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Quelques chiffres en guise d’introduction

20001 – Une affaire de chiffres. – Il convient, pour introduire la question de l’accès au logement, d’avoir connaissance de quelques données chiffrées. Elles émanent principalement de l’Insee1 et du « Rapport du compte du logement », établi annuellement par le Service des données et études statistiques (SDES) du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, que l’on peut consulter ci-après :
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Nous reprendrons ici les tendances qui s’en dégagent, en examinant successivement la démographie du logement (Section I), la géographie du parc de logements (Section II), la répartition du parc entre location et propriété (Section III), puis en nous intéressant aux aides figurant au compte logement (Section IV).

Section I – Démographie du logement

20002 – Les ménages et leur logement. – Le logement joue, en démographie, un rôle primordial. En effet, on désigne par « ménages » l’ensemble des personnes qui partagent la même résidence principale, que ces personnes soient ou non liées par des liens de parenté. Selon l’Insee, en 2019, la France hors Mayotte compte trente millions de ménages, constitués en moyenne de 2,19 personnes partageant le même logement. La tendance est au rétrécissement des ménages, fruit de la fragilisation des unions et du vieillissement de la population. Ainsi, en 2019, 37 % des ménages sont constitués d’une seule personne, contre 27 % en 1990. Ces données sont issues de statistiques Insee que l’on peut consulter ci-dessous dans leur intégralité :
www.insee.fr/fr/outil-interactif/5367857/tableau/20_DEM/24_CFM
20004 – Le parc de logements. – Il y a en France, au 1er janvier 2022 :

37,6 millions de logements dits « ordinaires »,

dont 30,8 millions (81,8 %) de résidences principales2, 3,7 millions (9,8 %) de résidences secondaires et 3,1 millions (8,3 %) de logements vacants,

et 1,1 million de locaux d’hébergement.

20005
Le parc de logements en France comprend 55,4 % de logements individuels et 44,6 % de logements collectifs. La part des logements collectifs dans le marché augmente plus rapidement que celle des logements individuels, ce qui semble assez logique, la production de logements neufs étant majoritairement en immeubles collectifs, ce qui alerte d’ailleurs les producteurs de maisons individuelles3.
20006 – Comparaison européenne. – La situation du logement, en France, comparée à celle de ses voisins européens, semble néanmoins relativement enviable : le nombre de logements pour 1 000 habitants est, en 20184, de :
Pays
Nombre de logements pour 1 000 habitants
France
590
Italie
587
Espagne
551
Autriche
547
Allemagne
509
Danemark
497
Belgique
483
Pays-Bas
457

Section II – Géographie du logement

20007 – Zones tendues. Logements vacants. – Le nombre de ménages (égal par définition au nombre de résidences principales) étant légèrement inférieur au nombre de logements, on pourrait légitimement penser que le problème est simple à régler. Mais un regard sur la géographie à travers deux cartes, celle des zones tendues et celle des logements vacants par communes, illustre la difficulté : les logements vacants sont principalement situés là où les gens ne vivent pas !
20009
L’Insee l’illustre particulièrement en Nouvelle-Aquitaine, dans une étude concernant la période de 2010 à 2015 faisant ressortir que le parc de logements a progressé plus vite que la population, de sorte que la vacance a augmenté ; il n’en est cependant pas de même sur tout sur le territoire.
20010 Le phénomène de la vacance ne doit pas cependant être relativisé : en Île-de-France, les logements vacants représentent 6,5 % du parc total de logements, soit moins qu’au niveau national (8,2 %), mais cela représente tout de même près de 400 000 logements !
Ces premiers chiffres montrent une forte diversité des territoires, qui appelle à la préservation et au développement d’une aussi forte diversité des moyens d’accès au logement, les solutions trop globales ne pouvant répondre à toutes les situations.

Section III – Modes de détention du logement

20011 Où en est le match entre location (§1) et propriété (§2) ?

§ I – Le logement détenu en location

20012 – La location, c’est la liberté. – Le statut de locataire donne plus de liberté, dispense l’occupant de nombreuses dépenses et de nombreux soucis de gestion. Dans bien des cas, il laisse un revenu disponible supérieur, qui permet en partie de compenser le fait de ne pas « épargner son loyer », ou d’accéder à une surface plus grande que celle à laquelle l’on pourrait prétendre acquérir en propriété.
20013 – Le parc locatif. – L’originalité du parc locatif français tient à sa répartition entre propriétaires privés (secteur libre) et organismes de logement social (parc social).
Le parc locatif, fort d’un peu plus de treize millions de logements, relève pour 7,6 millions d’entre eux du secteur libre. Dans la part du parc locatif détenue par des bailleurs privés (personnes physiques, ou personnes morales ne relevant pas de la catégorie des bailleurs publics), dite « du secteur libre », seule une fraction très faible est détenue par les investisseurs institutionnels. Le rapport sur le « développement de l’offre de logement locatif intermédiaire par les investisseurs institutionnels » réalisé par l’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) en avril 20216 constate « la quasi-disparition du paysage immobilier d’une offre intermédiaire spontanée remplacée par la production de logements portée par des particuliers investissant dans l’immobilier locatif sur incitation fiscale et d’une augmentation du parc social ».
20015 – Le parc social. – Le suivi du parc social est assuré par l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), établissement public administratif créé en 2015, opérateur de l’État, placé sous la double tutelle des ministres chargés du logement et de l’économie7. L’Ancols a notamment une mission d’étude et de production de statistiques intégrant le secteur de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), principalement le groupe Action Logement, et des organismes de logement social (organismes d’HLM et SEM de logement social). Le nombre de logements locatifs sociaux est d’environ 5,3 millions. 75 900 logements ont été mis en location pour la première fois dans le parc social au cours de l’année 2021. Dans le même temps, 14 700 logements ont été démolis et 13 900 ont été vendus. Le nombre de demandes dans le parc social oscille autour de deux millions.
Par comparaison avec d’autres pays, relevons que le parc français se situe dans la moyenne des pays européens8 :
Pays
Pourcentage de logements sociaux
Pays-Bas
34 %
Autriche
23,6 %
Danemark
21,4 %
Grande Bretagne
16,7 %
France
14 %
Irlande
12,7 %
Suède
4,7 %
Italie
4,2 %
Allemagne
2,7 %
Espagne
1,1 %
20016 – Niveau des loyers et taux d’effort. – Bien que le coût du logement pèse de plus en plus dans les dépenses des ménages9, le niveau des loyers reste dans un tunnel de ratio cohérent avec le revenu disponible des ménages, comme le montre la courbe de l’économiste Jacques Friggit reproduite infra, no 20019.
Le taux d’effort net (après aides au logement) moyen des ménages, soit la part de leurs revenus consacrée au logement, était, en 2017 – dernier chiffre connu – de 19,7 % (soit 2 points de plus qu’en 2013), mais 28,6 % pour les locataires du secteur libre (+4,8 points) et 27,5 % pour les accédants à la propriété10. Les habitants du secteur social consacrent, eux, 24,1 % de leur budget à se loger (+3,9 points). Les plus épargnés (car ils ont déjà épargné…) sont naturellement les propriétaires ayant déjà remboursé leur crédit, à 10 % de taux d’effort.

§ II – Le logement détenu en propriété

20017 – La propriété, c’est la sécurité… – Les résidences principales sont occupées à 57,6 % par leurs propriétaires, part stable depuis 2010. La part des propriétaires sans charge de remboursement s’est sensiblement accrue jusqu’en 2010 (38 %, contre 27 % en 1982), en partie sous l’effet du vieillissement de la population, avant de se stabiliser jusqu’en 2017 puis de légèrement diminuer (37,3 % en 2022).
4 % des ménages sont propriétaires quand la personne de référence a moins de 25 ans, 20 % lorsqu’elle a entre 25 et 29 ans et 46 % entre 30 et 39 ans. Cette part est maximale entre 70 et 79 ans, à 75 %.
Ces chiffres montrent bien une certaine appétence pour la propriété : même si le contraire a parfois été soutenu, le logement n’est pas un simple bien de consommation, réductible à sa seule valeur d’usage. Sa propriété apporte autre chose : la sécurité (réelle ou ressentie). Devenir propriétaire est un acte qui va au-delà du simple calcul financier. C’est bien sûr un investissement et l’espoir d’une plus-value, mais aussi la constitution d’un patrimoine à transmettre, et surtout une assurance en prévision de la retraite (sous diverses réserves néanmoins, notamment celle de pouvoir monétiser ce logement [ V. à ce sujet les développements de la 3e Commission de notre Congrès ]).
20018 – … mais cette sécurité coûte de plus en plus cher. – Outre l’investissement qui permet « d’épargner son loyer », s’ajoutent les frais d’acquisition, les charges de fonctionnement et d’entretien et les travaux de rénovation, notamment énergétique. L’économiste Jacques Friggit11 démontre que le coût de l’acquisition par rapport au revenu disponible par ménage est devenu si élevé que le pouvoir d’achat immobilier des ménages primo-accédants a fortement baissé, une première fois au cours des années 1980, et surtout dans la première décennie du XXIe siècle où il a atteint un niveau historiquement bas.
La part des propriétaires dits accédants (ayant encore une charge de remboursement) stagne depuis une quinzaine d’années aux alentours de 20 %, possiblement en lien avec l’allongement des durées d’emprunt, selon l’Insee.
20019
Est-ce à dire, dès lors, qu’être propriétaire est un rêve de moins en moins accessible, ce qui sous-entendrait que l’on ne reste locataire que par défaut de moyens suffisants pour accéder à la propriété ? Cette affirmation est en grande partie exacte12, mais elle mérite cependant d’être relativisée.
20020 – Du rêve à la réalité. – « Faire de la France une France de propriétaires » ! Cet objectif de la politique publique du logement a été proclamé à trois reprises au moins à la fin du XXe siècle13, et s’est traduit dans les faits par diverses aides allouées par l’État pour favoriser l’accession à la propriété14. Comment pareille proposition n’emporterait-elle pas, d’ailleurs, l’adhésion la plus large, alors qu’encore au début du XXIe siècle, 89 % des ménages déclaraient vouloir accéder à la propriété de leur logement15 ? Louable objectif mais qui, l’on s’en aperçoit bien aujourd’hui, ne peut pas concerner la frange la plus modeste de la population française, et moins encore celle qui se trouve déjà en situation de précarité16. C’est pourquoi, réfléchissant à une réorientation de la politique du logement, un auteur écrivait dès 2007 : « Une telle orientation [ vers l’accession à la propriété ] ne saurait remplacer les besoins d’une offre locative accessible beaucoup plus étendue que celle que nous connaissons aujourd’hui »17. Ce que nous traduirions volontiers par cette proposition : il est d’intérêt général de préserver et d’enrichir la diversité des voies ouvertes pour accéder au logement.
20021 – Diversité des parcours résidentiels. – Cette diversité des voies d’accès au logement se répercute sur ce qu’il est convenu d’appeler « les parcours résidentiels ». Le parcours le plus classique débute par la location d’un logement et se poursuit par l’acquisition de celui-ci. Mais ce modèle n’est pas unique. Il est souvent court-circuité par de jeunes accédants à la propriété qui, au fil de leur existence et de leurs besoins, revendront et rachèteront leur logement. À l’opposé, certains n’auront jamais les moyens de devenir propriétaires ; d’autres encore n’en auront simplement pas envie, considérant que leurs perspectives personnelles et professionnelles s’accommoderaient mal de la propriété d’un logement fixe auquel s’attachent de nécessaires contraintes (impôts fonciers, charges de copropriété, travaux d’entretien et de réparation, etc.). Entre ces deux tendances, et face au constat d’une accession à la propriété de plus en plus complexe financièrement, se développent des idées d’accession alternative. Par exemple en partageant le poids de l’accession avec d’autres investisseurs, ou encore en fragmentant le droit de propriété immobilière par diverses techniques juridiques permettant d’en faire reposer le coût sur plusieurs intervenants pendant une longue période.
20022 – Tous ces choix sont respectables. – Tous, en effet, relèvent de l’exercice de la liberté individuelle. Tous méritent donc d’être accompagnés par le Droit. Par quels moyens le Droit prend-il en charge cet accompagnement ? Pourrait-il le faire mieux ? Ou le faire autrement ? Telles sont les questions auxquelles cette Commission tente de répondre.

Section IV – Aides au logement

20023 – 38 milliards d’euros de dépenses publiques en 2021. – Derniers chiffres à citer pour terminer cette introduction : ceux des aides au logement.
Faut-il aider davantage le locataire, l’accédant à la propriété, le propriétaire bailleur ? Si l’on croit aux vertus du parcours résidentiel, on voit bien que la répartition des aides est inévitablement subtile pour assurer une certaine fluidité à ce parcours.
Le dernier rapport du compte du logement (en date de septembre 2022) visé en tête de cette introduction nous indique que le logement coûte à l’État 38,1 milliards d’euros, ainsi répartis :
Type de dépense
Montant en milliards d’euros
Prestations sociales (APL, ALS…)
20,1
Avantages fiscaux (Dispositifs de soutien aux gros travaux, TVA à taux réduit pour 1,5 Md€ – dispositifs Pinel et autres pour 2,3 Md€) – montant en baisse du fait de la mise en place de « MaPrimeRénov’ » comptabilisé en subvention
13,7
Avantages de taux des crédits, à taux zéro ou aux bailleurs sociaux (43 % du montant)
(ce montant n’est plus du tout à jour depuis 2022 et la hausse des taux qui entraîne une baisse de production de prêts aidés)
0,8
Diverses subventions (comprenant « MaPrimeRénov’ » lancée en 2020) (63,1 % du total représenté des aides à la rénovation), dont plus de 54 % sont versées par l’Anah
3,5
Total
38,1
Il est indiqué dans ce rapport du compte du logement 2021 que « les aides bénéficient pour 69,6 % au secteur locatif (dont 36,4 % pour le secteur social et 33,2 % pour le libre), pour 19,0 % aux propriétaires occupants et 11,1 % aux locaux d’hébergement collectif. En dix ans, la part des aides attribuées aux propriétaires occupants a reculé de 7,4 points, alors que celle bénéficiant au secteur locatif libre a progressé de 6,1 points ».
20024 – 90,5 milliards d’euros de recettes fiscales en 2021. – Le logement rapporte à l’État. En comptant la partie des prélèvements obligatoires qui se rattache au logement (au « sens où le fait générateur de l’imposition est directement lié à leur occupation, leur détention, location, construction, acquisition ou cession »), les recettes (hors taxe d’habitation, droits de mutation à titre gratuit) totalisent 90,5 milliards d’euros, soit 8,0 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires.
La taxe foncière sur les propriétés bâties rapporte à elle seule 24,1 milliards d’euros. Les droits de mutation à titre onéreux comptent également pour beaucoup, du fait de la hausse du nombre de transactions et des prix (16,4 Md€). Ils devraient baisser dans les prochaines années. Les taxes d’urbanisme (représentant 1,1 Md€) sont liées au nombre de mises en chantier des logements. La TVA sur les charges liées à l’occupation du logement ou aux investissements en logement (logements neufs, dépenses d’amélioration et d’entretien) compte pour 28 milliards d’euros de recettes, soit environ le tiers. La taxation des plus-values immobilières des particuliers rapporte quant à elle 2,4 milliards d’euros.
20025 – Plan. – Ces chiffres rappelés, nous alignant sur le parcours résidentiel le plus courant, nos réflexions nous conduiront à étudier comment améliorer l’accès à un logement locatif (Partie I), avant d’aborder et le cas échéant de repenser l’accession à la propriété du logement (Partie II).
1) V. pour toutes les statistiques relatives au logement, www.insee.fr/fr/statistiques/6653801#titre-bloc-5
2) V. Selon l’Insee, « Depuis 1982, le nombre de résidences principales s’est accru de 53 % en France métropolitaine. Cette hausse a été portée par la croissance démographique (+ 21 % sur cette même période), mais également par la baisse de la taille des ménages (mises en couple plus tardives, ruptures d’union, vieillissement démographique). Toutefois, depuis une quinzaine d’années, le nombre de résidences principales croît à un rythme un peu moins soutenu que l’ensemble du parc, alors qu’il avait augmenté un peu plus vite que ce dernier entre 1992 et le milieu des années 2000. En conséquence, la part des résidences principales diminue légèrement : 81,8 % en 2022, contre 82,6 % en 1982 ».
3) V. communiqué de presse FFB du 23 février 2023 : « Le marché de la maison neuve en secteur diffus chute violemment de 31,3% en 2022 et même de 38,2 % au dernier trimestre (en glissement annuel) ».
5) Selon l’Insee, un logement est vacant s’il est inoccupé et se trouve dans l’une des situations suivantes : proposé à la vente ou à la location ; déjà attribué à un acheteur ou un locataire et en attente d’occupation ; en attente de règlement de succession ; conservé par un employeur pour un usage futur au profit d’un de ses employés ; sans affectation précise par le propriétaire (logement vétuste, etc.). Dans les statistiques, la vacance n’est prise en compte que si elle a duré plus de deux ans.
6) Développement de l’offre de logement locatif intermédiaire par les investisseurs institutionnels (www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/IGF%20internet/2.RapportsPublics/2021/Rapport_public_LLI.pdf).
9) En 2021, la dépense nationale en logement des consommateurs et de tous les agents économiques s’élève à 551 milliards d’euros, soit 8 % de plus qu’en 2020, et représente 22 % du PIB.
12) Les notaires observent quotidiennement qu’à défaut de disposer de revenus supérieurs à la moyenne, leurs clients candidats à l’acquisition immobilière doivent disposer d’une épargne déjà constituée (notamment par une plus-value immobilière précédemment réalisée), ou du produit d’un héritage ou d’autres transmissions familiales déjà perçues.
13) V. Giscard d’Estaing (Président de la République, 1974-1981), H. de Charette (ministre du Logement, 1993-1995) ; N. Sarkozy (Président de la République, 2007-2012).
14) On se souvient en particulier de la déduction, autrefois autorisée, des intérêts d’emprunt afférents à l’achat de la résidence principale lors du calcul de l’impôt sur le revenu.
15) Sondage Ipsos publié par Le Moniteur, 16 juin 2006.
16) V. à ce sujet C. Robert (Fondation Abbé Pierre), Une France de propriétaires ? : Rev. Mouvements 2007/4, no 52. Plus récemment, une interview du sociologue J. Viard, diffusée sur France Info le 7 janvier 2023 et disponible sur le site internet de cette radio : « En France, le rêve de la majorité de la population est de devenir propriétaire, et à peu près 60 % le font ».
17) C. Robert, Une France de propriétaires ?, op. cit.
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