PARTIE I – Définir les objectifs

Titre 2 – Concrétiser les politiques publiques du logement

Sous-titre 2 – La production de logements par une action publique partenariale

La production de logements par une action publique partenariale

10133-1 Pour produire efficacement, il faut donc mobiliser les acteurs publics autour des projets. Les outils d’urbanisme opérationnel sont naturellement mobilisés à cet égard, avec un rôle plus ou moins important de l’État.

ZAC et l’OIN : opérations d’aménagement favorisant naturellement la création de logements

Créées par la loi du 30 décembre 1967, les zones d’aménagement concerté (ZAC)²²⁹, opérations d’urbanisme publique par excellence, favorisent naturellement la création de logements, en permettant l’aménagement et l’équipement de terrains à bâtir en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Généralement utilisées pour des opérations d’une certaine envergure, les ZAC permettent la discussion entre les différents acteurs concernés, sur les éléments de programme ainsi que sur leur financement. Le bilan de l’opération permet une péréquation financière à l’échelle de la ZAC, qui favorise le financement des opérations de logement, et notamment du logement social. La loi « Climat et Résilience », dans son objectif de lutte contre l’artificialisation des sols, encourage la densification, en permettant aux auteurs de PLU d’imposer dans les règlements de fixer une densité minimale de construction au sein des ZAC²³⁰. Il en résulte deux conséquences principales : (i) d’une part, dès lors qu’une densité minimale de construction est prévue dans le règlement du PLU, lors de la cession d’une parcelle en ZAC, conformément à l’article L. 311-6 du Code de l’urbanisme, la densité minimale, devra être mentionnée dans le cahier des charges de cessions des terrains ; (ii) d’autre part, pour les ZAC à maîtrise foncière partielle et les terrains qui ne sont pas vendus par l’aménageur, la densité minimale s’imposera en application du règlement du PLU la précisant. Les aménageurs et les acquéreurs seront donc tenus de respecter cette densité minimale, laquelle peut être insérée à l’occasion de toute évolution du PLU. Le régime juridique des ZAC a été remanié à maintes reprises, notamment pas les lois du 31 décembre 1976 et du 18 juillet 1985, puis par la loi SRU du 13 décembre 200 et plus récemment par les loi Alur du 24 mars 2014, Elan du 23 novembre 2018 et Climat du 22 août 2021.

Pour permettre la réalisation d’opérations d’aménagement répondant à de forts enjeux, la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 a créé les opérations d’intérêt national (OIN), qui sont désormais définies à l’article L. 102-12 du Code de l’urbanisme : « une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l’État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers peut être qualifiée d’opération d’intérêt national par un décret en Conseil d’État qui l’inscrit sur la liste des opérations auxquelles cette qualité est reconnue ». La liste des opérations qualifiées d’OIN est ainsi limitativement fixée à l’article R. 102-3 du Code de l’urbanisme.

Les OIN entraînent, entre autres, des adaptations par rapport à l’exercice du droit de préemption urbain, aux compétences pour délivrer les autorisations d’urbanisme et à la faculté de recourir au permis d’innover.

À titre d’illustration, Bordeaux Euratlantique, reconnue OIN par décret du 5 novembre 2009, constitue l’une des plus vastes opérations d’aménagement de France, avec plus de 730 ha répartis sur le territoire des communes de Bordeaux, Bègles et Floirac. Menée par l’Etablissement public d’aménagement (EPA) Bordeaux-Euratlantique, cette opération doit permettre de créer 30 000 emplois et de répondre aux besoins en logement de 50 000 personnes d’ici 2030. C’est dans cette OIN et plus particulièrement au sein de la ZAC Saint-Jean/Belcier qu’a été délivré le premier permis d’innover autorisant trois séries de dérogation et en particulier, la possibilité d’indiquer plusieurs destinations (v. infra, sur l’urbanisme de transition).

10133-2 Les outils ne manquent pas ; leur mise en œuvre suppose cependant une bonne organisation des compétences de chaque acteur. Comme le rappelle la circulaire du 15 janvier 2020 adressée par le Premier Ministre Edouard Philippe aux préfets de régions, le nouvel acte de la décentralisation devrait concerner les domaines de la transition écologique, du transport et du logement. Les collectivités territoriales jouent déjà un rôle important dans la politique du logement, à travers la mise en œuvre de la loi SRU et les outils de planification (V. supra, n^os 10012013 et s.), ou encore en participant à la gouvernance de certains établissements publics comme nous l’avons vu à propos de la politique de maîtrise foncière. Elles peuvent également être délégataires de certaines compétences en matière de réalisation de logements locatifs sociaux, de rénovation de l’habitat privé, etc., système que la loi Alur a souhaité élargir (art. 122) et qui s’accompagne des financements associés (aides à la pierre notamment).

10133-3 Le gouvernement actuel semble décidé à engager un nouvel acte de la décentralisation en matière de logement, à la suite de la loi 3DS déjà cité qui la création des autorités organisatrices de l’habitat (AOH) sur le modèle de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM).

Visant à amplifier le mouvement de territorialisation des politiques de l’habitat, et à repenser les modalités de mise en œuvre des orientations nationales dans la matière, la loi 3DS, institue, au travers de son article 92, la notion d’autorité organisatrice de l’habitat. Il s’agit d’un concept nouveau, promu depuis plusieurs années par des observateurs, des associations d’élus locaux (telles que l’Assemblée des communautés de France – AdCF) ou des acteurs du logement social (à l’exemple de l’Union sociale pour l’habitat – USH). Il s’inspire des statuts d’autorité organisatrice consacrés dans le domaine de la politique des transports et de la mobilité, de l’énergie (par exemple pour la gestion des réseaux publics de distribution de l’électricité ou de gaz ou de la gestion de l’eau).

Selon le nouvel article L. 301-5-1-3 du Code de la construction et de l’habitation, un EPCI à fiscalité propre, disposant d’un PLH exécutoire, d’un PLU intercommunal approuvé, et ayant conclu une convention intercommunale d’attribution (CCH, art. L. 441-1-6) ainsi qu’une convention de délégation des aides à la pierre, peut être reconnu comme autorité organisatrice de l’habitat par arrêté du représentant de l’État dans la région, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement. Lorsque l’une des conditions ci-avant n’est plus respectée, l’EPCI perd la qualité d’autorité organisatrice de l’habitat, sur arrêté, dans un délai d’un an à compter de la date à laquelle il est constaté que les conditions ne sont plus réunies. Ces conditions, garantissant une responsabilité sur toute la chaîne, sont de nature à montrer la maturité de l’EPCI en question pour assumer le rôle d’autorité organisatrice de l’habitat.

Issue des travaux devant l’Assemblée nationale, l’article 92 est moins prolixe que la rédaction adoptée initialement par le Sénat en 1ère lecture sur les compétences pouvant être exercées par l’AOH. Sous leur plume, l’AOH disposait d’une liste de compétence qu’elle pouvait exercer de plein droit. Cette dernière recouvrait, selon le rapport de la des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République en date du 25 novembre 2021, « l’essentiel des compétences et outils touchant à la conduite de la politique de l’habitat. Ainsi, l’article 25 bis marque une nouvelle décentralisation de grande ampleur en la matière, dans la continuité du mouvement initié par le biais des programmes locaux de l’habitat, ainsi que des délégations de compétence dans le champ des aides au logement et à l’hébergement. Il aboutit à confier aux intercommunalités – davantage qu’aux collectivités territoriales – des responsabilités leur permettant d’appréhender l’ensemble des enjeux touchant aux parcours résidentiels. En revanche, le dispositif ne s’insère pas nécessairement de manière évidente dans la répartition des compétences établies aujourd’hui par le Code de la construction et de l’habitation, d’une part, et par le Code général des collectivités territoriales, d’autre part. À l’appui de l’avis défavorable émis en séance publique, au nom du Gouvernement, la ministre de la cohésion des territoires a d’ailleurs relevé que « la notion d’autorité organisatrice crée un nouveau concept, qui vient s’ajouter à ceux, déjà bien établis dans notre droit, de compétence exclusive ou de compétence partagée ». Une réécriture globale du dispositif a donc été opérée par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale.

Dans la version adoptée, les conséquences de l’obtention de cette qualité sont :

à sa demande, l’autorité organisatrice de l’habitat est consultée sur les modifications des projets d’arrêté pris par les ministres chargés du logement et du budget en application du IV de l’article 199 novovicies du Code général des impôts – zonage des zones tendues (CCH, art. L. 301-5-1-3) ;

lorsque l’autorité organisatrice de l’habitat est signataire d’une convention pluriannuelle avec l’Anru, la convention peut prévoir que la production de logements locatifs sociaux financée dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain s’effectue prioritairement dans une commune soumise aux obligations SRU ou dans toute autre commune située en dehors de l’unité urbaine d’appartenance du quartier concerné par ledit programme, tout en étant membre de l’établissement public de coopération intercommunale reconnu autorité organisatrice de l’habitat, dès lors qu’il n’existe aucune commune soumise aux obligations SRU qui soit située à l’intérieur de cette unité urbaine (CCH, art. L. 301-5-1-3) ;

l’EPCI autorité organisatrice de l’habitat est signataire des CUS des organismes possédant au moins 5% des logements du parc social situé dans son ressort territorial. Il peut renoncer à être signataire de cette convention d’utilité sociale, selon des modalités définies par décret (CCH, art. L. 445-1).

La première AOH est la métropole de Brest (arrêté préfectoral du 19 juillet 2022)²³¹. Mais ce n’est qu’un début et la volonté de décentralisation affichée par le gouvernement pourrait sans doute renforcer le rôle de ces AOH, peut-être même en leur attribuant une partie des crédits dédiés au logement dans le budget actuel de l’État pour donner un sens territorial à la dépense publique en la matière²³². Les expérimentations (au sens commun ou au sens constitutionnel) viennent des territoires. Toutes ne sont pas généralisables car en fonction des circonstances locales, des marchés, les solutions nationales (qu’elles soient ou non issues d’expérimentation) ne seront pas nécessairement adaptées²³³. Pour éviter les écueils d’une politique nationale trop généraliste malgré les zonages qu’elle peut instituer, il semblerait donc que le gouvernement actuel s’oriente vers une accélération du processus de décentralisation.

10133-4 Il reste aussi qu’en fonction des territoire la question de la bonne échelle pour mettre en œuvre la politique du logement peut se poser différemment. En ce sens le fait de réserver la qualité d’AOH aux EPCI à fiscalité propre, alors que le projet de texte était plus ouvert, pourrait être discuté. Reste également la nécessité d’éviter le « malthusianisme » local et de doter à cet égard cette AOH de compétences permettant de mettre en œuvre une politique cohérente, à la bonne échelle donc, en matière de production de logements, de services/aménités associés, d’équilibre avec l’emploi, les transports, et sans doute aussi les objectifs du ZAN. Reste enfin qu’à côté des collectivités il existe de nombreux acteurs qui interviennent dans la mise en œuvre des politiques publiques en matière de logement et, à cet égard, comme l’écrit justement Michaël Silly, « ce dont ont besoin les territoires c’est en premier lieu de renforcer leur coopération entre acteurs publics… de s’engager dans une vraie démarche partenariale »²³⁴.

10133-5 Ainsi, pour que l’organisation complexe de la politique du logement permette d’engager concrètement la création de logements répondant aux véritables besoins des habitants, il est indispensable d’instaurer des partenariats entre les acteurs publics concernés. Dans un avis de 2008, le Conseil national de l’habitat avait mis l’accent sur le développement par les services déconcentrés de l’État d’une « culture de la négociation et de la contractualisation » (Territorialisation de la politique de l’habitat, janvier 2008, p. 20).

De nombreux outils de conventionnement existent déjà en l’état actuel du droit, notamment pour l’octroi des aides au logement, l’emploi des ressources de la Participation des Employeurs à l’effort de construction (PEEC), ou encore pour l’attribution des logements sociaux²³⁵. Des partenariats conventionnels sont également organisés soit par des textes, qui tentent de doter les acteurs publics des moyens nécessaires pour la mise en œuvre territoriale des politiques nationales (Chapitre I), soit dans le cadre d’appels à manifestation d’intérêt ou d’appels à projets publics, en vue d’associer les acteurs locaux dans le cadre de la mise en œuvre de certains plans spécifiques (Chapitre II).

229) Les ZAC sont des zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra, en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement (à des utilisateurs publics ou privés). Ces zones peuvent correspondre à un emplacement d’un seul tenant ou à plusieurs emplacements territorialement distincts (ZAC multisites).

230) C. urb., art. L. 151-57, L. 311-6 et L. 312-4.

231) www.brest.fr/actus-agenda/actualites/actualites-2561/brest-metropole-designee-comme-autorite-organisatrice-de-lhabitat-1611153.html

232) V. l’article de Claire Guidi, « Vers la décentralisation de la politique du logement ? », https://politiquedulogement.com/2022/11/vers-la-decentralisation-de-la-politique-du-logement/

233) V. en ce sens le rapport d’Idheal, « Les territoires de la (non-)production de logements en France », rapportant notamment que 53 % de la production résidentielle se concentre dans 109 EPCI sur 1 261 : https://idheal.fr/logement

234) « Non à la création de contrats de plan Métropole-Territoires », 18 nov. 2022 : www.villehybride.fr/non-a-la-creation-de-contrats-de-plan-metropole-territoires/amp/

235) Les différentes administrations doivent également être mobilisées et coordonnées pour accélérer les programmes de construction : en dehors des dispositifs généraux qui peuvent être utilisés en matière de logement (certificat de projet, permis d’innover, etc.), la procédure intégrée pour le logement déjà étudiée constitue un outil de simplification des procédures administratives spécifiquement développée pour favoriser la réalisation de logements (V. les développements sur la procédure intégrée pour le logement par exemple : V. supra, n^os 10029 et s.).

CGV – CGU

PARTIE I :

Définir les objectifs

Chapitre I : L’organisation normative

Chapitre II : L’organisation institutionnelle

Chapitre I : Définir les orientations en matière de logement : le SCoT et le PLH

Chapitre II : Mettre en œuvre les objectifs en matière de logement : le PLU, le PLUi, le POA

Chapitre III : Faciliter la réalisation des projets de logement : la procédure intégrée pour le logement

Chapitre I : Les conventions entre acteurs publics pour la mise en œuvre de certaines politiques nationales

Chapitre II : La sélection de projets publics pour la mise en œuvre territoriale des politiques nationales

PARTIE II :

Rapprocher les opérateurs publics et privés

Chapitre I : Les outils contractuels permettant la réalisation des logements sous maîtrise d’ouvrage conjointe

Chapitre II : La sécurisation du recours à la vente d’immeuble à construire

Chapitre I : Consolider le recours à la SCCV entre OLS et promoteurs privés

Chapitre II : Ouvrir le recours à la société partenariale d’aménagement

PARTIE III :

Transformer les méthodes

Chapitre I : La trajectoire ZAN : une nouvelle perspective

Chapitre II : Les conséquences induites : les travaux sur l’existant

Chapitre I : La ville sur la ville : la surélévation

Chapitre II : La ville dans la ville : l’optimisation foncière

Chapitre I : La reconversion de l’existant

Chapitre II : La construction réversible

Thème 2 : Favoriser l’accès au logement

Thème 3 : Pérenniser son logement

Index

Sous-titre 2 – La production de logements par une action publique partenariale


Alexandre LEROUX	Sophie Lambert	Raphaël Léonetti