La prise en compte de plus en plus prégnante de la performance énergétique par le droit de l'urbanisme

– Le PLU devient un des piliers de la lutte contre le changement climatique, la décarbonation, la sobriété et la performance énergétique . – C'est à la fin des années 2000, avec les lois Grenelle, qu'est véritablement mis en avant le rôle des documents d'urbanisme en matière de changement climatique. L'article L. 101-2 du Code de l'urbanisme dispose en effet : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants (…) 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ».

De plus en plus de PLUi contiennent des dispositions de ce type. Le projet de PLU bioclimatique de la Ville de Paris est très ambitieux en ce domaine. Le chapitre du règlement « Conception bioclimatique et performances environnementales » définit les règles déterminant les performances environnementales que doivent atteindre les constructions neuves et les interventions sur le bâti existant. Ces règles portent sur :

la conception bioclimatique et les performances énergétiques globales attendues pour les constructions neuves et les constructions existantes ;
le confort d'été des constructions neuves et existantes, nouvelle dimension prise en compte par le règlement afin de protéger la santé et le bien-être des habitants ;
la lutte contre le changement climatique avec la production d'énergies renouvelables et l'utilisation de certains matériaux en vue de réduire l'empreinte carbone et environnementale des constructions neuves et des interventions sur l'existant.

Ces règles impactent fortement la réalisation des projets et leurs coûts ; ils doivent donc être connus et anticipés avant le lancement de tout projet.

Les PLU comprennent désormais de nombreuses règles sur la performance énergétique et de manière plus globale sur la décarbonation tant dans les OAP que dans le règlement (A). Toutefois, les PLU n'ont pas encore pleinement pris la mesure de ces questions, notamment sur le bâti existant et la démolition (B). Enfin, le législateur utilise encore trop le système des dérogations pour traiter ces questions qui devraient être au cœur des PLU et abordées de manière globale plutôt que par dérogation.

Les nouvelles règles pouvant être prévues par les PLU

– Plan. – La prise en compte par les PLU de la performance énergétique peut résulter d'OAP (I) et du règlement (II).

Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP)

– Le rôle croissant des OAP dans le domaine environnemental. – Aux termes de l'article R. 151-8 du Code de l'urbanisme, les OAP des zones urbaines ou à urbaniser portent au moins sur « 1° la qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysage ; (…) 3° la qualité environnementale ».

Les OAP constituent un excellent support pour retranscrire les enjeux de formes urbaines résilientes au changement climatique ou promouvoir la conception bioclimatique des bâtiments. Il est possible de cibler ces enjeux de différentes manières, et notamment à travers une OAP dite « thématique » comme l'a développé par exemple Nantes Métropole dans son plan local d'urbanisme métropolitain.

Les principes de conception bioclimatique y sont détaillés sur la base de trois axes :

capter l'énergie solaire et celle apportée par les activités intérieures (énergies de récupération) ;
la diffuser (l'hiver) ou s'en protéger (l'été) ;
la conserver (l'hiver) ou l'évacuer (l'été) en fonction du confort recherché.

Ce dernier axe renvoie à l'inertie thermique du bâtiment – c'est-à-dire la propriété d'un bâtiment à s'opposer aux variations de température – mais aussi à la gestion de l'hygrométrie intérieure.

Ces trois axes sont impactés par l'orientation du bâtiment, mais aussi par la forme urbaine et les conditions du site et de l'environnement où s'insère le projet (climat, géographie et géomorphologie).

Il s'agit donc d'exploiter les potentialités climatiques du site en recherchant une cohérence entre les formes bâties, leur implantation et les apports naturels dans une logique d'équilibre entre compacité des formes urbaines et « qualité d'usage ».

Il convient de souligner qu'aux termes de l'article L. 152-1 du Code de l'urbanisme, l'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan doivent être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation.

Le règlement

– Le règlement : un rôle qui ne cesse de se renforcer en matière de contribution à la transition énergétique. – À la lecture des dispositions relatives au contenu du règlement du PLU, force est de constater le rôle important que peut jouer ce document d'urbanisme dans la transition énergétique et environnementale et qui ne cesse d'augmenter. En effet, de nombreuses dispositions offrent la possibilité au PLU de fixer des règles spécifiques relatives à l'usage et à l'occupation des sols et concernant notamment la performance énergétique.

– Les secteurs à performances énergétiques et environnementales renforcées. – Le règlement peut définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées, qu'il définit.

Dans ces secteurs, les collectivités peuvent définir des prescriptions particulières en matières énergétique et environnementale qui s'appliqueront aux constructions, travaux, installations et aménagements situés dans une zone déterminée.

La collectivité peut notamment exiger une production minimale d'énergie renouvelable ou de récupération, qu'elle soit directement dans le bâtiment, dans le même secteur ou à proximité de celui-ci, pour assurer tout ou partie des besoins énergétiques du bâtiment. Il est possible de cibler les bâtiments à construire ou à rénover à partir d'une certaine superficie et/ou type de destination.

– Des règles pour promouvoir l'architecture bioclimatique. – À travers des règles d'objectifs, mais aussi des prescriptions définissant le volume constructible, le règlement peut orienter et contraindre les choix constructifs et d'aménagement vers des procédés bioclimatiques et des formes urbaines plus résilientes au changement climatique.

Dans le PLUi-H de Toulouse Métropole, des règles d'objectifs viennent ainsi appliquer le principe général d'adaptation avec la végétalisation des pieds de façade, la recherche de revêtements de façade de couleur claire, la protection des bâtiments contre les rayonnements solaires et la ventilation naturelle des bâtiments par leur épaisseur et leur orientation (améliorer l'efficacité climatique en développant des logements traversants et favoriser l'orientation nord/sud).

Le règlement prône de nombreuses dispositions en faveur de la conception bioclimatique, y compris en termes de rénovation afin de tendre vers des bâtiments passifs.

Il est également possible de favoriser de grandes ouvertures sur les façades sud des bâtiments permettant une meilleure capacité d'éclairage naturel tout en limitant les effets néfastes en y intégrant des protections solaires.

Enfin, comme dans les villes européennes méridionales, le développement de patios intérieurs et d'arcades ombragées peut être encouragé.

Ces orientations constituent un changement de pratique assez important, l'urbanisme et l'architecture du XX ^e siècle ayant favorisé la production de bâtiments standardisés en béton armé, habillés de verre et climatisés. Au-delà d'épuiser les ressources et notamment le sable, ils représentent un modèle très énergivore.

– Les limites du PLU pour imposer des types de matériaux. – Sur la question des matériaux, il est aujourd'hui convenu que le développement de matériaux ayant une origine biosourcée tels que le bois doit être privilégié pour les constructions. Ces matériaux sont issus de la biomasse animale ou végétale et de matériaux renouvelables qui stockent le CO₂. Plusieurs de ces matériaux présentent également une bonne inertie thermique, c'est-à-dire qu'ils stockent la chaleur et la restituent petit à petit. Cette caractéristique est très importante pour garantir un bon confort thermique l'été en régulant naturellement l'hygrométrie et la température intérieure.

Toutefois, comme le rappelle le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, l'article L. 151-18 du Code de l'urbanisme prévoit que : « Le règlement [du plan local d'urbanisme] peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant ».

Les règles auxquelles les constructions et les clôtures peuvent être soumises dans le PLU concernent donc les caractéristiques formelles de chaque élément architectural, tel que les toitures, les ouvertures ou les ouvrages en saillie, ainsi que les règles d'aspect extérieur contribuant à la qualité de leur insertion dans le milieu environnant, telles que les couleurs de ces éléments architecturaux.

Cependant, la loi n'autorise pas les PLU à prescrire ou interdire l'emploi de certains matériaux, de telles exigences se justifiant et étant autorisées uniquement dans les secteurs faisant l'objet d'une protection particulière, tels que les sites patrimoniaux remarquables. En dehors de ces secteurs, seul l'aspect du revêtement de la construction pourra être réglementé sans pouvoir strictement interdire un matériau ou son imitation.

PLU et démolition

– Un PLU peut-il réglementer la démolition ? – Les PLU doivent respecter les principes généraux des articles L. 101-1 à L. 101-3 du Code de l'urbanisme, parmi lesquels se trouve énoncé l'objectif d'un équilibre entre différentes ambitions, tels le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ainsi que l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels.

La lutte contre l'artificialisation des sols fait également partie de ces principes, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme. Comme le précise l'article L. 101-2-1 du Code de l'urbanisme, l'atteinte de cet objectif résulte de l'équilibre entre la maîtrise de l'étalement urbain ; le renouvellement urbain ; l'optimisation de la densité des espaces urbanisés ; la qualité urbaine ; la préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ; la protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; la renaturation des sols artificialisés.

L'incitation à ne pas démolir, voire l'interdiction afin de privilégier la réhabilitation, s'inscrit pleinement dans ces objectifs et impacte fortement la réalisation de projets immobiliers. Mais, comme le rappelle P. Planchet, « le droit de démolir est un attribut du droit de propriété ». Aussi l'auteur souligne-t-il qu'aucune disposition du Code de l'urbanisme ne prévoit expressément la possibilité pour un PLU de réglementer les démolitions, à la différence des plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) pour lesquels l'habilitation est claire : un PSMV « peut comporter l'indication des immeubles ou des parties intérieures ou extérieures d'immeubles dont la démolition, l'enlèvement ou l'altération sont interdits (…) ».

À notre connaissance, la juridiction administrative n'a pas eu à se saisir d'un PLU traitant de l'interdiction de démolir ou incitant à la réhabilitation.

Dans le règlement d'un PLU, les règles imposant une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables constituent l'un des moyens pour inciter à la réhabilitation en lieu et place de la démolition. En effet, selon l'article L. 151-22 du Code de l'urbanisme, ces règles ne s'appliquent pas aux projets de rénovation, de réhabilitation ou de changement de destination des bâtiments existants qui n'entraînent aucune modification de l'emprise au sol.

– Les OAP ? – Les OAP, qui s'imposent dans un rapport de compatibilité, ne peuvent pas non plus interdire les démolitions. En revanche, les OAP peuvent notamment :

définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ;
porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager.

Dans ce contexte, l'OAP « Héritage et transformation » du projet de plan local d'urbanisme bioclimatique (PLUb) de Paris définit plusieurs orientations :

s'appuyer sur l'existant en priorité ;
mettre en valeur les qualités bioclimatiques, urbaines et architecturales des constructions existantes.

– Propositions. – La transformation doit être la règle. Force est de constater que les règles permettant d'interdire la démolition pour des questions environnementales, sauf à démontrer que la conservation du bâtiment n'est pas possible, n'existent pas encore.

Les dérogations au PLU

– Des dérogations de plus en plus courantes notamment pour des raisons environnementales. – Par principe, les autorisations de construire doivent être conformes ou compatibles aux règles du PLU.

Par exception, il est possible que les règles et les servitudes définies par un PLU fassent l'objet d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes. Elles ne peuvent faire l'objet d'aucune autre dérogation que celles prévues aux articles L. 152-3 à L. 152-6-4 et R. 152-4 à R. 152-9 du Code de l'urbanisme.

Ces dérogations sont fixées dans différents domaines, notamment en matière environnementale. Cette technique est utilisée régulièrement par le législateur dès qu'un nouveau sujet apparaît. Il faut le regretter car les textes sont peu lisibles et, en pratique, peu utilisés.

Les dérogations aux règles du PLU relatives à l'emprise au sol, à la hauteur, à l'implantation et à l'aspect extérieur pour la mise en place d'une isolation ou certains types de dispositifs

– Déroger pour améliorer la performance énergétique. – Aux termes de l'article L. 152-5 du Code de l'urbanisme, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou d'aménager ou prendre la décision sur une déclaration préalable peut, par décision motivée, déroger aux règles du PLU relatives à l'emprise au sol, à la hauteur, à l'implantation et à l'aspect extérieur des constructions afin d'autoriser :

la mise en œuvre d'une isolation en saillie des façades des constructions existantes ;
la mise en œuvre d'une isolation par surélévation des toitures des constructions existantes ;
la mise en œuvre de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire en saillie des façades ;
l'installation d'ombrières dotées de procédés de production d'EnR situées sur des aires de stationnement (élément ajouté par la loi ELAN du 23 novembre 2018).

Les deux premiers alinéas sont applicables aux constructions achevées depuis plus de deux ans à la date de dépôt de la demande de dérogation.

En outre, les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, aux immeubles protégés au titre des abords, aux immeubles situés dans le périmètre d'un site patrimonial ne sont pas concernés par ces possibilités de dérogation.

Les dérogations instituées par la loi Climat et Résilience

Des dérogations nombreuses

– Des dérogations multiples pour favoriser les projets exemplaires en matière environnementale. – La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 ajoute des dérogations possibles aux PLU en matière environnementale, fixées aux articles L. 152-5-1, L. 152-5-2, L. 152-6-1 et L. 152-6-2 du Code de l'urbanisme. Nous les détaillons ci-après.

– Installation de dispositifs de végétalisation des façades et des toitures en zones urbaines et à urbaniser. – L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire et prendre la décision sur une déclaration préalable peut déroger aux règles des PLU relatives à la hauteur et à l'aspect extérieur des constructions. Ce dispositif de végétalisation est autorisé dans la limite d'un dépassement d'un mètre en tout point au-dessus de la hauteur de la construction autorisée par le règlement du PLU hors végétation et peut également être autorisé en dérogeant aux dispositions concernant les caractéristiques architecturales des façades, des toitures des constructions prévues en application de l'article R. 151-41 du Code de l'urbanisme et fixées dans le règlement du PLU.

– Constructions faisant preuve d'exemplarité environnementale. – L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou prendre la décision sur une déclaration préalable peut autoriser les constructions faisant preuve d'exemplarité environnementale à déroger aux règles du PLU relatives à la hauteur, afin d'éviter d'introduire une limitation du nombre d'étages par rapport à un autre type de construction. Cette dérogation est autorisée dans la limite d'un dépassement de 25 cm par niveau et d'un total de 2,5 mètres en tout point au-dessus de la hauteur de la construction autorisée par le règlement du PLU. Ce dépassement ne peut être justifié que par des contraintes techniques résultant de l'utilisation d'un mode de construction faisant preuve d'exemplarité énergétique et induisant, pour un nombre d'étages donné, une hauteur par étage plus importante que celle résultant d'autres modes de construction. Cette dérogation ne permet pas l'ajout d'un étage supplémentaire par rapport à un autre mode de construction.

– Zones d'urbanisation continue. – Dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l'article 232 du Code général des impôts et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue à l'article L. 302-5 du Code de la construction et de l'habitation, des dérogations au règlement du PLU peuvent être autorisées.

En tenant compte de la nature du projet et de la zone d'implantation, l'autorité compétente pour autoriser le permis peut : « 6° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d'espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total ». Les projets soumis à autorisation de construire bénéficiant de la dérogation susmentionnée et dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l'innovation ou de la création architecturale peuvent obtenir une dérogation supplémentaire – dans la limite de 5 % – aux règles relatives au gabarit et à la surface constructible.

– Friches. – Lors de travaux réalisés sur une friche (au sens de l'article L. 111-26 du Code de l'urbanisme), l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut autoriser à déroger aux règles relatives au gabarit, dans la limite d'une majoration de 30 % de ces règles, et aux obligations en matière de stationnement, lorsque ces constructions ou travaux visent à permettre le réemploi de ladite friche.

– Opérations de revitalisation de territoire. – Dans le périmètre d'intervention des opérations de revitalisation du territoire, des dérogations peuvent être autorisées pour contribuer à la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation des ENAF. L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut : « 5° Autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d'espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres. Cette dérogation supplémentaire ne peut concourir à excéder 50 % de dépassement au total ».

La question du cumul des dérogations

– Le cumul de dérogations est-il possible ? – Toutefois, la multiplication des dérogations offertes à l'autorité compétente en matière d'urbanisme interroge sur la combinaison de ces dérogations pour un même projet. Parfois, les possibilités de cumul des dérogations sont expressément prévues par les textes à l'image de l'article L. 152-6 du Code de l'urbanisme. Mais, dans la plupart des cas, le cumul éventuel n'est pas encadré.

– Cas d'exclusion pratique. – Certaines dérogations ont des champs d'application délimités, elles ne peuvent donc se cumuler entre elles. Par exemple, pour la dérogation prévue à l'article L. 152-6 du Code de l'urbanisme, le premier alinéa vise une opération de reconstruction d'un bâtiment à usage d'habitation et le second la transformation à usage principal d'habitation d'un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation.

– Cas de cumul possible. – Certaines dérogations ont des champs d'application qui se recoupent, permettant ainsi d'envisager le cumul de leurs effets. Si aucune règle ne vient limiter leur application combinée, alors on peut les cumuler.

– Cumul avec les dispositifs d'effet similaire. – Aucun principe ni disposition du Code de l'urbanisme ne fait obstacle à cumuler une dérogation sur une règle et une adaptation mineure sur une autre règle.

Les règles différenciées prévues par le PLU

– Possibilité de règles différenciées dans les PLU pour les projets faisant preuve d'exemplarité énergétique ou d'exemplarité environnementale ou étant considérés comme à énergie positive. – Aux côtés des dérogations susmentionnées applicables sur l'ensemble du territoire national, les auteurs des PLU peuvent prévoir des règles différenciées de sorte à octroyer à certaines constructions le bénéfice de majorations de volumes constructibles.

Les auteurs du PLU peuvent en effet prévoir dans les zones urbaines ou à urbaniser un dépassement des règles relatives au gabarit qui ne peut excéder 30 % pour les constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale ou qui sont à énergie positive (C. urb., art. L. 151-28).

Par ailleurs, les projets qui bénéficient de la dérogation susvisée et dont la réalisation présente un intérêt public du point de vue de la qualité ainsi que de l'innovation ou de la création architecturales peuvent bénéficier d'une dérogation supplémentaire, selon les cas, soit du volume constructible, soit des règles relatives au gabarit, soit de l'emprise au sol, soit de la hauteur. Ces dérogations supplémentaires se font dans la limite de 5 % (C. urb., art. L. 151-29-1).

Notons, notamment, qu'il est précisé que pour bénéficier du dépassement des règles de constructibilité prévu à l'article L. 151-28 du Code de l'urbanisme, les constructions doivent faire preuve d'exemplarité énergétique ou d'exemplarité environnementale ou être considérées comme à énergie positive.

Pour justifier de cette exemplarité, le maître d'ouvrage joint à sa demande de permis de construire un document attestant qu'il a pris en compte ou fait prendre en compte par le maître d'œuvre les critères de performance requis.

Lexique

Exemplarité énergétique : lorsque la construction atteint des résultats minimaux en termes de besoin en énergie de consommation en énergie primaire, de consommation en énergie primaire non renouvelable et d'impact sur le changement climatique.

Exemplarité environnementale : lorsque la construction atteint des résultats minimaux en termes d'impact sur le changement climatique liés aux composants du bâtiment et évalué sur l'ensemble du cycle de vie du bâtiment.

Énergie positive : lorsque la construction vise l'atteinte d'un équilibre entre sa consommation d'énergie non renouvelable et sa production d'énergie renouvelable injectée dans le réseau, dont le bilan énergétique est inférieur à un seuil.

Le respect des autres règles relatives à la performance énergétique codifiées dans le Code de l'urbanisme

– L'apparition de dispositions générales dans le Code de l'urbanisme relatives à la performance énergétique. – Aux termes de l'article L. 111-16 du Code de l'urbanisme, le permis de construire ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut s'opposer à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre, à l'installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d'énergie renouvelable, y compris lorsque ces dispositifs sont installés sur les ombrières des aires de stationnement. Cette règle n'est pas applicable dans certains cas, notamment aux abords des monuments historiques.

Précisons que les dispositifs, matériaux ou procédés susmentionnés sont notamment les bois et végétaux, et matériaux biosourcés utilisés en façade ou en toiture, les systèmes de production d'énergie à partir de sources renouvelables.

En outre, depuis le 1^er janvier 2024, une nouvelle obligation visée à l'article L. 111-19-1 du Code de l'urbanisme est imposée aux parcs de stationnement extérieurs associés aux bâtiments concernés par l'obligation posée à l'article L. 171-4 du Code de la construction et de l'habitation ainsi qu'aux nouveaux parcs de stationnement extérieurs ouverts au public. Sont concernés les parcs de stationnement faisant l'objet de demandes d'autorisations d'urbanisme déposées à compter du 1^er janvier 2024 et de la conclusion ou du renouvellement d'un contrat de concession de service public, d'une prestation de services ou d'un bail commercial portant sur la gestion de ces parcs intervenant à compter du 1^er janvier 2024.

Pour mémoire, ils doivent intégrer sur au moins la moitié de leur surface :

des revêtements de surface ;
des aménagements hydrauliques ;
ou des dispositifs végétalisés.

Ils doivent également intégrer des dispositifs végétalisés ou des ombrières concourant à l'ombrage desdits parcs sur au moins la moitié de leur surface. Des exceptions sont fixées en raison notamment de contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales.

Si ces parcs comportent des ombrières, elles doivent également intégrer un procédé de production EnR sur la totalité de leur surface.