sur l’évolution de la ville en matière de logement :

1. PLU du Pouliguen (Loire Atlantique)

Tableau extrait du PLU

Quartier Cornin :

Surface aménageable : 1,5 ha environ

Densité minimale : 20 logements/ha

Programmation minimale : 30 logements

Programmation sociale minimale : 30 % de logements locatif sociaux, dont 70 % au moins de PLAI et/ou PLUS, et 20 % de logements en accession aidée

2. PLU métropolitain – Métropole Nice Côte d’Azur (Alpes-Maritimes)

Quelques extraits :

« …

« Très tôt, les collines niçoises, décor naturel de la Promenade, subissent une pression immobilière qui fragilise progressivement leur richesse bâtie et paysagère. En effet, l’implantation d’opérations immobilières majoritairement résidentielles, importantes en nombre et en volume, précipitent la dénaturation de ce paysage collinaire pourtant constitutif de l’identité culturelle niçoise.

« …..

« Enjeux et objectifs

Le mitage urbain et la densification non maîtrisée de ce secteur pourtant essentiel à la valorisation globale du paysage niçois entrent en contradiction avec la démarche UNESCO. Bien que protectrices, les règles du PLU ne prennent pas en compte la fragilité de ce contexte, et ne sont pas en mesure d’empêcher les opérations immobilières totalement désolidarisées du territoire, qui participent à sa dénaturation à travers la construction de masses très compactes, occupant de façon plutôt sévère le paysage et niant ses particularités. En parallèle, cette dégradation progressive de l’identité collinaire est renforcée par des problématiques d’accessibilité et d’aménagement accentuées par un relief très contraint. L’application de la présente OAP sur les collines permettra de répondre à l’ensemble de ces enjeux en favorisant une requalification du territoire par le paysage. Ainsi, elle invite les porteurs de projet à considérer le paysage comme sujet à part entière en renouant avec la relation de co-visibilité qualitative entre collines et cordon littoral. Le paysage devient servant ET servi : le projet s’ancre dans une reconquête du cadre de vue qui favorisera le cadre de vie et s’inscrit dans la ville paysage de demain.

« …

Photo extraite du PLU métropolitain

B/ En guise de conclusion : les limites des OAP et les conséquences pour le logement

10025-37 – Funambule, tu ne tomberas point ! – La souplesse et l’ouverture des OAP les rend intéressantes pour la production de logements. Mais cette manière de rendre le droit plus souple ne doit pas donner prise à l’opportunité de s’en écarter. Il faut que les porteurs de projets et les services instructeurs puissent s’y retrouver et savoir sans risque de se tromper, ce qui est autorisé et ce qui est interdit.

10025-38 – Une mise en œuvre pas si simple et difficilement applicable au diffus. – Ainsi on peut tout à fait comprendre que leur attractivité première cède la place à une frilosité dans leur application et que les auteurs du PLU préfèrent les mettre en place dans le PLU avec précaution, la règle une fois posée, étant somme toute rassurante et moins source de conflits. Il faut néanmoins un certain degré de technicité pour bien comprendre la portée d’une OAP, notamment dans l’hypothèse où coexisteraient sur un même secteur, une OAP sectorielle, une OAP thématique et quelques contraintes posées par le règlement.

§ V – Le règlement et ses documents graphiques : réguler l’urbanisation

A/ Présentation

10025-39 – Principes généraux inspirant le règlement du PLU. – La règle s’emploie à définir les projets qui seront réalisables sur une unité foncière donnée. Elle impose également la manière de les concevoir et de les réaliser. Deux textes principaux encadrent le contenu du règlement, élément essentiel de tout PLU. D’une part, la loi SRU qui pose comme un principe la « diversité des fonctions urbaines et rurales et de mixité sociale dans l’habitat » ; d’autre part les principes généraux déclinés à l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme³⁶. Ils constituent autant d’objectifs à atteindre pour les collectivités publiques qui doivent prévoir des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat et en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. Ainsi, l’article L. 151-8 du Code de l’urbanisme indique que le règlement « fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. »

10025-40 – Trois grands axes. – Le règlement du PLU est structuré autour de trois grands axes³⁷ : l’affectation des zones et la destination des constructions (où puis-je construire ?) ; les caractéristiques urbaines, architecturales, naturelles et paysagères (comment prendre en compte l’environnement ?) ; les équipements et les réseaux (comment puis-je m’y raccorder ?).

10025-41 – Une limitation importante au droit de propriété. – Le règlement détermine les principales possibilités, contraintes, règles générales et servitudes d’utilisation des sols afin d’atteindre les objectifs généraux déclinées aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du Code de l’urbanisme. Ce sont autant de limitations à l’exercice du droit de propriété sur les immeubles du territoire qu’il recouvre. Pourtant, en vertu du principe posé à l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme, les servitudes qu’il institue³⁸ n’ouvrent droit à aucune indemnité, sauf dommage direct, matériel et certain. (C. urb., art. L. 105-1). Seule une permission expresse du législateur lui permet de produire cet effet exceptionnel³⁹.

10025-42

Le règlement du PLU en détails

Des règles écrites et graphiques. Ces deux catégories de règles constituent le règlement. Le recours à la cartographie permet d’alléger la partie écrite tout en comportant également des règles. Les illustrations ont souvent une vertu pédagogique pour la compréhension de la règle.

L’article R. 151-11 prévoit la possibilité :

qu’une règle fasse exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, auquel cas cela doit être mentionné expressément dans la partie écrite du règlement ;

que tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse.

Des règles quantitatives, qualitatives et alternatives.

La règle quantitative est la norme absolue, essentiellement exprimée sous forme métrique. Elle impose une obligation stricte.

La règle qualitative ou « appréciative » mentionne l’objectif à atteindre sans en imposer les moyens. Plus complexes à instruire, elles sont intéressantes dans « le cadre de parcelles contraintes en zone urbaine ou de secteurs de projets dont la forme urbaine peut évoluer au cours de l’aménagement mais qui devront répondre à des objectifs précis, notamment en termes de densité, de création de logements, de surfaces d’espaces verts »⁴⁰.

– Évolution des bâtiments existants

– En zone AU (où des règles trop rigides seraient trop contraignantes). Opérations de densification des dents creuses ou espaces en cœur d’îlot. Lorsqu’il y a irrégularité de la forme urbaine, il est bien difficile de prendre une règle métrique d’application générale

Elle permet de tenir compte d’un problème qui revient fréquemment chez nos clients : la construction de l’immeuble d’à côté va me faire perdre l’ensoleillement de ma terrasse. Dans ce cas la règle qualitative permettra par exemple de jouer sur l’orientation du bâtiment à construire.

La règle alternative. Elle prévoit, à côté d’une règle générale, des règles subsidiaires. Cette alternative (à écart limité) n’est pas une dérogation puisqu’il s’agit d’une application d’une règle du règlement alors que la dérogation permet de mettre à l’écart la règle dans certaines situations. La règle alternative permet donc selon les indications du Ministère « une adaptation encadrée d’une règle pour s’ajuster aux spécificités du projet ou de ses abords » mais elle ne se substitue pas aux possibilités pour l’autorité compétente de procéder à des adaptations mineurs⁴¹ ou d’accorder des dérogations aux règles du PLU⁴²

Recherche de souplesse – Jurisprudence Sekler

Le règlement peut contenir des règles spécifiques aux travaux sur les constructions existantes non conformes. Dans le cas contraire, le Conseil d’État considère que même si la construction existante n’est pas conforme au document d’urbanisme applicable, il est possible d’obtenir une autorisation d’urbanisme permettant de la modifier si le document d’urbanisme ne s’y oppose pas et dès lors que, soit les travaux ont pour objet rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions règlementaires méconnues, soit les travaux sont étrangers aux dispositions règlementaires méconnues (CE, sect., 27 mai 1988, n^o 79530, M^me Seckler). Ce sujet est évoqué plus complètement par la troisième partie des travaux de la Commission.

Recherche de souplesse – Règle alternative et différenciation des droits à construire. Les règles doivent pouvoir être différentes selon le type de construction par exemple extension adossée à une construction existante ou éloignée ailleurs sur l’unité foncière. Ainsi, il est possible de créer dans les documents graphiques du PLU, un certain nombre de secteurs dans lesquels des règles alternatives pourront être appliquées dans l’hypothèse du dépôt d’une demande de permis de construire ou permis d’aménager portant sur plusieurs unités foncières contiguës (art. R. 151-21).

« Dans les zones U et AU, le règlement peut, à l’intérieur d’une même zone, délimiter des secteurs dans lesquels les projets de constructions situés sur plusieurs unités foncières contiguës qui font l’objet d’une demande de permis de construire ou d’aménager conjointe sont appréciés comme un projet d’ensemble et auxquels il est fait application de règles alternatives édictées à leur bénéfice par le plan local d’urbanisme. »

Cette possibilité permet de s’échapper de l’échelle de l’unité foncière pour des projets d’ensemble à plus large échelle et de mutualiser et d’adapter les règles (comme, par exemple, pour des terrains de petites tailles ou enclavés qui, considérés, isolément, ne permettrait par la construction.

L’autorisation délivrée sera alors un permis conjoint avec des règles moins contraignantes pour l’ensemble que s’il s’agissait d’une seule unité foncière (nombre de stationnements, surface d’espaces verts…). L’application de ces règles alternatives peut être conditionnée à une unité architecturale du projet afin d’améliorer la qualité urbaine et/ou prendre en compte les impératifs de mixité sociale (éviter que le pourcentage de logements sociaux puisse être regroupé dans un seul bâtiment ou que les logements locatifs sociaux soient créés uniquement en front de rue…).

Le contrôle s’effectue au vu d’une appréciation d’ensemble du projet comme un seul terrain.

B/ Le zonage

10025-43 Le règlement du PLU divise le du territoire qu’il couvre en différentes en zones, au sein desquelles des mesures particulières peuvent être prises en faveur du logement.

I/ Généralités sur le zonage

10025-44 – Présentation brève. – Le zonage est défini par le Code de l’urbanisme aux articles L. 151-9 et suivants et R. 151-17 à R. 151-26 du Code de l’urbanisme. Depuis la loi SRU, quatre types de zones sont distinguées dans le PLU : zone urbaine (zone U), zone à urbaniser (zone AU), zone agricole (zone A) et zone naturelle et forestière (zone N). C’est l’autorité compétente qui les détermine en fonction de sa vision d’ensemble de son projet urbain (exprimé dans le PADD) et en respectant la vocation des zones telle qu’elle est définie dans la partie réglementaire du Code de l’urbanisme⁴³. Le tracé des zones est discrétionnaire et le contrôle du juge sera donc limité à la vérification que le zonage défini correspond à la réalité de la situation et de l’affectation du terrain, sans toutefois examiner le bien-fondé des choix d’aménagement de la commune.

10025-45 – La fonction principale de chaque zone n’est pas exclusivement définie. – Ainsi :

il demeure possible de ménager des espaces verts inconstructibles au sein d’une zone urbaine, comme d’autoriser la construction de logements au sein d’une zone d’activité dès lors que leur réalisation est liée à la nécessité de certains entrepreneurs et salariés de résider sur place compte tenu de l’activité exercée ;

il est tout aussi possible, alors même qu’il s’agit d’une zone U où le principe est l’urbanisation, de formuler des interdictions de construire relevant de la mise en place d’emplacements réservés, d’espace boisés classés, de terrains urbains cultivés, etc.

À l’intérieur de chaque zone, des sous-secteurs peuvent être définis. Pareille subdivision peut indiquer une densité de construction, ou une utilisation précise prescrite aux immeubles qu’elle recouvre.

Le règlement devant être cohérent avec le PADD, ces zones doivent répondre aux objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

10025-46

Le zonage en détails

1. Rôle du zonage

Le règlement du PLU doit procéder au zonage du territoire concerné. Au sein de chaque zone, délimitée graphiquement, il définit :

l’implantation des constructions ainsi que leur emprise au sol, leur hauteur et aspect extérieur ;

la réalisation des aires de stationnements, de jardins, plantations, espaces verts, aires de jeux ou de loisirs ;

les modalités de desserte par les voies et réseaux divers ;

les obligations imposées en matière de performances énergétiques et environnementales et en matière d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques ;

ainsi que toutes les occupations du sol interdites ou soumises à conditions.

L’autorité prescriptrice du PLU n’a cependant pas l’obligation de définir, par zone, l’intégralité des item de cette liste. De plus, au côté de ces règles essentiellement métriques « dont la rigidité peut constituer un frein à la mise en œuvre d’un urbanisme répondant au projet de territoire » les auteurs du PLU peuvent utiliser de nouveaux outils « offrant d’avantage de flexibilité au règlement, tout en favorisant la créativité architecturale et la diversité des formes urbaines »⁴⁴.

2. Les zones urbaines

Zone UA – zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense.

Zone UB – zone mixte à vocation essentiellement résidentielle, située en extension du centre village, et composée très majoritairement d’habitat individuel isolé ou constitué sous forme de lotissements.

Zone UC – (comme commerce) : zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense

Zone UD – zone urbaine de faible densité et d’urbanisation modérée, à dominante d’habitat, pouvant comporter pour des besoins de proximité des activités de services, commerciales, artisanales, des équipements publics, compatibles avec l’habitat existant.

Zone UE – il s’agit souvent d’une zone urbaine mixte, de densité moyenne ou faible, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatible avec un environnement urbain.

Zone UI – (comme industrielle) : zone urbaine dont la vocation principale est l’activité industrielle et artisanale.

Zone UL – zone qui accueille des constructions et équipements de loisirs liés aux activités touristiques (comme, par exemple, une fête foraine, des pistes de karting ou encore une discothèque).

Zone UP – (comme portuaire) : zone destinée aux activités portuaires.

Zone UT – (comme tourisme) : zone destinée à l’hébergement touristique et hôtelier ainsi qu’aux commerces et aux infrastructures de loisirs qui les accompagnent.

Zone UV – (comme voyage) : zone destinée à l’aire d’accueil des gens du voyage.

Zone UY – pour activités artisanales, industrielles, commerciales et de services.

3. Les zones à urbaniser – zone AU

Elles représentent les « secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation », sans limitation aux espaces naturels. Ce sont ainsi de nouveaux secteurs, et notamment des friches urbaines, qui peuvent faire l’objet d’un classement AU. Les zones AU sont constructibles sous certaines conditions.

Il existe deux types de zones AU selon leurs caractéristiques et leurs modalités d’ouverture à l’urbanisation :

les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence « d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU » et ayant « la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone ». Cette zone est généralement nommée « 1AU » ;

les secteurs urbanisables à plus long terme. L’ouverture à l’urbanisation étant subordonnée à une modification ou une révision du PLU. Cette zone est généralement nommée « 2AU ».

Il existe des conditions pour l’ouverture à l’urbanisation des zones AU. La loi Alur imposant notamment une obligation de rédiger des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) pour les zones 1AU (OAP sectorielles définies aux articles R. 151-6 et R. 151-8).

4. Les zones agricoles – zone A

Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Ce sont des « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (C. urb., art. R. 151-22). Pour être autorisées en zone A, les constructions doivent répondre à plusieurs critères :

il doit s’agir de constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole (par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées) ;

il peut s’agir des constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et autres aménagements autorisés (art. L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13).

5. Les zones naturelles – Zone N. Elles ne sont pas constructibles pour des logements résidentiels. Elles ont un caractère inconstructible. Ce sont les « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels ». Il peut aussi s’agir des secteurs à protéger en raison « de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles », ou encore de « la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues » (C. urb., art. R. 151-24). Ces zones peuvent néanmoins faire l’objet de constructions nouvelles, le règlement du PLU pouvant autoriser les constructions et installations dans ces zones particulières, à condition qu’elles soient nécessaires à l’exploitation agricole et forestière. Il est également possible de prévoir l’installation de constructions nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics.

II/ Zonage et logement

10025-47 – Particularités du logement en zone A. – Ces zones sont en principe inconstructibles et il n’est possible d’y admettre que deux types de constructions selon les dispositions de l’article R. 151-23 du Code de l’urbanisme. Toute construction à usage d’habitation doit traduire le caractère indispensable de la présence permanente de l’exploitant sur l’exploitation au regard de la nature et du fonctionnement des activités de l’exploitation agricole. L’évolution du bâti est soumise à des conditions strictes et ne doit pas compromettre l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement peut alors, dans ces conditions, désigner des bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination.

L’évolution de la ruralité en France fait débat depuis de nombreuses années et il est permis de s’interroger sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour redynamiser certaines communes dont les exploitations agricoles risquent de ne plus trouver de repreneur et qui pourraient être utilisées différemment sans pour autant compromettre la nature des lieux.

10025-48 – Les Secteurs Taille Et Capacités d’Accueil Limitées (STECAL) à vocation habitat. – Création des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées. Dans certains cas exceptionnels et à titre dérogatoire, il est possible de délimiter, au sein des zones A (et N) des micro-secteurs à l’intérieur desquels sont autorisées des constructions. On dénomme également ces zones des « pastilles » d’où le mécanisme du pastillage. Certaines formes d’habitat groupé, excentré du bourg principal de la commune peut présenter une certaine importance (une dizaine de petites maisons) et permettre une certaine densification. Il est alors possible d’autoriser de nouvelles constructions ou des changements de destinations, toujours sous réserve de leur compatibilité avec les activités agricoles environnantes. Le périmètre de ces STECAL devra être délimité au plus près des parties bâties déjà existantes et pourra permettre de combler des dents creuses formant un hameau.

10025-49 – Zones de transfert de constructibilité dans les espaces naturels. – C’est une procédure relativement lourde et réservée à des paysages qui doivent être préservés en tant qu’espaces non bâtis ou peu bâtis, alors que les terrains sont occupés. Jusqu’à présent ce dispositif a été peu utilisé et essentiellement dans les stations touristiques de montagne. Consacrée par un décret en Conseil d’État, cette procédure autorise la répartition des droits à construire entre des unités foncières distinctes, dans certains secteurs, et ce, indépendamment de la structure du foncier.

Pour que cette disposition puisse être mise en œuvre, la densité moyenne du secteur et les droits à construire transférés devront être calculés. Les terrains dont la constructibilité est réduite par le biais des mesures de protection du secteur « émetteur » sont identifiés ainsi que les terrains « récepteurs », qui bénéficient d’un report des droits à construire leur correspondant. Le terrain « émetteur » devient alors totalement inconstructible.

En cas de transfert, le terrain qui s’est vu ôter ses possibilités de construction, est frappé de plein droit d’une servitude administrative d’interdiction de construire constatée par acte authentique, qui fait l’objet d’une publication au service de publicité foncière. Elle ne pourra être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d’État.

Transfert de constructibilité en zone N (guide du PLU)

« Soit une zone naturelle de 200 hectares pour laquelle le règlement de zone a défini un coefficient d’emprise au sol de 0, 001. Cette zone produit donc 2 000 m² d’emprise au sol. Un coefficient d’emprise au sol de 0,05 est fixé dans le secteur récepteur. Un terrain de 2 000 m² situé dans un secteur récepteur ne pourrait donc accueillir qu’une construction de 2 m² d’emprise au sol (2 000 × 0, 001). Mais la densité maximale autorisée dans le secteur récepteur est fixée à 100 m² d’emprise au sol (2 000 m² × 0, 05). Il appartient donc au propriétaire du terrain souhaitant édifier sa construction dans le secteur récepteur de procéder au transfert de droits à construire d’un terrain d’une superficie de 98 000 m² (98 000 × 0,01 = 98 m² d’emprise au sol). Comme le précise l’article L. 151-25, alinéa 2, dans les secteurs émetteurs, « les constructions ne sont autorisées qu’a près de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s’ajoutant alors aux possibilités transférées ».

§ VI – Les annexes : informer

10025-50 Les annexes du PLU comprennent outre les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol, une série de documents dont le but est d’informer de l’existence de diverses contraintes qui pèsent sur la mise en œuvre d’une politique de l’habitat (art. R. 151-51 à R. 151-53).

Les annexes comprennent notamment en ce qui concerne le logement :

en matière de servitudes d’utilité publique, les plans de prévention des risques d’inondation et les servitudes relatives aux installations classées et sites constituant une menace pour la sécurité et la salubrité publique ;

en matière foncière, les périmètres à l’intérieur desquels s’applique le droit de préemption urbain ainsi que les périmètres provisoires ou définitifs des zones d’aménagement différé ;

en matière d’aménagement, les zones d’aménagement concerté ;

en matière d’environnement, les plans d’exposition au bruit des aérodromes, le périmètre des secteurs situés au voisinage des infrastructures de transports terrestres dans lesquels des prescriptions d’isolement acoustique ont été édictées, le plan des zones à risque d’exposition au plomb.

Sous-section III – Utiliser le PLU pour produire du logement

10025-51 L’utilisation judicieuse du PLU donne aux collectivités de nombreux moyens d’action sur la production de logements. En édictant ces normes d’urbanismes, il leur est possible d’agir sur les destinations, sur la mixité sociale, sur la qualité architecturale et environnementale des logements, sans oublier la possibilité d’instaurer des emplacements réservés à l’implantation de logements, ni celle de procéder dans le même but à des dérogations ou adaptations mineures.

§ I – Agir sur les destinations

10025-52 – Le choix des destinations. – Les dispositions de l’article L. 151-9 alinéa 3 du Code de l’urbanisme autorisent les concepteurs du PLU à définir « en fonction des situations locales » différentes règles relatives à la destination et la nature des constructions autorisées. Il est donc possible d’imposer des conditions particulières et de favoriser la mixité fonctionnelle qui replace le logement dans un contexte plus global et favorise son adaptabilité.

Cette classification permet aux collectivités de préciser l’affectation des sols selon les principaux usages qui peuvent être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées. Selon le zonage qui a été prévu, il est possible d’interdire, de limiter les constructions selon la nature de leur activité et surtout de différencier, selon la catégorie de destinations, les règles qui seront alors applicables.⁴⁵ Le règlement peut aussi soumettre à des conditions particulières les constructions selon leur destination ou sous-destinations.

Dans le PLU, la destination renvoie à ce pourquoi l’immeuble a été conçu. Le choix des destinations et sous-destinations autorisées ou autorisées sous conditions n’est en effet pas libre. Ces catégories sont fixées par l’article R. 151-27 du Code de l’urbanisme. Elles ont été précisées par un arrêté du 10 novembre 2016 modifié en 2020⁴⁶ et 2023⁴⁷.Les destinations de constructions sont :

1° Exploitation agricole et forestière ;

2° Habitation ;

3° Commerce et activités de service ;

4° Équipements d’intérêt collectif et services publics ;

5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire.

À l’intérieur de ces destinations, il existe une segmentation plus précise également imposée par l’article R. 151-28 du Code de l’urbanisme :

1° pour la destination « exploitation agricole et forestière » : exploitation agricole, exploitation forestière ;

2° pour la destination « habitation » : logement, hébergement ;

3° pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;

4° pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, et autres équipements recevant du public ;

5° pour la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne.

Étant ici précisé que les auteurs du PLU ne peuvent ajouter des précisions qui aboutiraient « à une nouvelle division des destinations ou sous destinations ou à la création de catégories spécifiques »⁴⁸.

À titre d’exemple, le rapport de présentation de la modification générale de 2016 du PLU de la ville de Paris explique ainsi les choix retenus⁴⁹ :

« Le dispositif adopté maintient les deux secteurs distingués par le PLU pour réglementer les destinations – le secteur de protection de l’habitat (centre et ouest) et le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi (nord, est et sud), dont la délimitation est conservée. Il convient en effet de poursuivre le rééquilibrage territorial de l’emploi, affirmé par le PADD comme une orientation capitale, afin d’inciter à une plus grande mixité des fonctions urbaines sur l’ensemble du territoire parisien. À cet effet et comme auparavant, des règles différentes régissent les destinations dans ces deux secteurs. Cependant, dans l’ensemble de la zone UG, les nouvelles dispositions favorisent davantage l’habitation pour satisfaire aux nouveaux objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de logement (et de logement social) et poursuivre, comme l’exige le PADD, la réduction des inégalités pour un Paris plus solidaire.

Les principes généraux qui ont guidé l’élaboration du nouveau dispositif sont les suivants :

distinguer plus efficacement les destinations qui relèvent de la fonction résidentielle et celles qui relèvent de l’emploi afin, notamment, que les outils du rééquilibrage de l’emploi vers l’est parisien favorisent également la diversité urbaine à l’échelle de la rue et de l’immeuble ;

protéger la fonction résidentielle dans toute la zone UG (ce n’était pas systématique auparavant), tout en y permettant le maintien ou la reconstitution des surfaces destinées à l’activité économique ;

dans le secteur de protection de l’habitation, destiner essentiellement à la fonction résidentielle les surfaces complémentaires résultant d’une éventuelle augmentation de la densité bâtie initiale ; y admettre toutefois une augmentation restreinte des surfaces d’activité économique pour permettre et favoriser la modernisation des établissements existants, sur les terrains où ne préexiste aucune surface relevant de la fonction résidentielle ;

dans le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi, au contraire, laisser libre le choix des destinations occupant ces surfaces complémentaires ».

10025-53 – Cas du coliving. – Sous la dénomination « Coliving »⁵⁰, ce sont en réalité deux produits d’investissement différents qui sont développés : d’une part, des offres purement commerciales et touristiques, qui ne sont rien d’autres que de la location meublée touristique sous forme collective et, d’autre part, des offres d’habitation d’un nouveau genre. Les premières sont soumises à la réglementation des meublés touristiques, de plus en plus contraignante, tandis que les secondes concentrent toute l’attention des praticiens et juristes compte-tenu de leur positionnement aux interstices du logement, de l’hébergement et de l’activité.

Entendu sous cet angle, le « Coliving » n’a pas de définition unique. Il recouvre une variété de produits, au sein desquels il est toutefois constant d’identifier la présence d’espaces privatifs et d’espaces communs, couplés à des services. La nature et le nombre des services, desquels dépendent en partie le public accueilli mais également la durée de l’occupation, varient ensuite en fonction de chaque projet. Les projets à la vocation commerciale la plus marquée (comme ceux comprenant des espaces privatifs meublés restreints et offrant des services para hôteliers rendant la location éligible à la TVA) tendent à n’être occupés que pour des courts ou moyen séjours ; tandis que des projets comprenant de plus grands logements mais se cantonnant à une mise à disposition d’espaces communs (tels qu’espaces de travail partagés), et donc à vocation moins servicielle, tendent à accueillir un public plus large, comme des familles, et y élisant domicile pour un temps long.

De ces réalités diverses résultent une difficile appropriation du(es) produit(s) par le droit de l’urbanisme notamment. Après quelques années de pratique, un double constat s’effectue : d’une part, les destinations et sous-destinations ne sont pas adaptées à ces nouveaux produits à la croisée des chemins de plusieurs catégories, et, d’autre part, l’absence de définition unique du concept réduit à néant la chance de pouvoir qualifier de manière uniforme le « Coliving ».

Les porteurs de projets, leurs conseils, et les services instructeurs doivent alors procéder à un exercice de qualification entre plusieurs destinations et sous-destinations. La destination « Habitation » est aujourd’hui le rattachement le plus évident, avec un enjeu de qualification entre « Logement et Hébergement » duquel dépend, notamment, l’application de la servitude de mixité sociale et les règles différenciantes en matière de réalisation d’aires de stationnement. La destination Commerces et activités, sous-destination « Autre hébergement touristiques ou activités de services » où s’effectue l’accueil d’une clientèle, est encore aujourd’hui revendiquée par certains opérateurs, même si les dernières réformes de la nomenclature des destinations et sous-destinations⁵¹ tendent à condamner ce rattachement. En effet, la sous-destination « Hébergement hôtelier et touristique » disparaît au profit d’une dénomination « Hôtels, autres hébergements touristiques » au sein de laquelle « la sous-destination “autres hébergements touristiques” recouvre les constructions autres que les hôtels destinées à accueillir des touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs » tandis que la sous-destination « Activité de service avec accueil d’une clientèle » fait désormais mention à des services notamment médicaux.

10025-54 – Le cas de la « préférence locale ». – La nomenclature des destinations et des sous-destinations est devenue un outil efficace pour limiter le développement des locations meublées touristiques, en particulier depuis 2020. Cette nomenclature apparaît toutefois insuffisante pour prendre en compte les difficultés rencontrées récemment par les zones touristiques attractives (territoires littoraux ou stations de montagne par exemple) en matière de logement, à savoir, la difficulté pour les résidents permanents de se loger à proximité de leur travail et de leurs centres d’intérêts, l’impossibilité de se reloger dans le même secteur, etc. compte-tenu de l’attractivité de ces zones, notamment depuis la crise du Covid, et la hausse significative des prix qui l’accompagne (L. Cormier, V. Vorms, « Logement : priorité aux résidents permanents ? Terra nova, 14 avril 2023). En effet, le PLU ne peut réserver des logements à une certaine catégories de personnes ni ne peut interdire tel ou tel type d’occupation pour privilégier une occupation à titre de résidence principale. Tout au plus peut-il obliger à la production et à la diversification de l’offre de logements (sociaux ou libres) sur son territoire au travers de « servitude de mixité sociale » ou de mixité fonctionnelle. L’article 2 de la proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue d’avril 2023 vise toutefois à permettre aux PLU de délimiter un secteur dans lequel, en cas de réalisation d’un programme de logements, les locaux sont exclusivement destinés à l’usage d’habitation au sens de l’article L. 631-7 du CCH et soumis dès lors aux règles posées par cet article. Dans ces secteurs, la location meublée touristique (plus précisément, le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile), qualifiée par ce texte comme un usage autre que d’habitation, ne serait donc pas permise. Le plan local de l’habitat (PLH) pourrait être un relai utile à l’effet de définir une stratégie à l’échelle du territoire sur ces questions, mais il n’a pas d’effet contraignant.

§ II – Encourager la mixité sociale et fonctionnelle

10025-55 Les dispositions du Code de l’urbanisme confèrent de larges pouvoirs aux rédacteurs du PLU à l’effet de favoriser la mixité sociale et fonctionnelle. À ce titre, ils peuvent :

favoriser l’équilibre habitat/emploi dans la zone en agissant sur les destinations et sous-destinations, ainsi que sur « les activités » qui peuvent être exercées (V. supra) ;

fixer les règles pour imposer ou protéger une diversité fonctionnelle au sein d’une même construction ou d’une unité foncière (pourcentage de la surface de plancher totale à ne pas dépasser par destination ou sous-destination). Il peut également définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;

favoriser la mixité sociale lorsque dans certains secteurs l’offre de logements locatifs sociaux n’est pas suffisante pour répondre à la demande. Les programmes de réalisation de logements devront affecter un pourcentage déterminé pour cette catégorie de logements. Ils pourront bénéficier d’une majoration du volume constructible résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. Ceci étant également valable pour les secteurs de programmes comportant des logements intermédiaires ;

déterminer dans certains secteurs une taille minimale pour les logements ;

améliorer les divisions de constructions existantes en plusieurs logements (cela concerne notamment les anciennes maisons transformées en petits collectifs qui sont divisées et soumis au régime de la copropriété avec une appréciation souvent inadéquat ou de mauvaise qualité des travaux nécessaires pour la nouvelle vie en commun) ;

délimiter sur des emplacements définis des emplacements réservés :

dans les zones urbaines et à urbaniser, en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit,

des périmètres d’attente interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes ;

favoriser les projets d’ensemble intéressant plusieurs unités foncières contiguës : les projets de construction ayant comme assiette de terrains plusieurs unités foncières contigües seront analysés comme un projet d’ensemble, ce qui peut permettre de faciliter la construction sur des terrains enclavés ou de petite taille ;

prendre des dispositions en faveur de la qualité de l’habitat, à condition de respecter un cadre réglementaire et certaines thématiques comme : la volumétrie, l’implantation et la qualité des constructions, le traitement des espaces non bâtis et le stationnement des véhicules et vélos ;

promouvoir la qualité du cadre de vie et la diversité des formes urbaines et architecturales.

Les moyens de la mixité sociale et fonctionnelle

1. L’article L. 101-2, 3° du Code de l’urbanisme pose comme principe général que l’action des collectivités publiques doit viser la diversité des fonctions urbaines et rurales et à la mixité sociale dans l’habitat.

www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043977681

2. On entend par mixité sociale⁵² la coexistence de différents milieux sociaux au sein d’une même immeuble, afin d’éviter « la spécialisation sociale de l’espace »⁵³ en d’autres termes « la concentration des personnes défavorisées dans certains quartiers, et les difficultés qui en résultent ». Quant à la mixité fonctionnelle, elle peut être définie⁵⁴ la coexistence de différentes fonctions urbaines dans les mêmes quartiers, propre à éviter, par exemple la désertification totale en fin de semaine de zones exclusivement dédiées aux activités de bureaux, ou encore l’accumulation en entrées de villes de zones commerciales disgracieuses.

3. C’est afin d’assurer le respect de cet objectif que l’article R. 151-37 comporte des dispositions précises :

« … le règlement peut :

1° Définir des règles permettant d’imposer une mixité des destinations ou sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ;

2° Définir, pour certaines destinations et sous-destinations, des majorations de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et la hauteur ;

3° Définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions ;

4° Identifier et délimiter, dans le ou les documents graphiques, les quartiers, îlots et voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les règles spécifiques permettant d’atteindre cet objectif ;

5° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs situés dans les zones urbaines à l’intérieur desquels les constructions à usage d’habitation bénéficient d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 1° de l’article L. 151-28 ;

6° Délimiter, dans le ou les documents graphiques des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 2° de l’article L. 151-28 ;

7° Délimiter, dans le ou les documents graphiques, des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires, définis à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration du volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et à la hauteur dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 151-28. »

4. Toujours afin de satisfaire au principe général de mixité, ces dispositions sont complétées à l’article L. 151-15 du Code de l’urbanisme qui autorise la collectivité à imposer, sur un secteur délimité, la création d’un certain pourcentage de logements sociaux. Ce sont les secteurs de mixité sociale. Une possibilité de dérogation strictement encadrée figure à l’article L. 152-6° du Code de l’urbanisme.

10025-56 – Servitudes de mixité sociale pour le logement. – Les PLU peuvent « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale » (C. urb., art. L. 151-15).

Sur ce fondement, de nombreux PLU instituent des servitudes dites de mixité sociale, à l’image du PLU :

– de Paris, le premier, qui impose, à date, que tout projet de construction neuve, de restructuration lourde ou de changement de destination entrant dans le champ d’application des autorisations d’urbanisme (permis de construire ou déclaration préalable) comportant plus de 800 m² de surface de plancher d’habitation doit prévoir d’affecter :

au logement locatif social⁵⁵ au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone déficitaire en logement social ;

au logement locatif social ou intermédiaire⁵⁶, au moins 30 % de la surface de plancher destinée à l’habitation, en zone non déficitaire en logement social, étant ici précisé qu’il est possible de panacher logement social et intermédiaire dans cette hypothèse ;

de Rennes Métropole, qui impose, dans sa version en date de décembre 2022, la réalisation de logements locatifs sociaux (PLUS-PLAI) et/ou de produits en accession sociale (OFS/BRS) pour toute construction nouvelle d’immeuble à destination « Logement et hébergement à vocation commerciale, sauf aux structures pour personnes handicapées », et à l’exception des immeubles en sous-destination « hébergement à vocation sociale », dans les proportions suivantes :

– De l’Eurométropole de Strasbourg, qui admet, dans les secteurs de mixité sociale, tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, à condition de produire un pourcentage de logement locatif social dans les conditions définies dans le tableau ci-dessous :

– De Marseille Provence, qui impose, dans les secteurs de mixité sociale, en cas de réalisation d’un programme de logements, qu’un pourcentage minimal de ce programme soit affecté à des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation. Le pourcentage est précisé pour chaque secteur de mixité sociale.

Les servitudes de mixité sociale légales, instituées par le Code de l’urbanisme notamment pour les communes carencées au titre de la loi SRU, visent également cette notion de « logements » sans la définir.

La distinction entre hébergement et logement, notamment pour les PLU anciens, reste opérante pour déterminer le champ d’application de la servitude de mixité sociale.

Pour les PLU modernisés, il s’agira principalement de se référer à la sous-destination de la structure. Par conséquent, le Coliving, par exemple, ne sera pas soumis au respect d’une éventuelle servitude de mixité sociale instituée par un PLU dès lors que la structure pourra être qualifiée d’Hébergement au sens des destinations.

À ce propos, on relèvera qu’un récent arrêt du Conseil d’État⁵⁷ a pu considérer, à propos d’une résidence-services au sens du Code de la construction et de l’habitation destinée aux seniors et plus ou moins imbriquée dans un EHPAD, qu’elle relevait d’une vocation d’hébergement et non de logement pour l’application de la servitude de mixité sociale issue du PLU ancien en question. Par conséquent, la servitude de mixité sociale issue du PLU ne lui était pas applicable. Selon nous, cette analyse n’est pas transposable à l’ensemble des résidences-services compte-tenu, d’une part, du fait qu’il s’agissait d’un PLU ancien et, d’autre part, des spécificités du cas d’espèce qui auraient pu rendre difficile l’application d’une servitude mixité sociale dans un établissement imbriqué à un EHPAD. Cette décision doit donc être maniée avec prudence et ne peut servir de réponse systématique, d’autant plus que de nombreux produits développés sous l’appellation Coliving s’apparentent, en réalité, à une offre de logement renouvelée grâce à un accès à des espaces déportés et des services mutualisés.

Cette question est donc également sujette à interprétation et une clarification mériterait d’être apportée sur ce point par les pouvoirs publics. Le cas échéant, une modification des conditions d’application de la servitude de mixité sociale à ces offres de logements particulières serait de nature à permettre leur mise en œuvre de manière efficiente.

10025-57 – Servitudes de taille minimales des logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter les secteurs où les programmes de logement devront comporter une proportion de logements d’une taille minimale en précisant cette taille minimale. Ces servitudes sont réglementées par les dispositions des articles L. 151-14 et R. 151-38, 2° du Code de l’urbanisme.

À titre d’exemple, le PLUI de Plaine Commune délimite dans les zones urbaines, des secteurs dans lesquels les programmes destinés au logement comprennent une certaine proportion de logements d’une taille minimale, dans les conditions suivantes :

« Dans les zones UM, UMT et UMD :

les opérations créant de 1 à 5 logements comportent au minimum 50 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 50 m² ;

les opérations créant de 6 à 20 logements comportent au minimum 60 % de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ;

les opérations créant plus de 20 logements comportent au minimum 70% de logements dont la surface de plancher est supérieure à 60 m² ; (…) ».

Pareillement, dans le PLUI de l’Eurométropole de Strasbourg, il est institué des secteurs de taille de logements, dans lesquels tous les programmes créant des logements, à l’exception de ceux destinés à un hébergement temporaire ou aux logements de fonction, sont admis à condition de répondre aux critères ci-après :

10025-58 – Majorer les volumes constructibles pour les logements. – Les documents graphiques du règlement peuvent délimiter des secteurs dans les zones urbaines ou à urbaniser dans lesquels :

les constructions à usage d’habitation vont pouvoir bénéficier d’une majoration de leur volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁵⁸ ;

la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁵⁹ ;

la réalisation de programmes de logements comportant des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, bénéficie d’une majoration de volume constructible par rapport à l’emprise au sol et à la hauteur⁶⁰.

10025-59 – Différencier les règles entre rez-de-chaussée et étages. – Toujours dans le même objectif, le règlement peut « définir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions.⁶¹ La possibilité d’imposer une hauteur supérieure au rez-de-chaussée (lorsqu’il est réservé à certaines destinations) permettra de muter s’il est envisagé de réaffecter les commerces du rez-de-chaussée à des logements et inversement.

À titre d’exemple, le PLUi de l’Eurométropole de Strasbourg interdit, dans une zone, l’hébergement hôtelier et touristique en rez-de-chaussée.

10025-60 – Densité des constructions. – Les auteurs du PLU peuvent imposer dans le règlement une « densité minimale de constructions ».⁶² Notamment au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés.

10025-61 – Dispositifs concernant la volumétrie et l’implantation des constructions. – Le règlement peut prévoir des règles de hauteur et d’emprises maximales : soit en exprimant une norme absolue sous une forme métrique soit en adaptant introduisant des critères qualitatifs ou alternatifs :

définir de façon qualitative un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable (art. R. 151-12) ;

être assorties de règles alternatives qui permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières, notamment pour satisfaire à une insertion dans le contexte, en lien avec les bâtiments contigus (art. R. 151-13 et R. 151-41).

Les règles peuvent être fixées à l’échelle d’une zone, d’un secteur, d’un quartier ou d’une rue.

10025-62 – Majoration du volume constructible. – La réalisation de programmes comportant des logements locatifs sociaux (au sens de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation) bénéficie d’une majoration de leur volume constructible (règles de gabarit, hauteur et emprise au sol). Les secteurs sont déterminés dans le PLU afin de favoriser la création de logements sociaux dans le tissu urbain existant.

Cette majoration peut être différente selon les secteurs envisagés, sans pouvoir excéder un seuil de 50 %⁶³ et de 20 % sur un immeuble protégé. La majoration ne peut pas être supérieure au rapport existant entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération⁶⁴.

Ces majorations doivent respecter les autres règles établies par le règlement et notamment les servitudes d’utilité publique visées à l’article L. 151-43 du code.⁶⁵

En ce qui concerne les logements intermédiaires, cette même possibilité existe également. Sur le même principe la majoration fixée pour chaque secteur ne peut excéder 30 %.

10025-63 – La question du stationnement. – La question du stationnement en ville est présentée de plus en plus souvent comme un problème insoluble. Si par principe le règlement doit prévoir des obligations suffisantes pour le stationnement des véhicules des habitants, la pratique démontre que les besoins en la matière varient essentiellement en fonction du niveau de desserte des secteurs par les transports publics. C’est ce qui explique que lorsque ce niveau est estimé suffisant l’obligation de réalisation d’emplacements de stationnement soit réduite et puisse parfois ne pas être imposée⁶⁶ pour la construction :

de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État ;

de logements locatifs intermédiaires mentionnés à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation ;

d’établissements assurant l’hébergement des personnes âgées mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles ;

de résidences universitaires mentionnées à l’article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation.

En matière de production de logements, des exigences élevées en termes de stationnement peuvent être en conflit avec un objectif de maîtrise des coûts de production. Toutefois, lorsque le règlement impose la réalisation d’aires de stationnement, il peut minorer ces obligations quand les projets comportent plusieurs destinations ou sous-destinations permettant la mutualisation de tout ou partie des aires de stationnement.

§ III – Favoriser la qualité environnementale des projets

10025-64 Afin d’inciter les maîtres d’ouvrage et promouvoir les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale, énergétique ou qui sont à énergie positive, l’article L. 151-28-3° du Code de l’urbanisme dans sa version issue de la loi n^o 2015-992 du 17 août 2015 dite « loi de transition énergétique pour la croissance verte ou TEPCV », offre la possibilité d’obtenir une majoration des droits à construire, mais pas à n’importe quelles conditions :

Dans toutes les zones, il est possible :

d’imposer une part minimale de surface non imperméabilisée ou éco-aménageable afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville (art. L. 151-22) ;

d’identifier les éléments de paysage, les sites et les secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques, en définissant les moyens pour y parvenir (art. L. 151-23) ;

d’identifier et de localiser les espaces boisés à préserver (art. L. 113-1 et s.) ;

de fixer des règles pour les clôtures ne relevant pas de l’activité agricole (art. R. 151-41 et 43).

Dans les zones urbaines, les rédacteurs de PLU peuvent :

rendre inconstructibles les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques (art. L. 151-23) ;

délimiter les zones relatives à l’assainissement collectif et non collectif, et aux eaux pluviales (art. L. 151-24).

Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le PLU peut déterminer un transfert des possibilités de construire sur d’autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone en y transférant les droits à construire (art. L. 151-25).

Pour tendre vers cet objectif, le règlement peut fixer des obligations en matière de performance énergétiques et environnementales et prévoir des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions pour prendre en compte les risques d’inondation et de submersion.

Le règlement peut donc autoriser à l’intérieur des zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit pouvant être modulé mais sans excéder 30 %, pour les constructions faisant preuve d’exemplarité énergétique ou environnementale ou qui sont à énergie positive.

À titre d’exemple, le PLUI de Plaine Commune permet une majoration de la hauteur maximale de la construction au-delà de la règle écrite ou graphique, à raison d’un niveau supplémentaire. Ce niveau supplémentaire :

n’excède pas 75 % de la surface de toiture de la construction ;

est implanté en recul de 3 mètres minimum par rapport au nu général de la façade ;

peut être conçu sous la forme de maisons sur les toits ou de logements en duplex ;

ne peut avoir pour effet une majoration de la surface de plancher totale de la construction supérieure à 10 %.

10025-65 – Une sur-majoration est possible. – Dans le cas de projets présentant un intérêt public au regard de la qualité, de l’innovation ou de la création architecturale dans une limite de 5 %. La majoration peut donc atteindre 35 % pour les constructions vertes et 55 % pour les logements sociaux. Elle est également applicable pour les logements intermédiaires.

Exemplarité environnementale et énergétique : Quelle application en pratique ?

La construction doit faire preuve d’exemplarité environnementale :

Quantité d’émissions de gaz à effet de serre au cours de l’ensemble du cycle de vie de la construction inférieure à un seuil exprimé en kilogrammes d’équivalent dioxyde de carbone par mètre carré (indicateurs publiés sur le site du ministère de la construction)

Respecter deux critères parmi ces trois :

Quantité de déchets de chantier valorisés (hors déchets de terrassement) pour la construction du bâtiment supérieure, en masse, à 40 % de la masse totale des déchets générés ;

Comporter une part minimale de matériaux faiblement émetteurs en composés organiques volatiles et des installations de ventilation étiquetées A+ ;

Comprendre un taux minimal de matériaux biosourcés correspondant au 1er niveau du label « bâtiment biosourcé ».

La construction doit faire preuve d’exemplarité énergétique :

Sa consommation conventionnelle d’énergie pour le chauffage, le refroidissement, la production d’eau chaude sanitaire, l’éclairage et les auxiliaires de chauffage, de refroidissement, d’eau chaude sanitaire et de ventilation est inférieure de 20 % (pour les bâtiments à usage de logements) au seuil réglementaire calculé par un bureau d’études thermiques,

Le constructeur doit joindre une attestation au dépôt de sa demande de permis de construire.

La construction est à énergie positive :

– Elle vise l’atteinte d’un équilibre entre sa consommation d’énergie non renouvelable et sa production d’énergie renouvelable injectée dans le réseau, dont le bilan énergétique est inférieur au bilan énergétique maximal correspondant au niveau de performance “Énergie 3” (défini par le Ministère chargé de la construction dans le document “référentiel Énergie-Carbone” pour les bâtiments neufs ».

§ IV – Créer des emplacements réservés à la construction de logements

10025-66 – Vocation et réglementation. – La vocation de cette servitude est de préserver une emprise portant sur un ou plusieurs terrains déterminés dans le PLU en vue de favoriser la mixité sociale.

Ces emplacements sont réglementés par les dispositions des articles L. 151-41, 4° et R. 151-38, 1° du Code de l’urbanisme. Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués, dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit. Les documents graphiques les délimitent en précisant la nature des programmes.

10025-67 – Pour quels bénéficiaires ? – Les dispositions de l’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme, prévoient que le bénéficiaire d’un emplacement réservé est une collectivité publique (État, région, département, commune, établissement public de coopération intercommunale) ou un service public (établissement public ou personne privée titulaire d’une délégation, société d’économie mixte…). Il doit être précisé qu’il ne peut y avoir qu’un seul bénéficiaire par emplacement réservé.

10025-68 – Intérêt. – La visualisation par les documents graphiques permet d’appréhender de manière plus fine, les portions de territoires ou simples unités foncières qui seraient disponibles pour développer une offre de logements sociaux, tout en étant pas réservé uniquement à ce type de logements. Cette approche peut être mise en œuvre également pour tous les types de logement (mais toujours sous un prisme de mixité sociale) qui feraient défaut dans la commune. Il peut s’agir de logements pour étudiants, pour des actifs saisonniers ou même pour des logements locatifs du secteur libre si la commune compte déjà au contraire de nombreux logements sociaux.

Il est donc possible de constituer des réserves foncières et de conserver la disponibilité des emprises nécessaires pour la mise en œuvre des programmes. Dans ces zones, les rédacteurs du PLU pourront alors imposer des contraintes précises comme un pourcentage minimum de surface de plancher destiné à la réalisation des types de logements prévus ou un nombre minimum de logements à construire, en spécifiant si nécessaire les catégories de logements concernées.

Les propriétés concernées deviennent ainsi inconstructibles pour la réalisation d’un autre objet que celui fixé par cette réserve (sauf pour des ouvrages à caractère précaire).

10025-69 – Conséquences pour le propriétaire. – Les dispositions de l’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme confère, aux propriétaires concernés par un emplacement réservé, la possibilité de faire valoir leur droit de délaissement afin de mettre les bénéficiaires en demeure d’acquérir le terrain ou de lever la réserve. Il peut donc, dès que le PLU est rendu opposable, exiger de la collectivité publique ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

Si la collectivité ne se rend pas acquéreur du bien, les limitations au droit de construire et la réserve ne lui sont plus opposables.

10025-70 – Contrôle. – Le Conseil d’État a une conception large des pouvoirs des auteurs du PLU en ce qui concerne la définition du programme de logements à réaliser sur un emplacement réservé (le propriétaire pouvant alors demander l’acquisition par la commune par la voie du délaissement).

La cour d’appel de Marseille, dans un arrêt du 2 juillet 2015⁶⁷ a considéré que la création d’emplacements réservés pour la réalisation de programmes de logements « dans le respect des objectifs de mixité sociale » n’implique pas que le programme de logements justifiant la mise en place de l’emplacement réservé mette lui-même en œuvre une démarche de mixité et qu’il pouvait s’inscrire dans une politique plus large dont il constitue l’un des éléments (le fait que ce programme se composait de 100 % de logements sociaux ne constituait pas une violation des dispositions de l’ancien article L. 123-2, aujourd’hui article L. 151-41 du Code de l’urbanisme), dès lors que la politique globale de la commune répondait bien à un objectif de mixité sociale.

La cour d’appel de Lyon dans un arrêt du 19 novembre 2019⁶⁸ a considéré que les secteurs ainsi réservés ne pouvaient être destinés à accueillir exclusivement des actifs (logements pour le personnel saisonnier travaillant dans la station de ski). Il n’est ainsi pas possible de délimiter une seule catégorie de personnes puisque cela serait contraire aux objectifs de mixité sociale.

§ V – User à bon escient des possibilités d’adaptations mineures et de dérogations

10025-71 Les règles du plan local d’urbanisme sont souvent qualifiées de trop rigides pour permettre de s’adapter avec souplesse aux différentes contraintes.

10025-72 – Adaptations mineures. – Les dispositions de l’article L. 152-3, 1° du Code de l’urbanisme permettent de procéder à des adaptations mineures lorsqu’elles sont rendues nécessaires par :

la nature du sol ;

la configuration des parcelles ;

ou le caractère des constructions avoisinantes.

Lors de l’instruction d’un permis de construire, l’administration doit vérifier si le projet qui lui est soumis ne méconnaît pas certaines dispositions du PLU et a l’obligation de vérifier s’il n’y a pas lieu d’apporter à ces règles des adaptations mineures, même lorsque le pétitionnaire n’en a pas fait la demande.

Il ne s’agit que d’adaptations mineures afin de conférer une marge de souplesse dans l’application de la règle.

10025-73 – Dérogations. – Les règles et servitudes du PLU peuvent également faire l’objet de dérogations. Concernant le logement, certaines dérogations nous intéressent plus particulièrement :

Végétalisation des façades et toitures – article L. 152-5-1 du Code de l’urbanisme

L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire et prendre la décision sur une déclaration préalable peut, par décision motivée, dans des limites fixées par un décret en Conseil d’État, déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à la hauteur et à l’aspect extérieur des constructions afin d’autoriser l’installation de dispositifs de végétalisation des façades et des toitures en zones urbaines et à urbaniser.

Exemplarité environnementale de la construction – article L. 152-5-2 du Code de l’urbanisme

En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou prendre la décision sur une déclaration préalable peut autoriser les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale à déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à la hauteur, afin d’éviter d’introduire une limitation du nombre d’étages par rapport à un autre type de construction. Un décret en Conseil d’État définit les exigences auxquelles doit satisfaire une telle construction.

Constructions en zones tendues – article L. 152-6 du Code de l’urbanisme

Dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l’article 232 du Code général des impôts et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au dernier alinéa du II de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation et dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme au sens de l’article L. 312-3 du présent code, des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu peuvent être autorisées , dans les conditions et selon les modalités définies au présent article.

En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation , l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut :

1° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation à dépasser la hauteur maximale prévue par le règlement, sans pouvoir dépasser la hauteur de la construction contiguë existante calculée à son faîtage et sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ;

2° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logement ou un agrandissement de la surface de logement. Si le projet est contigu à une autre construction, elle peut également déroger aux règles de gabarit pour autoriser la surélévation à dépasser la hauteur maximale dans les conditions et limites fixées au 1° ;

3° Déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement et, dès lors que la commune ne fait pas l’objet d’un arrêté au titre de l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation, aux règles adoptées en application de l’article L. 151-15 du présent code, pour autoriser la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant ;

4° Déroger en tout ou partie aux obligations de création d’aires de stationnement applicables aux logements lorsque le projet de construction de logements est situé à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre, en tenant compte de la qualité de la desserte, de la densité urbaine ou des besoins propres au projet au regard des capacités de stationnement existantes à proximité ;

5° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État, pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation, sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ;

6° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total.

Les projets soumis à autorisation de construire bénéficiant d’une dérogation accordée en application du présent article et dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l’innovation ou de la création architecturales peuvent obtenir une dérogation supplémentaire aux règles relatives au gabarit et à la surface constructible. L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation de construire peut, par décision motivée, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture mentionnée à l’article L. 611-2 du Code du patrimoine, accorder cette dérogation supplémentaire, dans la limite de 5 %.

Constructions ou travaux sur une friche – article L. 152-6-2 du Code de l’urbanisme

Les projets de construction ou de travaux réalisés sur une friche au sens de l’article L. 111-26 peuvent être autorisés, par décision motivée de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme, à déroger aux règles relatives au gabarit, dans la limite d’une majoration de 30 % de ces règles, et aux obligations en matière de stationnement, lorsque ces constructions ou travaux visent à permettre le réemploi de ladite friche.

Opérations de revitalisation du territoire – article L. 152-6-2 du Code de l’urbanisme

Dans le périmètre des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire, délimités en application de l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation, des dérogations au règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu peuvent être autorisées, dans les conditions et selon les modalités définies au présent article, pour contribuer à la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

En tenant compte de la nature du projet, de la zone d’implantation, de son intégration harmonieuse dans le tissu urbain existant, de la contribution à la revitalisation de la zone concernée et à la lutte contre la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers et dans le respect des objectifs de mixité sociale, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, dans les zones urbaines, par décision motivée :

1° Déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives ;

2° Déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit et de la densité prévus dans le document d’urbanisme

3° Déroger aux obligations en matière de stationnement, en tenant compte de la qualité et des modes de desserte, de la densité urbaine ou des besoins propres du projet au regard des capacités de stationnement existantes à proximité ;

4° Autoriser une destination non autorisée par le document d’urbanisme, dès lors qu’elle contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné ;

5° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total.

Les dispositions du présent article ne sont pas cumulables avec celles prévues aux articles L. 152-6 et L. 152-6-2 du présent code.

10025-74 – Flexibilité et source d’insécurité juridique. – Ce qui est dérogatoire relève a priori de l’exception. Cependant le champ ouvrant droit à dérogation s’est multiplié ces dernières années. Les motifs pris pour valider ces dérogations sont tous légitimes et sérieux et les bonus de constructibilité qui peuvent être accordés ainsi que l’allègement de certaines contraintes répondent également à une attente légitime.

Le mode de fonctionnement de ces dérogations est plus aléatoire puisqu’elles peuvent être autorisés, en tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation et souvent « dans le respect d’un objectif de mixité sociale ».

Ainsi que l’analyse fort justement, M^me Noguellou⁶⁹ : « L’autre série de questions porte sur l’incidence de ces dérogations sur la règle d’urbanisme et plus précisément sur la manière de concevoir et d’appliquer les plans locaux d’urbanisme. Il n’est jamais satisfaisant qu’une règle doive être contournée, quelles qu’en soient les raisons. Les dérogations offrent des flexibilités pour répondre à des objectifs d’intérêt général, mais elles sont aussi sources d’insécurité juridique pour les opérateurs. Elles illustrent surtout le fait que la règle d’urbanisme est sans doute devenue trop complexe, trop uniforme et trop rigide pour répondre aux besoins d’une planification moderne de l’usage des sols ».

Section II – Le programme d’orientations et d’actions

Sous-section I – Présentation

10026 La loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010 dite Grenelle a instauré, dans un souci d’intégration, le principe d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) pouvant comporter des dispositions relatives à l’habitat, aux transports et déplacements. Le programme d’orientations et d’actions est l’une des composantes du PLUi dans le cas seulement où celui-ci tient lieu de programme local d’habitat (PLH) tel que l’a prévu ensuite la loi Alur⁷⁰ et/ou de plan de déplacement urbain (PDU). Le POA s’applique donc à l’échelle intercommunale c’est-à-dire sur le territoire des communes couvertes par le PLUi. Il a pour objectif de rassembler les mesures et informations utiles à la mise en œuvre des politiques d’habitat, de transports et de déplacements.

Sous-section II – Position dans la hiérarchie des normes

10027 Le POA complète les pièces constitutives du plan local d’urbanisme et n’est pas directement opposable aux autorisations d’urbanisme.⁷¹

Il doit répondre aux objectifs du PADD et donne un éclairage supplémentaire aux opérations précisées dans les OAP et aux dispositions du règlement.

PLUI
Compatibilité avec les documents supra communaux Le PADD présente ses orientations et objectifs en cohérence avec la politique de ces documents supra communaux Le PADD définit la politique générale de l’EPCI, notamment en matière d’habitat et de déplacements.
PADD
Définit le projet intercommunal N’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme Le rapport de présentation et le PADD donnent une vision globale du projet de territoire. C’est important pour les PLUi tenant lieu de PLH car la majorité des dispositions habitat et déplacement figurent dans le POA et sont donc séparées des dispositions d’aménagement qui figurent dans les OAP et dans le règlement. Cela rend visible l’intégration de ces politiques sectorielles.
Dans le respect des orientations définies par le PADD		En cohérence avec le PADD
OAP	POA	Règlement graphique et écrit
Les actions et opérations opposables au droit de l’urbanisme doivent figurer dans les OAP sectorielles et/ou thématiques	Document de mise en œuvre du PADD pour l’habitat et le transport
La répartition OAP/POA n’est pas figée. LE POA est conçu pour gagner en souplesse dans l’intégration des politiques de l’habitat et des déplacements
La répartition peut être stratégique dans la mesure où elle permet de voir le caractère plus ou moins contraignant ou volontariste de l’EPCI en faveur d’une politique sectorielle comme celle de l’habitat

Sous-section III – Contenu en termes de logement et d’habitat

10028 – Un cadre détaillé pour les actions. – L’article R. 151-54-3° du Code de l’urbanisme précise ainsi que le programme d’orientations et d’actions comprend notamment :

les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logement et en place d’hébergement, ainsi que le programme d’actions⁷² ;

les conditions de mise en place des dispositifs d’observation de l’habitat et du foncier⁷³

Les objectifs qui ont été définis dans le PADD se concrétisent dans le POA :

par la fixation d’un calendrier prévisionnel. Il s’agit le plus souvent d’indications de réalisation à un horizon déterminé ou sur une ou plusieurs périodes mais rarement d’un échéancier prévisionnel ;

par la détermination du caractère partenarial des actions et l’identification des acteurs chargés de leur mise en œuvre, leurs modalités de financement ;

par la précision des objectifs du PADD notamment dans leurs déclinaisons territoriales, temporelles ou techniques ;

par la présentation de toutes les actions et mesures opérationnelles, même si elles ne relèvent pas de l’urbanisme mais qui sont autant de leviers pour mettre en œuvre les politiques sectorielles de l’EPCI et qui font partie intégrante du PLH ou du PDU :

conventions intercommunales pour les attributions de logements sociaux,

dispositifs de traitement des copropriétés dégradées,

repérage des logements indignes,

amélioration et réhabilitation du parc de logements publics ou privés existant, requalification des quartiers anciens dégradés, rénovation urbaine ;

par la prise en compte des éléments de coût en établissant des estimations globales et/ou par types d’actions, sur une période donnée en précisant quels sont les financements et aides envisageables et les partenaires financiers⁷⁴ ;

par la mise en place des groupes de travail et de pilotage, des instances relatives aux acteurs de l’habitat ou des transports et déplacements, l’animation de dispositifs spécifiques ;

par l’institution des mesures et d’indicateurs de suivi et d’évaluation, la mise en place d’observatoires. L’établissement public de coopération intercommunale délibère au moins une fois par an sur l’état de réalisation du programme local de l’habitat et son adaptation à l’évolution de la situation sociale ou démographique⁷⁵.

29) Des délais ont été fixés pour ces transferts de compétence en sorte que la compétence des communes devrait peu à peu disparaitre (lorsqu’elles auront toutes intégré un établissement public de coopération intercommunale) hormis dans les zones rurales peu peuplées.

30) C. urb., art. R. 104-11 et s.

31) À noter qu’il existait jusqu’à la loi Elan du 23 novembre 2018 deux sortes de PADD. Celui du plan local d’urbanisme et celui du SCoT qui l’a depuis remplacé par le projet d’aménagement stratégique (PAS).

32) En outre, compte tenu des dispositions de la loi Climat et Résilience, il est obligatoire d’introduire des OAP établissant les actions nécessaires pour mettre en valeur les continuités écologiques (C. urb., art. L. 151-6-2).

33) Le concept de ville du quart d’heure désigne une ville dans laquelle tout ce qui est nécessaire à la vie courante (travail, services, loisirs, etc…) peut être trouvé à un quart d’heure au maximum du domicile des habitants. Pour un développement V. :

www.paris.fr/dossiers/paris-ville-du-quart-d-heure-ou-le-pari-de-la-proximite-37

34) 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ;

2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ;

3° (Abrogé) ;

4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ;

5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ;

6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ;

7° Définir les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales. Elles peuvent définir les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement situés en limite d’un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés, ainsi que la localisation préférentielle de cet espace de transition.

II. – En zone de montagne, ces orientations définissent la localisation, la nature et la capacité globale d’accueil et d’équipement des unités touristiques nouvelles locales.

III. – Dans les zones exposées au recul du trait de côte, les orientations d’aménagement et de programmation peuvent définir les actions et les opérations, ainsi que leur échéancier prévisionnel, nécessaires pour réorganiser le territoire au regard de la disparition progressive des aménagements, des équipements, des constructions et des installations.

35) Requalification des paysages ou des entrées de villes ; lutte contre l’insalubrité ; renouvellement et développement de la commune impliquant une densification, mixité fonctionnelle.

36) Dans sa version modifiée par la loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

37) Recommandations du ministère

38) Relatives notamment à l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones.

39) R. Schwartz concl. sous CE, 28 juin 1996, Durnez, BJDU 3/1996, p. 182 : il n’est pas possible de « porter une atteinte directe au droit de propriété en l’absence d’autorisation expresse du législateur ».

40) Ministère du Logement – Fiche technique n^o 4 : les principes généraux d’écriture du règlement.

41) C. urb., art. L. 152-3.

42) C. urb., art. L. 152-4 à L. 152-6.

43) C. urb., art. R. 151-18.

44) Ministère du Logement – Fiche technique n^o 4 : les principes généraux d’écriture du règlement.

45) C. urb. art. L. 151-9.

46) Décret n^o 2020-78 du 31 janvier 2020 modifiant la liste des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu, et arrêté du 31 janvier 2020 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

47) Décret n^o 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu, et arrêté du 22 mars 2023 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

48) Rappel du ministère sur ce point.

49) Rapport de présentation de la modification générale de 2016, p. 2.

50) Pour aller plus loin, V. « Le Coliving : de quoi parle-t-on ? » par R. Léonetti et J. Marion, mars 2023 (https://www.cheuvreux.fr/actualites/coliving-de-quoi-parle-t-on/)

51) Décret n^o 2020-78 du 31 janvier 2020 modifiant la liste des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu, et arrêté du 31 janvier 2020 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu ; Décret n^o 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu, et arrêté du 22 mars 2023 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

52) O. Le Bot, Droit de l’urbanisme, Dalloz action, 2023-2024, 032.72.

53) Selon l’expression d’E. Deschamp, « La politique urbaine du logement : l’objectif de mixité sociale » RF aff. soc., 2001/3., p. 81-97. DOI : 10.3917/rfas.013.0081. Consultable sur :

www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2001-3-page-81.htm

54) O. Le Bot, précité. L’auteur expose avec pertinence que c’est cet impératif de mixité qui inspire le concept de « ville du quart d’heure », selon lequel les différents lieux de vie, de travail et de loisir de l’habitant ne devraient pas se situer à plus d’un quart d’heure de marche de son logement.

55) Le logement locatif social est défini ainsi par le lexique du PLU : « Les logements locatifs sociaux sont ceux qui sont définis à l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation, incluant les centres d’hébergement et de réinsertion sociale. Lorsqu’il est fait application du conventionnement prévu à l’article L. 351-2 du même code, la durée de celui-ci sera de 20 ans au minimum ».

56) Le logement locatif intermédiaire est défini ainsi par le lexique du PLU : « Les logements locatifs intermédiaires sont ceux qui sont définis à l’article L. 302-16 du Code de la construction et de l’habitation, à l’exclusion des logements en accession à la propriété ».

57) CE, 13 déc. 2021, n^o 443815, Sté Les Prés Biard, req.

58) C. urb. L. 151-28, 1°.

59) C. urb. L. 151-28, 2°.

60) C. urb. L. 151-28, 4°.

61) C. urb. R. 151-37, 3°.

62) C. urb. L. 151-26.

63) C. urb. art. 151-28, 2°.

64) C. urb. art. L. 151-28, 2°.

65) Les plans locaux d’urbanisme comportent en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’État.

66) C. urb. art. L. 151-34.

67) CAA Marseille, 2 juill. 2015, n^o 13MA05155, Cne Frontignan.

68) CAA Lyon, 19 nov. 2019, n^o 19LY00031, Val d’Isère.

69) Opérations immobilières n^o 146-147 – Juin-Juillet 2022.

70) C. urb. art .L. 123-1.

71) C. urb., art. L. 123-5.

72) Défini au IV de l’article L. 302-1 et à l’article R. 302-1-3 du CCH.

73) Prévus au III de l’article L. 302-1 du CCH et dont les missions sont définies à l’article R. 302-1-4 du même code.

74) CCH, art. R. 302-1-3.

75) CCH, art. L. 302-3.

CGV – CGU

PARTIE I :

Définir les objectifs

Chapitre I : L’organisation normative

Chapitre II : L’organisation institutionnelle

Chapitre I : Définir les orientations en matière de logement : le SCoT et le PLH

Chapitre II : Mettre en œuvre les objectifs en matière de logement : le PLU, le PLUi, le POA

Chapitre III : Faciliter la réalisation des projets de logement : la procédure intégrée pour le logement

Chapitre I : Les conventions entre acteurs publics pour la mise en œuvre de certaines politiques nationales

Chapitre II : La sélection de projets publics pour la mise en œuvre territoriale des politiques nationales

PARTIE II :

Rapprocher les opérateurs publics et privés

Chapitre I : Les outils contractuels permettant la réalisation des logements sous maîtrise d’ouvrage conjointe

Chapitre II : La sécurisation du recours à la vente d’immeuble à construire

Chapitre I : Consolider le recours à la SCCV entre OLS et promoteurs privés

Chapitre II : Ouvrir le recours à la société partenariale d’aménagement

PARTIE III :

Transformer les méthodes

Chapitre I : La trajectoire ZAN : une nouvelle perspective

Chapitre II : Les conséquences induites : les travaux sur l’existant

Chapitre I : La ville sur la ville : la surélévation

Chapitre II : La ville dans la ville : l’optimisation foncière

Chapitre I : La reconversion de l’existant

Chapitre II : La construction réversible

Thème 2 : Favoriser l’accès au logement

Thème 3 : Pérenniser son logement

Index

Chapitre II – Mettre en œuvre les objectifs en matière de logement : le PLU, le PLUi, le POA

Section I – PLU et PLUi

Section II – Le programme d’orientations et d’actions

Sous-section I – Présentation

Sous-section II – Position dans la hiérarchie des normes

Sous-section III – Contenu en termes de logement et d’habitat


Alexandre LEROUX	Sophie Lambert	Raphaël Léonetti