L'intérêt à agir

L'intérêt à agir

– La délicate question de l'intérêt à agir. – La question de l'intérêt à agir est délicate. En effet, en droit administratif, elle constitue la mesure de l'accès aux tribunaux, plus précisément une manière de juguler les recours en excès de pouvoir. Pour permettre une meilleure défense de la légalité, le Conseil d'État a souhaité que l'ouverture du recours pour excès de pouvoir, très tôt envisagé comme une « soupape de sûreté », soit largement admise et, partant, que l'intérêt à agir soit apprécié souplement.
En matière d'urbanisme, cette ouverture pose des difficultés ; elle ralentit la réalisation des projets. Aussi le législateur s'est-il efforcé de limiter la qualité des personnes (ce qui induit une diminution quantitative des cas de recevabilité) susceptibles de contester une autorisation d'urbanisme. Cette politique s'est pour l'essentiel construite en deux étapes :
  • dans un premier temps, le législateur, par la loi ENL du 13 juillet 2006, a restreint le recours collectif, c'est-à-dire l'intérêt à agir des associations ;
  • dans un second temps, le législateur, par l'ordonnance du 18 juillet 2013, a restreint les recours individuels, c'est-à-dire l'intérêt à agir des personnes autres que les associations et les personnes publiques.

Les recours collectifs

Les associations

L'intérêt à agir des associations

– Le rôle des associations. – En droit de l'urbanisme, les associations sont très présentes dans la contestation des autorisations d'urbanisme, au point qu'il a été jugé nécessaire de limiter leur activité contentieuse sans pour autant méconnaître le rôle essentiel qu'elles peuvent avoir en matière de protection de l'environnement ou du patrimoine.
Une association, même si elle n'est ni reconnue d'utilité publique ni agréée, est en principe recevable à contester un permis de construire devant la juridiction administrative.
L'association doit être légalement constituée et avoir défini, dans ses statuts, son objet social et ses règles de fonctionnement.
Le Conseil d'État a indiqué qu'en l'absence d'une stipulation statutaire réservant à un autre organe la capacité de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice le groupement. Le juge administratif doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association, mais n'a pas à vérifier la régularité des conditions dans lesquelles cette habilitation a été délivrée.
L'association doit se présenter au recours en une qualité qui confère à l'intérêt qu'elle invoque un caractère urbanistique. Cette condition s'apprécie au regard de la rédaction des statuts de l'association au moins un an avant la date de l'affichage en mairie de la demande de l'autorisation d'urbanisme, à l'exclusion de leur modification ultérieure.
Le juge administratif se montre exigeant sur l'objet de l'association. Ainsi, un objet social trop vague et sans réel rapport avec l'urbanisme ne donne pas intérêt à agir. C'est le cas d'une association ayant pour objet diverses actions « et éventuellement, l'assistance de ses membres auprès de la municipalité ou de toute autre administration » qui n'est pas recevable à attaquer le permis de construire d'un supermarché. Plus largement, c'est le cas des associations qui ont un objet trop vaste sur le plan matériel.
En revanche, une association ayant pour objet la défense du cadre de vie au niveau communal justifie d'un intérêt suffisant pour attaquer tout permis de construire délivré dans la commune, à tout le moins d'une certaine importance, et cela en raison de sa vocation à surveiller l'application correcte des documents d'urbanisme locaux. L'objet doit être limité à la défense d'un site ou en tout cas d'une zone n'excédant pas une commune ou un groupe de communes. Toutefois, un arrêt récent a considéré qu'une association chargée de défendre le cadre de vie à l'échelle d'un département a bien un intérêt à agir pour contester un permis de construire autorisant la construction de plusieurs bâtiments destinés à accueillir des activités commerciales.
– Les associations agréées. – Cette solution ne s'applique pas pleinement aux associations agréées au titre de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement qui justifient d'un intérêt à agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l'agrément.

La date d'appréciation de l'intérêt à agir des associations

– Des associations enserrées dans des délais. – La loi ENL du 13 juillet 2006, s'inspirant du rapport Pelletier déposé le 25 janvier 2005, a adopté deux mesures tendant à restreindre notablement le recours des associations.
La première concerne les associations agréées : à compter de la loi ENL, leur intérêt à agir n'est plus reconnu que contre les décisions intervenant après la date de leur agrément, en réaction à la jurisprudence du Conseil d'État qui avait reconnu l'intérêt à agir d'une association qui n'avait obtenu son agrément qu'en cours d'instance.
La seconde concerne toutes les associations : à compter de la loi ENL, une association ne sera recevable à agir que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu avant l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (C. urb., art. L. 600-1-1). La loi ELAN a renforcé le dispositif en imposant un délai d'une année avant l'affichage.
L'idée est de faire obstacle à la possibilité pour des tiers, non voisins immédiats, de créer une association spécifique pour contester l'autorisation devant le juge administratif.
Le Conseil d'État a précisé qu'une modification des statuts ne pouvait être prise en compte pour reconnaître son intérêt à agir que si cette modification avait été déclarée en préfecture avant l'affichage en mairie de la demande de permis.
Des requérants ont invoqué l'incompatibilité de cette disposition limitant le droit au recours avec l'article 6, § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, mais l'argument a été rejeté par la cour administrative d'appel de Bordeaux. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a rejeté la question prioritaire de constitutionnalité qui avait été dirigée contre cette disposition, jugeant qu'elle visait à limiter le risque d'insécurité juridique et qu'elle ne « portait pas d'atteinte substantielle au droit des associations d'exercer des recours ».

Les autres personnes morales spécifiques

– La jurisprudence a eu l'occasion de se prononcer sur la qualité pour agir d'autres personnes ou groupements. – Ainsi, le juge administratif a jugé :
  • avant la loi Pinel de 2014, qu'une association de commerçants n'avait, pas plus qu'un commerçant, intérêt à agir contre un permis de construire, même si elle invoquait le fait que l'autorisation commerciale avait été éludée ;
  • qu'une commune n'était pas recevable à attaquer un permis délivré pour la construction d'un parc de stationnement dans la commune voisine, mais elle a intérêt à agir contre un permis de construire, délivré au nom de l'État, dans sa commune ;
  • que l'ordre des architectes n'a pas un intérêt suffisant pour attaquer les permis de construire qui auraient été délivrés en méconnaissance de l'obligation du recours à un architecte ;
  • que le comité d'entreprise d'une entreprise voisine de la construction n'était pas recevable à agir.

Les recours individuels

– S'attaquer à la masse des recours individuels. – Alertée par les « nombreux commentaires critiques, de la part des constructeurs essentiellement, sur « le libéralisme qui (…) caractérise l'appréciation, par le juge administratif, de l'intérêt donnant à un requérant qualité pour demander l'annulation pour excès de pouvoir d'une autorisation d'urbanisme », la commission Labetoulle a eu pour ambition de « clarifier les règles de l'intérêt pour agir ».
S'inspirant de ses propositions, l'ordonnance du 18 juillet 2013 a défini par la loi l'intérêt à agir des personnes autres que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association (I) et, à l'exemple du dispositif mis en place en 2006 pour les associations, a pris une disposition commandant au juge de se placer à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire pour apprécier l'intérêt à agir du requérant (II).

L'intérêt à agir

La définition jurisprudentielle

– Le libéralisme du juge. – Jusqu'en 2013, l'intérêt à agir contre un permis de construire était défini par la jurisprudence.
En premier lieu, le juge administratif s'assurait que la qualité donnant intérêt à agir au requérant était en rapport avec l'autorisation d'urbanisme.
En second lieu, le juge vérifiait le caractère direct et certain de cet intérêt. Ainsi le projet devait-il être de nature à porter atteinte aux droits réels ou personnels du requérant sur un immeuble. Étaient prises en compte la proximité, la nature et l'importance du projet.
Ainsi était recevable à agir le voisin, l'habitant du quartier : le voisinage suffisait. Et était considéré comme voisin le simple locataire d'un bureau.
En revanche, habiter dans la commune n'était pas suffisant, pas plus que la qualité d'architecte contre un permis de construire délivré sur un bâtiment se trouvant sur une place qu'il avait aménagée, ni encore le fait d'être conseiller municipal contre un permis délivré sur le territoire de la commune.

La définition légale

– L'encadrement du législateur. – L'ordonnance du 18 juillet 2013 a inséré dans le Code de l'urbanisme un article L. 600-1-2 qui invite le juge à apprécier avec plus d'acuité l'intérêt à agir en vérifiant si « la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation,d'utilisation ou de jouissance du bien que le requérant détient ou occupe régulièrement ou pour lequel il bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire ».
La définition légale ne constitue pas une rupture avec la jurisprudence antérieure, mais plutôt, selon le rapport Labetoulle, un « signal invitant [les juges] à retenir une approche un peu plus restrictive de l'intérêt pour agir ». Autrement dit, le texte invite le juge à apprécier in concreto la situation du requérant.
– Les précisions du Conseil d'État. – Le Conseil d'État a eu à cœur de préciser rapidement les conditions de mise en œuvre de l'article L. 600-1-2 du Code de l'urbanisme dans un arrêt du 10 juin 2015 :
« Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien ; qu'il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; qu'il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci ».
– Un intérêt à agir motivé est non contraire au droit au recours. – Incontestablement, les dispositions de l'article L. 600-1-2 du Code de l'urbanisme imposent au requérant un effort de motivation. Toutefois, elles ne sont pas de nature à restreindre significativement le droit au recours du voisin immédiat qui, en raison de « sa situation particulière » a « en principe intérêt à agir ».
Le degré d'exigence du juge va dépendre de la plus ou moins grande proximité du projet contesté car, en fonction de ce paramètre, l'intérêt peut aller de soi au regard des pièces du dossier ou requérir une argumentation plus étayée. Ainsi, les éléments attendus de voisins à proximité immédiate en vue d'établir leur intérêt à agir seront allégés.
Le propriétaire d'un terrain non construit peut être recevable à former un recours pour excès de pouvoir s'il apparaît que la construction projetée est, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux, de nature à affecter les conditions de jouissance du bien.
La seule visibilité du projet ne donne pas nécessairement intérêt à agir au regard de la distance qui le sépare de la propriété du requérant.
La jurisprudence est abondante. Les deux arrêts suivants peuvent être cités pour en rendre compte :
  • CE, 18 mars 2019, no 4224, Commune de Montségur-sur-Lauzon : commet une erreur de droit le juge des référés qui relève, pour reconnaître l'intérêt à agir d'un voisin dont la propriété, située dans un secteur demeuré à l'état naturel, est séparée de celle des bénéficiaires du permis par une parcelle longue de 67 mètres et dont la maison est distante d'environ 200 mètres de la maison d'habitation dont la construction est autorisée par ce permis, que les boisements présents sur les terrains en cause ne suffisent pas pour occulter toute vue et tout bruit entre le terrain d'assiette de la construction et la propriété du requérant et que celui-ci indique avoir acquis cette propriété en raison de l'absence de voisinage ;
  • CE, 13 février 2019, no 410004 : commet une erreur de qualification juridique la cour qui rejette un recours faute d'intérêt à agir, au motif que sa maison d'habitation est distante d'environ 160 mètres de la parcelle d'assiette du projet et que la visibilité qu'il aura de la construction projetée sera très limitée compte tenu de la configuration des lieux et de la dimension de l'édifice, alors que le projet est situé dans un secteur naturel et que le requérant est le voisin immédiat de la construction projetée, dont il n'est séparé que par une parcelle non construite.

Quelques observations complémentaires

– Observations conclusives. – Pour conclure sur la question de l'intérêt à agir, les observations suivantes peuvent être formulées :
  • la loi ELAN a étendu les dispositions de l'article L. 600-1-2 du Code de l'urbanisme aux déclarations préalables ;
  • les dispositions de l'article L. 600-1-2 ne sont pas applicables aux recours associatifs, sauf dans l'hypothèse où l'association invoquerait sa qualité de voisine de la construction et non les intérêts qu'elle est chargée de défendre ;
  • le Conseil d'État admet qu'une personne qui ne fait état ni d'un acte de propriété, ni d'une promesse de vente, ni d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du Code de la construction et de l'habitation ne justifie pas d'un intérêt de nature à lui donner qualité pour demander l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le Code de l'urbanisme, sauf à ce qu'elle puisse sérieusement revendiquer la propriété de ce bien devant le juge compétent ;
  • lorsqu'un requérant n'ayant pas contesté le permis initial attaque un permis de construire modificatif, son intérêt à agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par ce permis modificatif au projet de construction initialement autorisé ;
  • aux termes de l'article L. 600-1-4 du Code de l'urbanisme : « Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 452-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularisation de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 600-1-2 d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il vaut autorisation de construire. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale sont irrecevables à l'appui de telles conclusions ».

La date de l'appréciation de l'intérêt à agir

– La fin de la constitution artificielle de l'intérêt à agir. – S'inspirant des dispositions de l'article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme relatives aux associations, l'ordonnance du 18 juillet 2013 fixe l'appréciation de l'intérêt à agir du requérant à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ou, depuis le décret no 2021-981 du 23 juillet 2021, à la date de la publication par voie électronique sur le site internet de la commune de la demande.
Avant la réforme, le Conseil d'État avait admis que la qualité de voisin ne soit acquise que postérieurement à l'achèvement de la construction.
Selon le rapport Labetoulle, cette disposition vise « à prévenir les recours malveillants et eux seuls. Il a en effet été constaté que certains requérants se constituent artificiellement un intérêt à agir en se portant acquéreurs ou locataires d'immeubles se situant dans le voisinage de la construction projetée, une fois l'autorisation acquise et portée à la connaissance des tiers par voie d'affichage ».
La règle n'est toutefois pas absolue. En effet, le requérant, confronté à des circonstances particulières, pourra justifier d'un intérêt à agir tardif.
Afin de prévenir les contestations sur la date d'affichage de la demande, l'article R. 424-5 du Code de l'urbanisme impose qu'elle figure sur l'autorisation d'urbanisme, tandis que l'article R. 424-13 exige qu'elle soit mentionnée sur le certificat attestant l'existence d'un permis tacite ou de non-opposition à déclaration préalable.

L'article R. 600-4 du Code de l'urbanisme

– Des requêtes accompagnées des pièces justifiant de l'intérêt à agir sous peine d'irrecevabilité. – Reprenant à son compte une proposition de la commission Maugüé, le décret du 17 juillet 2018 codifié à l'article R. 600-4 du Code de l'urbanisme impose au requérant de produire les pièces qui éclaireront le juge sur son intérêt à agir.
L'obligation est posée à peine d'irrecevabilité. En effet, après demande de régularisation, le recours est rejeté par ordonnance sur le fondement de l'article R. 222-1 du Code de justice administrative.

L'intérêt à agir en droit comparé

Les professeurs R. Noguellou et P. Soler-Couteaux ont réalisé une étude de droit comparé qui constitue l'annexe IV du rapport Maugüé. Le premier paragraphe concernant « l'intérêt à agir » est ci-après littéralement reproduit :
« L'une des principales différences qui ressort de cette analyse de droit comparé tient à la possibilité, pour les associations, de former des recours. Dans la plupart des systèmes juridiques, la situation est beaucoup moins favorable qu'en France et les recours associatifs sont plus encadrés.
Ainsi, en Allemagne, deux cas de figure sont possibles : soit l'association représente les intérêts de personnes qui sont voisines de l'opération, elle agit alors à ce titre. Si elle agit en tant qu'association de protection de l'environnement, elle n'a intérêt pour agir que si le permis est soumis à une évaluation environnementale.
En Espagne, deux conditions doivent être réunies pour qu'une association puisse former un recours : il faut une proximité géographique avec le projet et l'association doit avoir au moins deux ans d'existence légale pour pouvoir agir.
Aux Pays-Bas, une association ne peut agir que si elle a une véritable activité, qui ne peut se résumer à simplement faire des recours.
En droit suisse, le recours associatif fait également l'objet de solutions intéressantes :
S'agissant des recours individuels, le voisinage semble partout être le critère de recevabilité des recours. On relèvera toutefois les spécificités de la situation américaine, où le droit au recours varie selon les États fédérés et où certains États ont adopté des solutions plus restrictives, exigeant la démonstration d'un intérêt spécial, qui doit être distinct de l'intérêt de toutes les personnes voisines de l'opération (special damage : ce qui explique d'ailleurs que dans un certain nombre d'États, les associations ne puissent se voir reconnaître intérêt à agir). C'est en Californie que l'intérêt à agir est le plus largement admis, et c'est là que le contentieux est le plus important ».