Les changements de destination

– Plan. – Il convient de distinguer la destination des constructions de la réglementation prévue par le PLU qui concerne l'affectation des sols, laquelle va préciser les activités autorisées, interdites ou autorisées suivant certains critères.

La notion de destination en droit de l'urbanisme est indépendante de celle qui résulte d'autres législations, ce qui est parfois source de difficultés.

Compte tenu des évolutions réglementaires, il convient de revenir sur ce régime en reprenant la définition des destinations depuis les réformes de 2015 et de 2023 (A), les modalités de changement de destination (B), la question de l'application de cette réforme dans le temps (C) et la question de la nature de l'autorisation requise en cas de changement de destination (D). Nous nous intéresserons pour finir à la notion de changement d'usage en droit de l'environnement et les questions que cela soulève (E).

Définition des destinations

– Liste des destinations. – Le Code de l'urbanisme précise les différentes destinations et sous-destinations des constructions existantes. Le principe étant que le passage de l'une à l'autre de ces catégories impose au maître d'ouvrage de solliciter une autorisation d'urbanisme qui pourra prendre la forme d'une déclaration préalable ou d'un permis de construire.

Avant le 1^er janvier 2016, le Code de l'urbanisme prévoyait neuf destinations différentes. Une importante réforme est intervenue en 2015 avec la publication du décret du 28 décembre 2015, poursuivie par un décret du 22 mars 2023.

L'article R. 151-27 du Code de l'urbanisme prévoit désormais cinq destinations :

exploitation agricole et forestière ;
habitation ;
commerce et activités de service ;
équipements d'intérêt collectif et services publics ;
autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire.

– Liste des sous-destinations. – L'originalité du dispositif vient de ce que l'article R. 151-28 du Code de l'urbanisme précise chacune des cinq destinations principales avec vingt-trois sous-destinations.

Ainsi par « habitation », il convient d'entendre les logements et les hébergements.

La destination « commerce et activités de service » vise les activités artisanales, de commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma.

Celle d'équipements d'intérêt collectif et services publics concerne les locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacle, équipements sportifs, lieux de culte et autres équipements recevant du public.

Enfin, la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » concerne l'industrie, les entrepôts, les bureaux, les centres de congrès et d'expositions et les cuisines dédiées à la vente en ligne.

Pour compléter le dispositif, deux arrêtés du 10 novembre 2016 et du 22 mars 2023 ont détaillé chacune des sous-destinations, ce qui a contribué à en faciliter la compréhension.

Ces précisions étaient les bienvenues : il n'est en effet pas rare que des questions d'interprétation se fassent jour, certaines situations ne permettant pas de déterminer facilement si elles relèvent de l'une ou l'autre des catégories de destination.

L'arrêté du 22 mars 2023 donne la définition des deux nouvelles sous-destinations créées, « lieux de culte » et « cuisine dédiée à la vente en ligne », et apporte des précisions et des rectifications attendues quant à la définition des autres sous-destinations.

– L'exemple récent des – dark stores . – L'évolution des modes de vie et les nouvelles activités qui émergent peuvent parfois rattraper la loi, celle-ci s'avérant dans certains cas inadaptée.

C'est ce qui s'est produit avec le développement récent des dark stores (qui sont des lieux de stockage pour livraison rapide) dans certains centres urbains.

Ces activités se sont implantées pour beaucoup en lieu et place de commerces de détail.

Or, par une décision du 23 mars 2023, le Conseil d'État a clarifié la qualification de ces locaux au regard des destinations en matière d'urbanisme.

Les juges constatent ainsi que les dark stores sont « destinés à la réception et au stockage ponctuel de marchandises, afin de permettre une livraison rapide de clients par des livreurs à bicyclette ». Poursuivant leur raisonnement, ils considèrent que de tels locaux « ne constituent plus, pour l'application des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme, tels que précisés par l'arrêté du 10 novembre 2016 cité ci-dessus, des locaux « destinés à la présentation et vente de bien directe à une clientèle » et, même si des points de retrait peuvent y être installés, ils doivent être considérés comme des entrepôts au sens de ces dispositions ».

En l'espèce, le remplacement du commerce par un dark store nécessitait une autorisation de changement de destination qui n'avait pas été sollicitée.

Avec la réforme de 2023, les dark stores sont désormais intégrés dans la sous-destination « entrepôt » qui recouvre notamment « les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d'achats au détail commandés par voie télématique ».

Modalités de changement de destination

– Changement de destination avec ou sans travaux. – Pour déterminer les modalités de changement de destination d'une construction existante, le Code de l'urbanisme distingue selon que ce changement s'accompagne ou non de travaux.

En l'absence de travaux, le changement de destination d'une catégorie de destination principale à une autre doit être précédé d'une déclaration préalable.

Si ce changement s'accompagne de travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, il doit être autorisé par un permis de construire. Pour tous autres types de travaux, le changement de destination doit être précédé d'une déclaration préalable.

Autrement dit, un changement d'une sous-destination à une autre ne constitue pas un changement de destination dès lors que la nouvelle destination relève de la même catégorie au sens de l'article R. 151-27 du Code de l'urbanisme. Dans un tel cas, aucune autorisation d'urbanisme ne sera nécessaire.

Il existe néanmoins une exception : selon l'article R. 421-14, c), le changement de sous-destination doit être précédé d'un permis de construire s'il s'accompagne de travaux ayant pour effet de modifier la structure porteuse ou la façade du bâtiment. Dans ce cas, l'accord de l'administration portera uniquement sur les travaux et non sur le changement de sous-destination.

La cour administrative d'appel de Paris a fait une application récente de ces principes à propos de travaux de modification de la façade d'un immeuble accompagnés d'un changement de sous-destination. La cour estime qu'une demande de permis de construire n'était pas nécessaire, mais avec une justification curieuse : elle considère en effet que « l'activité d'agence immobilière ne relève pas de la sous-destination « commerce de gros » », et rappelle qu'« artisanat et commerce de détail relèvent de la même sous-destination » pour en tirer la conclusion que « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les sous-destinations dont relèvent les activités de coiffeur et d'agence immobilière, (…) le motif invoqué par la Ville de Paris n'est pas de nature à fonder légalement la décision contestée ». Elle aurait pu tout aussi bien dire que le permis de construire n'est rendu obligatoire que s'il y a changement de destination, et pas seulement de sous-destination.

– Destination autorisée – versus destination effective. – La question s'est posée de savoir à quelle destination se référer en cas de changement : faut-il s'en tenir à la destination effective, c'est-à-dire celle qui existe matériellement dans les faits, ou faut-il au contraire prendre en compte la destination d'origine autorisée ?

Le Conseil d'État a répondu à cette question dans une décision Commune de Ramatuelle en considérant que « pour apprécier la condition du changement de destination, le maire doit prendre en compte la destination initiale du bâtiment ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l'objet d'une autorisation ».

La solution a par la suite été confirmée dans le cas d'un changement de destination sans travaux.

– Destination des locaux accessoires. – En pratique, les services instructeurs éprouvent des difficultés à appréhender la notion de changement de destination des constructions existantes dans le cadre de bâtiments regroupant plusieurs activités différentes.

À cet égard deux questions principales se posent : d'une part, à quelle échelle le changement de destination doit-il s'apprécier, à savoir soit le bâtiment dans son ensemble, soit le local dont la destination est modifiée ? D'autre part, à partir de quel stade l'activité abritée dans un bâtiment est-elle considérée comme principale et non simplement accessoire ?

Sur la première question, les articles R. 421-14 et R. 421-17 du Code de l'urbanisme prévoient que les locaux accessoires d'un « bâtiment » sont réputés avoir la même destination que le local principal. Alors que l'article R. 421-29 dispose que les locaux accessoires (sans préciser « d'un bâtiment ») sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal.

À cet égard, une réponse ministérielle du 12 mars 2013 indique que :

« En règle générale, pour qualifier la destination d'un bâtiment, il convient de déterminer quelle activité principale il abrite par rapport aux différentes destinations prévues par l'article R. 123-9 du Code de l'urbanisme, dont le changement de l'une à l'autre relève d'un contrôle au titre de l'urbanisme. Dans le cas d'un bâtiment qui abrite à la fois les locaux d'une fabrique artisanale et des locaux affectés à la commercialisation de sa production, l'article R. 421-14 du même code prévoit que : « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ». Ainsi, l'ensemble du bâtiment concerné doit alors être considéré comme étant destiné à l'artisanat. Cette notion s'apprécie par référence au décret n^o 98-247 du 2 avril1998 modifié relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers. Concernant les locaux vides et inutilisés depuis longtemps, la jurisprudence a introduit notamment le critère des caractéristiques propres du bâtiment afin de ne pas avoir à rechercher systématiquement la dernière destination connue de la construction. Dans tous les cas, la destination d'un bâtiment s'apprécie au cas par cas et compte tenu de la multiplicité des situations possibles, il n'est pas envisagé d'apporter des définitions précises et exhaustives ou de regrouper et ainsi réduire le nombre de destinations actuellement prévues à l'article R. 123-9 du Code de l'urbanisme ».

Pour déterminer s'il y a ou non un changement de destination, il convient donc d'établir, en premier lieu, la destination principale de la construction dans son ensemble puis, en second lieu, de qualifier la destination du projet.

Sur la seconde question, comme le souligne Francis Polizzi, « les locaux accessoires sont des locaux qui peuvent être contigus ou situés dans la construction principale (combles, garages, pièces de faible dimension), mais qui, dans les faits, n'ont pas la même destination (ou sous-destination) que le bâtiment principal (lieu de vie du gardien d'un bâtiment industriel, local de stockage pour un commerce, atelier d'un artisan situé sous son habitation…) ».

Sur le point de savoir à partir de quel seuil une destination est considérée comme principale ou accessoire, le Code de l'urbanisme n'est d'aucun secours. Certains PLU prévoient d'eux-mêmes des seuils en pourcentage des surfaces utilisées dans un même immeuble pour telle ou telle destination. Cette pratique ne semble pas avoir été condamnée par les juridictions.

Le Conseil d'État a de son côté jugé que le fait d'aménager une chambre dans les combles d'un bâtiment principalement à usage de chai et de garage d'une surface plus importante n'entraîne aucun changement de la destination du local telle qu'elle avait été déclarée par le pétitionnaire.

En la matière, tout est question d'appréciation d'espèce. Nous ne pouvons qu'espérer que les choses se précisent à l'avenir afin de sécuriser les projets.

– Destination et document d'urbanisme. – Dans une décision prise sous le régime antérieur à celui de 2015, le Conseil d'État avait eu l'occasion de préciser que les auteurs des documents d'urbanisme ne peuvent « ni créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre destination ». Seules sont autorisées les destinations et les sous-destinations limitativement énumérées par le Code de l'urbanisme.

Nous ne voyons pas ce qui pourrait mettre un terme à cette jurisprudence, qui devrait selon nous continuer à s'appliquer après la réforme de 2015.

La question de l'application dans le temps des réformes de 2015 et de 2023

– Plan. – La question de l'application dans le temps des réformes de 2015 et de 2023 doit être examinée pour ce qui concerne les documents d'urbanisme (I) et pour les autorisations d'urbanisme (II).

En ce qui concerne les documents d'urbanisme

– Distinction selon la date d'approbation du PLU. – En ce qui concerne les documents d'urbanisme, le décret du 28 décembre 2015 a prévu les dispositions transitoires suivantes :

pour les PLU qui ont été approuvés avant le 1^er janvier 2016, il y a lieu de continuer d'appliquer les neuf anciennes catégories de destinations jusqu'à la prochaine révision générale du document ;
pour les PLU qui étaient en cours d'élaboration ou de révision au 1^er janvier 2016, le texte prévoyait un droit d'option : soit les procédures en cours pouvaient être menées à leur terme en appliquant les neuf anciennes destinations, soit les cinq nouvelles catégories de destinations pouvaient être intégrées aux procédures en cours ;
pour ce qui concerne les PLU dont la procédure d'élaboration ou de révision générale a été approuvée après le 1^er janvier 2016, il y a lieu d'appliquer les nouvelles catégories de destination définies par le décret du 28 décembre 2015.

En ce qui concerne le décret de mars 2023, ses dispositions sont entrées en vigueur le 1^er juillet 2023 et ne s'appliquent pas aux PLU et aux documents en tenant lieu dont les procédures d'élaboration ou d'évolution ont été engagées avant cette date, sauf si l'autorité compétente pour engager les procédures susvisées décide délibérément d'en faire application, sous réserve toutefois que la délibération approuvant le PLU ou sa modification entre en vigueur à compter du 1^er juillet 2023.

En ce qui concerne les autorisations d'urbanisme

– Un raisonnement en deux temps. – La question s'est posée de savoir si, malgré la réforme de 2015, les changements de destination devaient s'apprécier à la lumière du texte antérieurement en vigueur pour les cas où le PLU applicable faisait toujours référence aux neuf anciennes catégories sans avoir été mis à jour.

Dans une décision du 7 juillet 2022, le Conseil d'État a confirmé que pour déterminer le champ d'application des autorisations d'urbanisme nécessaires à la réalisation d'un changement de destination, seules les nouvelles destinations et sous-destinations définies aux articles visés ci-avant doivent être prises en compte, confirmant ainsi l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris.

Il y a dès lors lieu de raisonner en deux temps :

premièrement, pour déterminer l'autorisation d'urbanisme applicable à des travaux sur l'existant en cas de changement de destination ou de sous-destination, il convient de se référer aux destinations et sous-destinations prévues par le Code de l'urbanisme aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ;
deuxièmement, pour l'application des dispositions au fond d'un PLU qui n'a pas intégré les nouvelles catégories de destinations, afin de savoir si la destination est autorisée dans la zone considérée, il convient de continuer à se référer aux anciennes destinations de l'article R. 123-9.

Cette solution a été reprise par le décret du 22 mars 2023 susvisé.

Détermination de l'autorisation requise pour changement de destination

– Problématique. – À l'occasion d'une vente immobilière, le notaire est régulièrement amené à rechercher si le bien a fait l'objet de modifications et si celles-ci ont été valablement autorisées et, si tel n'est pas le cas, si elles peuvent bénéficier de la prescription administrative décennale de l'article L. 421-9 du Code de l'urbanisme. Cela peut le conduire à remonter assez loin dans le temps.

Or, en matière de changement de destination, la réglementation a beaucoup évolué. Nous proposons donc d'en rappeler succinctement les règles.

– Avant le 1^er janvier 1977. – Les changements de destination n'étaient pas réglementés avant le 1^er janvier 1977, de sorte qu'aucune autorisation d'urbanisme n'était nécessaire.

– Entre le 1^er janvier 1977 et le 1^er octobre 2007. – À compter du 1^er janvier 1977, avec l'entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme d'urbanisme, les changements de destination sans travaux n'étaient pas encore soumis à autorisation d'urbanisme.

En revanche, s'ils étaient accompagnés de travaux, ils étaient systématiquement soumis à permis de construire.

– Entre le 1^er octobre 2007 et le 1^er janvier 2016. – La réforme de 2007 a apporté un certain nombre d'améliorations notables. En particulier la notion de destination a été définie à cette occasion.

Les changements de destination ont également été encadrés :

tout changement était en principe soumis à déclaration préalable ;
par exception, un permis de construire était nécessaire si le changement de destination s'accompagnait de travaux ayant pour effet de modifier la façade ou la structure porteuse du bâtiment (ou en cas de travaux eux-mêmes soumis à permis de construire).

– Depuis le 1^er janvier 2016. – Comme nous l'avons vu précédemment en cas de changement d'une catégorie de destination ou de sous destination à une autre, une déclaration préalable est en principe nécessaire.

Par exception, un permis de construire sera requis si le changement de destination ou de sous-destination s'accompagne de travaux qui ont pour objet de modifier la façade ou la structure porteuse du bâtiment. Pour tous les autres types de travaux, une simple déclaration préalable suffira.

Destination au sens du Code de l'urbanisme versus usage au sens du Code de l'environnement

– Indépendance des législations. – Comme nous l'avons rappelé en propos introductif (V. supra, n° ), le principe d'indépendance des législations conduit à ce que la notion de destination – ou d'usage – ait une acception différente selon le régime sous lequel on se place.

Cela peut cependant soulever des interrogations lorsqu'un porteur de projet doit requérir des autorisations administratives relevant de régimes juridiques différents.

Un exemple récent est celui de la question de la compatibilité entre la notion de destination au sens du Code de l'urbanisme et celle d'usage au sens du Code de l'environnement.

– Notion d'usage en droit de l'environnement. – L'article L. 556-1-A du Code de l'environnement, créé par l'article 223 de la loi dite « Climat et Résilience » du 22 août 2021, définit l'usage au sens du droit de l'environnement comme « la fonction ou la ou les activités ayant cours ou envisagées pour un terrain ou un ensemble de terrains donnés, le sol de ces terrains ou les constructions et installations qui y sont implantées ».

– Liste des usages. – L'article D. 556-1, A, I du Code de l'environnement, introduit par le décret du 19 décembre 2022, liste les différents types d'usages possibles :

usage industriel, pouvant comprendre un bâti (y compris des entrepôts), des infrastructures industrielles et, le cas échéant, des aménagements accessoires, tels que des bureaux ou des places de stationnement associés à l'activité industrielle ;
usage tertiaire, correspondant notamment aux commerces, aux activités de service, aux activités d'artisanat ou aux bureaux ;
usage résidentiel, comprenant un habitat individuel ou collectif, et, le cas échéant, des jardins pouvant être destinés à la production non commerciale de denrées alimentaires d'origine animale ou végétale ;
usage récréatif de plein air, correspondant notamment aux parcs, aux aires de jeux, aux zones de pêche récréative ou de baignade ;
usage agricole, correspondant à la production commerciale (notamment au sein d'exploitations agricoles) et non commerciale (notamment au sein de jardins familiaux ou de jardins partagés) d'aliments d'origine animale ou végétale, à l'exception des activités sans relation directe avec le sol ;
usage d'accueil de populations sensibles, correspondant aux établissements accueillant des enfants et des adolescents de façon non occasionnelle, aux établissements de santé et établissements et services sociaux et médico-sociaux, et aux éventuels aménagements accessoires, tels que les aires de jeux et espaces verts intégrés dans ces établissements ;
usage de renaturation, impliquant une désartificialisation ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité des sols, notamment des opérations de désimperméabilisation, à des fins de développement d'habitats pour les écosystèmes ;
autre usage (à préciser au cas par cas).

Ce texte est entré en vigueur le 1^er janvier 2023.

– Modalités d'application. – L'article D. 556-1 du Code de l'environnement précise également les modalités d'application de la typologie des usages, notamment leur prise en compte :

dans le cadre du dossier de demande d'autorisation en application des articles D. 181-15-2 ou R. 512-46-4 ;
dans le cadre de la détermination de l'usage futur lors des cessations d'activité encadrées par les articles R. 512-39-2, R. 512-46-26 ou R. 512-66-1 ;
dans le cadre de l'usage défini par un tiers demandeur en application de l'article R. 512-76 ;
dans le cadre des évaluations de demandes de permis de construire ou d'aménager en application des articles L. 556-1 et L. 556-2 du Code de l'environnement.

– Détermination du changement d'usage. – Cette législation n'a vocation à s'appliquer qu'en cas de changement d'usage. Constituent des changements d'usage au sens du décret les situations suivantes, nouvellement visées à l'article R. 556-1, B du Code de l'environnement :

lorsque l'usage projeté est différent de celui antérieurement défini lors de la demande d'autorisation ou d'enregistrement d'une ICPE ou lors de la réhabilitation du terrain par un tiers demandeur ;
s'agissant des projets comportant plusieurs usages, lorsque l'un au moins des usages projetés est différent de l'usage antérieur, défini lors de l'une des phases susmentionnées ;
lorsque l'usage projeté est identique à l'usage antérieur, mais modifie le schéma conceptuel par rapport à celui utilisé dans le mémoire de réhabilitation ou dans le mémoire présentant l'état des sols et des eaux souterraines et les mesures de gestion de la pollution ;
lorsque l'usage projeté et l'usage antérieur relèvent d'un « autre usage », au sens du 8° de l'article D. 556-1, A, mais sont différents l'un de l'autre.

– Superposition usage et destination. – La définition des usages est certes louable ; cependant, les différences qui peuvent exister avec la définition des destinations au sens du Code de l'urbanisme nuisent à la lisibilité des textes.

On peut par exemple relever que les commerces et les bureaux relèvent de la même catégorie au sens du Code de l'environnement, mais de catégories différentes au sens du Code de l'urbanisme.

Autrement dit, en cas de changement d'usage, une autorisation pourrait être nécessaire dans un cas mais pas dans l'autre.

Il eût été préférable d'harmoniser autant que possible ces destinations.

En toute hypothèse, le notaire se devra d'être vigilant dans la rédaction des clauses de ses actes.