Des conventions pour la mise en œuvre de politiques spécifiques à certains logements

Des conventions pour la mise en œuvre de politiques spécifiques à certains logements

Des conventions entre les acteurs de la politique du logement ont plus particulièrement vocation à relancer généralement la production de logements neufs (Sous-section I), organiser la production de logements sociaux (Sous-section II).
Certaines conventions spécifiques sont dédiées à la requalification de l’habitat et de certains quartiers.
Ces outils contractuels, inscrits dans des procédures spécifiques, visent à mettre en œuvre des interventions d’ensemble au moyen de financements particuliers sur un patrimoine, composé principalement de logements, rencontrant des difficultés notables tant immobilières que sociales.
Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)
La mise en place de l’Opération Programme d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) par voie de circulaire en 1977 répond à une nécessité : que la politique d’amélioration de l’habitat et toutes les actions sur le logement en milieu urbain ou rural ne soit pas menée isolément mais soit intégrée dans une politique d’aménagement d’ensemble.
Depuis lors consacrées par la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, à l’article L. 303-1 du Code de la construction et de l’habitation, les opérations programmées d’amélioration de l’habitat ont pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles tendent à améliorer l’offre de logements, en particulier locatifs, ainsi qu’à maintenir ou à développer les services de voisinage.
Il s’agit d’un dispositif contractuel qui prend la forme d’aides financières, aux collectivités publiques et aux propriétaires privés, et de services d’accompagnement en vue de procéder à la réhabilitation du parc immobilier bâti, à l’amélioration de l’offre de logements en particulier locatifs, au maintien ou au développement des services de voisinage, et le cas échéant à la requalification des quartiers anciens ou dégradés.
Ces opérations donnent lieu à une convention entre la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou le syndicat mixte qui aurait reçu mandat de ces derniers, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et l’État.
Depuis plus de 50 ans, la mission de l’Anah est d’améliorer l’état du parc de logements privés existants pour lutter contre les fractures sociales et territoriales. Elle a pour mission, dans le respect des objectifs de la politique du logement, de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés, en particulier en ce qui concerne les performances thermiques et l’adaptation à la perte d’autonomie CCH, art. L. 321-1 et s. .
L’Anah encourage les travaux de rénovation et réhabilitation des logements en accordant des aides financières aux propriétaires occupants modestes et aux syndicats de copropriétés fragiles et en difficulté. Elle propose également aux propriétaires bailleurs privés un contrat pour faciliter la mise à disposition d’un parc locatif rénové à loyer abordable.
L’agence est également le partenaire privilégié des collectivités territoriales pour leur permettre d’intégrer la dimension du parc privé dans leurs politiques locales de l’habitat. Elle propose aux collectivités un appui méthodologique et des moyens financiers pour mener à bien leurs projets territoriaux en faveur de l’amélioration de l’habitat privé, notamment dans leurs opérations de résorption d’habitat insalubre, de traitement des copropriétés en difficulté, de revitalisation de leurs centres anciens. Enfin, elle soutient les associations propriétaires ou gestionnaires de centres d’hébergement d’urgence, pour en faciliter la rénovation et la transformation.
Au total, les aides accordées par l’Anah en 2021 représentent 3,11 milliards d’euros, dont 86,7 millions d’euros en faveur de l’adaptation des logements à la perte d’autonomie et 182,2 millions d’euros pour la rénovation des logements en copropriétés en difficulté. Par ailleurs, 751 646 logements ont été rénovés énergétiquement grâce à ces aides Site internet de l’Anah. .
Cette convention précise :
  • le périmètre de l’opération ;
  • le montant total des aides susceptibles d’être accordées par l’Agence nationale de l’habitat, l’État et, le cas échéant, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale ou d’autres personnes publiques ou privées, pour l’amélioration de l’habitat, la construction de logements sociaux, l’acquisition de logements en vue de leur amélioration pour un usage locatif social, les baux à réhabilitation et les actions d’accompagnement prévues ;
  • les actions d’accompagnement et d’amélioration du cadre de vie prévues par l’État, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale ;
  • les actions destinées à assurer le respect de la diversité de la population dans les quartiers, à maintenir le caractère social de l’occupation des logements et à favoriser le maintien sur place des occupants ;
  • les actions destinées à assurer le maintien ou l’implantation de services ou d’équipements commerciaux ou artisanaux de proximité.
Pour reprendre les termes du CEREMA, « Ce programme d’actions formalisé dans une convention précisant les engagements des personnes publiques ci-avant mentionnées ne doit pas se réduire à un outil économique de distribution de subventions aux propriétaires privés, sans engagements ni contreparties urbaines et sociales. L’OPAH doit être mise en œuvre dans le respect des équilibres sociaux, de la sauvegarde du droit des occupants et des objectifs du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ainsi que, s’il existe, du programme local de l’habitat (PLH) ». Plusieurs types d’OPAH existent :
  • l’OPAH dite de « droit commun » ;
  • l’OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU), qui a vocation à être déployée sur des territoires urbains confrontés à des problèmes d’insalubrité de l’habitat, de friches urbaines, de vacances et d’extrême vétusté qui entraînent de graves dysfonctionnements urbains et sociaux menant à une dévalorisation de l’immobilier et à une dégradation significative du cadre de vie des habitants ;
  • l’OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR), qui a vocation à être déployée sur territoires ruraux confrontés à de graves phénomènes de dévitalisation et de paupérisation dus à une décroissance démographique importante, un vieillissement de la population et un appauvrissement des habitants de ces zones ;
  • l’OPAH de copropriétés dégradées (OPAH-CD), qui a vocation à être déployée sur un ou plusieurs immeubles dont la gestion des copropriétés a besoin d’être redressée.
À ce jour, 824 opérations programmées sont en cours.
Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)
Le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés vise à engager les actions nécessaires à une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments.
Le programme concerne les quartiers, dont la liste est fixée par décret, présentant soit une concentration élevée d’habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile, soit une part élevée d’habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements.
Les actions de ce programme peuvent porter notamment sur :
  • la revalorisation des îlots d’habitat dégradé par l’acquisition du foncier et sa revente, nu ou bâti ;
  • le relogement des habitants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;
  • la production de logements locatifs sociaux et de places d’hébergement ainsi que la diversification de l’offre immobilière ;
  • la réhabilitation du parc privé existant ;
  • l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments ;
  • la lutte contre l’habitat indigne ;
  • l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;
  • la réorganisation ou la création d’activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé ;
  • l’accompagnement social des habitants ;
  • la réalisation des études préliminaires et opérations d’ingénierie nécessaires à sa mise en œuvre.
Les moyens financiers consacrés à la mise en œuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés s’élèvent à 300 millions d’euros de subventions, dont 150 millions d’euros de l’Anru, 150 millions d’euros de l’Anah, et 80 millions d’euros de l’État.
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Programme national de requalification des quarties anciens dégradés (PNRQAD)
Source : site de l’Anru : https://www.anru.fr/le-programme-national-de-requalification-des-quartiers-anciens-degrades-pnrqad">Lien</a>
Les conventions relatives à la rénovation urbaine et renouvellement urbain
La politique de la ville est une politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés et leurs habitants. Elle est conduite par l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements dans l’objectif commun d’assurer l’égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d’améliorer les conditions de vie de leurs habitants.
En chiffre, c’est :
  • 5, 5 millions de personnes qui vivent dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ; sachant que si la requalification des quartiers prioritaires le nécessite, les interventions prévues peuvent également être conduites à proximité de ceux-ci ;
  • 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville, situés dans l’Hexagone et l’Outre-mer.
La mise en œuvre de cette politique a été confiée à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) dont l’objectif est de favoriser le « mieux vivre ensemble » en recréant les quartiers, pour y faire cohabiter logements sociaux, intermédiaires et libres, des commerces et de l’artisanat, des lieux et équipements publics, à partir des contributions qui lui sont versées, notamment, par l’État et Action Logement.
L’Anru L. no 2003-710, 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 10. finance et accompagne les collectivités et les bailleurs sociaux pour mettre en œuvre de vastes projets de rénovation des quartiers les plus vulnérables. Il s’agit de transformer ces quartiers en profondeur, en intervenant sur l’habitat, mais aussi en les désenclavant et en favorisant la mixité sociale.
L’Anru contribue à la mise en œuvre :
  • du programme national de rénovation urbaine ;
  • du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ;
  • du nouveau programme national de renouvellement urbain.
en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés qui y conduisent des opérations concourant à ces opérations.
Cette politique fut initialement développée au travers de programmes d’action (PNRU), institué par la loi no 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Le PNRU concerne les zones urbaines sensibles (ZUS) définies au 3 de l’article 42 de la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (I). Depuis la loi no 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, elle est désormais mise en œuvre au moyen des contrats de ville, qui intègrent les actions relevant des fonds européens structurels et d’investissement et s’articulent avec les contrats de plan conclus entre l’État et la région, et dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) (II). Ces programmes donnent lieu à des conventions conclues avec l’Anru, lesquelles suscitent un large engouement tant pour les projets qu’elles permettent de subventionner que pour les dispositifs fiscaux facilitant l’accession à la propriété auxquelles elles sont associées.
Programme national de rénovation urbaine (PNRU)
Le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS) avant la publication de la loi no 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues.
Il comprend des opérations d’aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine.
Les moyens financiers consacrés à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine ont été fixés à 12 milliards d’euros de travaux injectés par l’Anru et devant générer 50 milliards d’euros d’investissement. L’État met en place en complément des crédits à hauteur de 350 millions d’euros pour accompagner les projets mis en œuvre dans le cadre du programme national de rénovation urbaine. La Caisse des dépôts et consignations participe aussi au financement du PNRU par l’octroi de prêts sur les fonds d’épargne dont elle assure la gestion en application de l’article L. 518-2 du Code monétaire et financier et par la mobilisation de ses ressources propres. Ces ressources financent des avances aux investisseurs, des prises de participation dans les opérations de rénovation urbaine et des aides à l’ingénierie. Une convention conclue entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations assure la cohérence de ces interventions avec les orientations du programme national de rénovation urbaine et détermine le montant annuel des subventions à verser à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Créée en 2002 en application d’une convention quinquennale conclue avec l’État, gérée par les partenaires sociaux, Foncière Logement CCH, art. L. 313-34. est une association à but non lucratif, membre du groupe Action Logement. Investie de missions d’intérêt général, Foncière Logement construit et gère des logements abordables pour les salariés du secteur privé. Elle favorise la mixité sociale en investissant dans les zones tendues et les quartiers prioritaires de la politique de la Ville. Elle lutte contre l’habitat indigne et insalubre, notamment au travers de sa filiale Digneo. Enfin, elle contribue au financement des retraites du secteur privé, par transfert gratuit de son patrimoine à AGIRC-ARRCO.
L’implication d’Action Logement dans le renouvellement urbain ne se limite pas au seul apport de fonds pour le financement des projets de rénovation urbaine à travers l’Anru. Elle consiste également en une diversification des fonctions et de l’habitat au sein du quartier considéré, par le biais de Foncière Logement.
Pour réaliser cet objectif de diversification de l’habitat, des « contreparties » sont accordées à Foncière Logement en contrepartie précisément des subventions d’Action Logement dans le renouvellement urbain. Elles prennent la forme de terrains ou de droits à construire libérés à la suite des opérations entreprises dans le cadre du renouvellement urbain Convention du 11 décembre 2001 portant sur l’intervention du 1 % logement en faveur du renouvellement urbain conclue en application de la convention du 11 octobre 2001. . Ils sont cédés à titre gratuit, ou à l’euro symbolique, à la Foncière pour qu’elle y réalise des logements libres. Après transfert de propriété, la Foncière effectue une consultation afin de choisir l’opérateur public ou privé chargé de la construction du programme au travers d’un contrat de promotion immobilière.
Chaque porteur de projet doit également contractualiser avec l’Anru une convention pluriannuelle, dite convention de rénovation urbaine, prévoyant les modalités de mise en œuvre du projet et de versement des subventions. Ce sont 2 260 conventions de rénovation urbaine qui ont été signées dans ce cadre.
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Programme national de rénovation urbaine (PNRU)
Source : site Anru : https://www.anru.fr/le-programme-national-de-renovation-urbaine-pnru">Lien</a>
Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)
Dans le cadre fixé par les contrats de ville, le nouveau programme national de renouvellement urbain concourt à la réalisation des objectifs définis à l’article 1er de la loi no 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine par des interventions en faveur de la requalification des quartiers prioritaires de la politique de la ville définis à l’article 5 de cette même loi. Ce programme, qui couvre la période 2014-2026, vise en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants.
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Nouveau programme national pour le renouvellement urbain (NPNRU)
Source : site Anru (https://www.anru.fr/le-nouveau-programme-national-de-renouvellement-urbain-npnru">Lien</a>)
Conclu à l’échelle intercommunale pour six ans, les 435 contrats de ville conclus poursuivent des objectifs de cohésion sociale et de développement économique, et accordent également une place importante au renouvellement urbain notamment au travers de la reconstruction et de la réhabilitation de logements.
Le NPNRU concerne au total 450 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) où résident 3 millions d’habitants. Les quartiers éligibles sont répartis en deux catégories :
  • 216 quartiers d’intérêt national présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants (Arrêté du 29 avril 2015 listant les quartiers d’intérêt national">Lien) ;
  • 264 quartiers d’intérêt régional présentant des dysfonctionnements urbains d’importance régionale (Arrêté du 15 janvier 2019 listant les quartiers d’intérêt régional">Lien).
Comme le PNRU, ce programme comprend les opérations d’aménagement urbain dont la création et la réhabilitation des espaces publics, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, la création et la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale ou tout autre investissement contribuant au renouvellement urbain. Il contribue également à l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments et à la transition écologique des quartiers concernés.
Les moyens affectés à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine pour la mise en œuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain sont fixés à 12 milliards d’euros, dont 1,2 milliards d’euros provient de subventions de l’État, 8,4 milliards d’euros d’Action Logement, et 2,4 milliards d’euros de l’Union sociale pour l’habitat (USH).
Là encore, des convention pluriannuelle (1 113 à ce jour), dites de « renouvellement urbain », sont conclues entre l’Anru et les porteurs de projets (collectivités, EPCI, et les organismes destinataires des subventions ). Le site de l’Anru indique que, « par rapport au PNRU, 3 évolutions notables sont mises en œuvre dans le NPNRU :
  • une contractualisation en deux temps pour mieux définir les projets (protocole de préfiguration puis convention opérationnelle) ;
  • un portage des projets au niveau de l’agglomération plutôt qu’au niveau de la commune pour favoriser un rééquilibrage des territoires ;
  • une ambition forte sur l’association des habitants à la conception et à la mise en œuvre des projets notamment via les conseils citoyens et les maisons de projet ».
Est également mis en avant le fait que le NPNRU encourage la participation active des habitants, par la mise en place de conseils citoyens associés à chaque étape du projet (élaboration, mise en œuvre, évaluation) et de maisons du projet permettant un meilleur accès à l’information et favorisant des échanges avec les porteurs de projets et les élus.
Enfin, il faut préciser que ce programme doit s’articuler avec les actions menées par d’autres acteurs visant à prévenir la dégradation des copropriétés et participe au traitement des copropriétés dégradées et au traitement de l’habitat indigne.
Traitement des difficultés des copropriétés dégradées
On compte en France 684 copropriétés en difficulté soit près de 56 000 logements concentrés dans 26 territoires, dont 14 sites nationaux en suivi national présentant plus de 23 000 logements en copropriétés en difficulté.
La loi Alur a créé un nouvel outil pour traiter les copropriétés dégradées : les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD), faisant l’objet d’une contractualisation après décret en Conseil d’État pour les ORCOD d’intérêt national (ORCOD-IN). L’Anah, qui pilote le plan initiative copropriétés, définit l’ORCOD comme « un nouvel outil ensemblier, qui doit permettre de traiter de façon globale les causes des dysfonctionnements présents sur les copropriétés. Ces opérations s’inscrivent dans le cadre d’un projet urbain et social ou d’une politique locale de l’habitat. Elles permettent notamment le recours au portage foncier. »
Une intervention du président d’un établissement public territorial à l’occasion de la sélection du Parc de la Noue en tant qu’ORCOD-IN témoigne de l’intérêt du dispositif :
« La réhabilitation des copropriétés dégradées constitue un enjeu majeur pour notre territoire. Si nous n’agissons pas, nous ne pourrons qu’observer une lente et progressive dévalorisation de notre cadre de vie et la paupérisation des propriétaires occupants. Paris Terres d’Envol dénombre une quinzaine de copropriétés qui sont en grandes difficultés. Cependant, il est des situations particulièrement complexes et difficiles comme celle de la copropriété du Parc de la Noue à Villepinte qui nécessite une intervention de grande ampleur. Comment imaginer son redressement sans effectuer des opérations d’acquisition, de portage et de démolition ? Comment engager une scission de cette immense copropriété de 15 bâtiments sans une intervention sur le centre commercial et des aménagements urbains qui intègreront enfin ce quartier au reste de la ville ? Les réponses se trouvent dans l’ORCOD-IN dont l’effet levier est incontestable » (Bruno Beschizza, Président de Paris Terres d’Envol).
Il s’agit de la quatrième ORCOD-IN d’Île-de-France après celles de Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), Grigny (Essonne) et Mantes-la-Jolie (Yvelines). L’ORCORD-IN de Villepinte en chiffres c’est une copropriété de 757 logements, 15 bâtiments bâtis en 1962, 3 000 habitants (8 % de la population de la commune), 1/3 des ménages sous le seuil de pauvreté, des impayés de charges pesant près de 50 % du budget de la copropriété. Une situation qui explique les moyens important développés dans le cadre des ORCOD et ORCOD-IN, dont la comparaison peut être facilitée à travers le tableau de synthèse produit par l’ANAH, mais dont nous présenterons ci-après les grands traits.
Opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD)
Des opérations de requalification des copropriétés dégradées peuvent être mises en place par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements pour lutter contre l’indignité et la dégradation des immeubles en copropriété.
Ces opérations sont menées sur un périmètre défini par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre d’un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d’une politique locale de l’habitat.
Chaque opération fait l’objet d’une convention entre personnes publiques, dont, le cas échéant, l’opérateur chargé de la mise en œuvre est signataire.
La convention prévoit tout ou partie des actions suivantes :
  • un dispositif d’intervention immobilière et foncière, incluant des actions d’acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;
  • un plan de relogement et d’accompagnement social des occupants ;
  • la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l’habitat indigne ;
  • la mise en œuvre des actions visant à améliorer l’offre de logements, en particulier locatifs, ainsi qu’à maintenir ou à développer les services de voisinage ;
  • le cas échéant, la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde destiné à résoudre les difficultés d’un groupe d’immeubles ou un ensemble immobilier déterminé confronté à de graves difficultés sociales, techniques et financières résultant notamment de complexités juridiques ou techniques et risquant à terme de compromettre leur conservation ainsi que de la procédure d’administration provisoire renforcée ;
  • la mise en œuvre d’actions ou d’opérations d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, intégrant les objectifs de l’opération.
DPU renforcé. L’opération de requalification de copropriétés peut donner lieu à l’instauration du droit de préemption urbain renforcé, qui peut être délégué à l’opérateur chargé de la mise en œuvre de l’opération. L’instauration du droit de préemption urbain renforcé peut être assortie de l’obligation de joindre un rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien établi par les autorités compétentes
Relogement. Pour assurer le relogement, à titre temporaire ou définitif, des occupants des logements dans les copropriétés situées dans le périmètre des opérations mentionnées au premier alinéa du présent article, le maire et le président de l’établissement public de coopération intercommunale, peuvent user des prérogatives qu’ils tiennent des troisième et avant-dernier alinéa de l’article L. 521-3-3 du présent code.
Opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)
L’État peut déclarer d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du Code de l’urbanisme, une opération de requalification de copropriétés dégradées, dont il définit le périmètre par décret en Conseil d’État, si l’opération de requalification présente des enjeux majeurs en matière d’habitat dégradé, une complexité de traitement particulière et nécessite de lourds investissements, et si le droit de préemption urbain renforcé assorti de l’obligation de joindre un rapport relatif à la salubrité et à la sécurité a été instauré et que la commune s’est engagée formellement à le déléguer à l’opérateur chargé de la mise en œuvre de l’opération d’intérêt national.
Dispositions particulières. Pour assurer le relogement, à titre temporaire ou définitif, des occupants des logements dans les copropriétés situées dans le périmètre des opérations d’intérêt national, sur proposition de l’opérateur chargé de conduire l’opération, le représentant de l’État dans le département peut user des prérogatives qu’il tient de l’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation (relatif aux commissions de médiation), de même que le maire et le président de l’établissement public de coopération intercommunale, signataires de la convention ORCOD, de celles qu’ils tiennent des troisième et quatrième alinéas de l’article L. 521-3-3. Afin de faciliter la mise en œuvre des dispositifs coercitifs de lutte contre l’habitat indigne, lorsque l’établissement public foncier chargé de conduire l’ORCOD-IN ou, le cas échéant, un autre opérateur désigné par l’État pouvant être délégataire du droit de préemption effectue un signalement auprès des personnes publiques disposant des prérogatives de police spéciale dans le cadre des actions d’acquisition intervenant au sein du dispositif d’intervention immobilière et foncière, concernant un immeuble ou un logement situés dans le périmètre de l’opération, le déplacement d’un agent pour établir un rapport doit intervenir dans un délai d’un mois à compter du signalement.

Le contrat pour la relance de la production de logements neufs

Pour faire face aux impacts de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, une aide à la relance de la construction durable (ACRD) à destination des communes est mise en place dans le cadre du plan de relance dit « France Relance ». Cette aide a pour objet de soutenir les communes dans leur effort de production d’une offre de logement sobre en matière de consommation foncière, en contribuant au développement des équipements publics, infrastructures et autres aménagements d’aménités urbaines favorables à l’accueil de nouveaux ménages et à l’amélioration du cadre de vie des habitants. Elle consiste en un versement automatique à destination des communes d’une somme de 100 € pour chaque m² autorisé au-dessus d’un seuil de densité défini. Une enveloppe de 350 millions d’euros sur deux ans y est consacrée.
Sur les huit premiers mois de l’année 2020-2021, 1 509 autorisations d’urbanisme ont été aidées pour 40 607 logements répartis dans 879 communes et un coût pour l’État de 88, 57 millions d’euros. Cette aide fut accordée à 1 310 communes.
Malgré l’utilité constatée, plusieurs limites et axes d’améliorations furent identifiées pour ce dispositif : tout d’abord, un recentrage sur les zones tendues au sein desquelles les besoins en logement sont les plus forts ; ensuite, une meilleure visibilité du dispositif, à laquelle nuit l’automaticité de l’aide ; et enfin, une adaptation du montant pour mieux correspondre au coût en investissement de l’accueil de population. Il fut donc proposé de transformer l’ARCD en un dispositif contractuel territorialisé, introduit sous un format simplifié dès 2022. L’attribution de l’aide de l’État serait fonction des objectifs locaux définis par chaque contrat, dans le respect des règles nationales.
Reprenant cette proposition, le gouvernement a fait évoluer l’ARCD vers un dispositif de contractualisation recentré sur les territoires tendus afin de soutenir davantage les territoires où les besoins en logement sont accrus et où la dynamique de relance est à renforcer, en ciblant des projets de constructions économes en foncier. Pour le dispositif contractualisé, il est prévu une enveloppe budgétaire de 175 M €. 70 % de cette enveloppe a été réparti entre les régions et 30 % a été conservé en réserve pour un redéploiement en fonction des besoins et de l’avancement de la contractualisation dans les territoires.
L’objet du contrat de relance du logement est de définir une vision partagée des besoins en logement sur le territoire. Ce contrat est signé entre l’État, l’intercommunalité et les communes volontaires situées dans les zones de tension du marché immobilier local. Sont éligibles les communes des zones A, A Bis et B1 (exceptions pour les communes B2 dans certaines conditions). Les communes carencées au titre de la loi SRU ne sont pas éligibles au dispositif. Le contrat fixe, pour chacune des communes signataires, les objectifs de production de logement en cohérence avec les objectifs inscrits au PLH. À défaut de PLH ou d’objectifs consensuels fixés dans un projet de PLH, les besoins en logement sont estimés en tenant compte d’un taux de renouvellement de 1 % du parc existant. Les objectifs de production tiennent compte de l’ensemble des logements à produire, objets d’une autorisation d’urbanisme délivrée entre le 1er septembre 2021 et le 31 août 2022. Pour les communes déficitaires en logement social et soumises aux obligations de l’article 55 de la loi SRU, l’objectif fixé doit être compatible avec l’atteinte des objectifs triennaux de rattrapage.
Le montant prévisionnel de l’aide est établi au regard de l’objectif de production de logements, sur la base des autorisations de construire portant sur des opérations d’au moins deux logements, d’une densité minimale de 0,8 et d’un montant de 1 500 € par logement. Pour les logements provenant de la transformation de surface de bureau ou d’activités en surface d’habitation, l’aide est complétée par un bonus de 500 € par logement. Les logements individuels (issus de permis de construire créant moins de deux logements) et les opérations dont la densité est inférieure à 0,8 ne donnent pas droit à une aide, mais participent à l’atteinte de l’objectif. L’aide n’est pas versée si la commune n’a pas atteint l’objectif fixé de production de logements.

Les contrats relatifs à la production de logements sociaux

La production de logements sociaux fut longtemps exclusivement encadrée par des règles de nature législative, comprises notamment dans le Code de la construction et de l’habitation. Cependant, tout comme d’autres domaines, le logement social n’échappe pas à la tendance contractuelle, et se teint progressivement de réglementations négociées aux côtés de réglementations imposées. La mise en œuvre des obligations de production de logement social aux termes de la loi SRU (§ I), le conventionnement global du patrimoine HLM (§ II) ainsi que le conventionnement ayant pour objet de définir les règles d’utilisation des emplois de la Participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) en sont des exemples éclairants.

Le contrat de mixité sociale pour la mise en œuvre des obligations de la loi SRU

« Peu de lois en France acquièrent le statut particulier d’avoir été l’occasion de profondes controverses idéologiques et de batailles juridiques, de susciter des débats passionnés, d’être des marqueurs du clivage politique, voire de diviser au sein des familles et en même temps d’être désormais une sorte d’acquis, car ses objectifs, le logement et la mixité sociale sont de plus en plus partagés. » Tel est le cas de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) qui visait notamment à développer la mixité sociale et urbaine de l’habitat. À ce titre, son article 55, codifié aux articles L. 302-5 et suivants du Code de la construction et de l’habitation, impose l’obligation pour certaines communes de disposer d’un taux minimum de logements sociaux. Ce taux est fixé aujourd’hui à 25 % ou 20 % selon les cas, par rapport à l’ensemble des résidences principales. La liste de ces communes est définie selon des critères démographiques et d’appartenance à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale. La non réalisation de cet objectif – contrôlé tous les trois ans (« période triennale ») – est sanctionnée financièrement. Des sanctions financières supplémentaires sont prévues lorsque le préfet constate la carence de la collectivité et ces communes peuvent également perdre certaines de leurs compétences.
Plus de vingt ans après son adoption, la place du dispositif SRU est majeure. Par rapport à l’ensemble de la population française (67 063 03 habitants), les communes en territoire SRU représentent 66,8 % (44 193 506 habitants), les communes concernées 57,6 % (38 144 818 habitants), les communes déficitaires et « soumises SRU », 26,5 % (17 530 686 habitants), enfin les communes carencées, 4,2 % (2 775 243 habitants).
Son application et sa mise en œuvre reste toutefois délicate. À tel point qu’en 2015, à l’issue du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013, le gouvernement incita les préfets à proposer « à chacune des communes carencées du département de signer avec l’État un contrat de mixité sociale, qui constituera l’aboutissement d’une démarche partenariale opérationnelle et concertée avec la commune. (…) Ce contrat devra préciser les moyens que la commune s’engage à mobiliser pour atteindre ses objectifs, et notamment la liste des outils et des actions à déployer. Ces outils (…) pourront concerner notamment les modifications des documents d’urbanisme et les actions menées par la commune dans le cadre de l’exercice du droit de préemption urbain par le préfet ou son (ses) délégataire(s), ou de l’intervention d’un EPF menée en application d’une convention conclue avec la commune (…). Il pourra également préciser les engagements que prendront l’État et le cas échéant les autres partenaires mobilisables localement (EPF État, EPF local, EPCI, etc.) pour accompagner l’effort de production de logements sociaux par la commune. L’objectif du contrat de mixité sociale est en effet de proposer un cadre opérationnel d’actions pour la commune lui permettant d’engager une démarche volontaire pour atteindre en 2025 ses obligations légales ».
La notion de contrat de mixité sociale fait son entrée dans le corpus législatif avec la loi no 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan). La notion est cependant attachée à une expérimentation qui, si elle concerne l’application de la loi SRU, vise surtout à permettre une mutualisation des obligations au niveau intercommunal. Au travers de cette expérimentation, les obligations relatives à la mixité sociale issues de la loi SRU pesant sur les communes peuvent désormais être transférées aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent via l’élaboration et la conclusion de contrats intercommunaux de mixité sociale conclus avec le préfet du département. Le contrat intercommunal de mixité sociale fixe, notamment, les modalités d’association de chacune de ses communes membres, et particulièrement de celles concernées par les obligations SRU, à la mise en œuvre des obligations portées par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que les contributions financières réciproques nécessaires entre les communes et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour son exécution.
La loi no 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS, s’éloigne de l’expérimentation – qui perdure – et renoue avec le format initial du contrat de mixité sociale. Le contrat de mixité sociale ainsi institué à l’article L. 302-8-1 du Code de la construction et de l’habitation constitue un cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre ses objectifs de réalisation de logements sociaux, et conclu, pour une durée de trois ans renouvelable, entre une commune, l’État, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, l’établissement public territorial dont la commune est membre.
Il peut être signé par toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs ; à l’instar notamment des organismes HLM présents sur le territoire de la commune.
Il détermine notamment, pour chacune des périodes triennales qu’il couvre et pour chacune des communes signataires, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux à atteindre ainsi que les engagements pris, notamment en matière d’action foncière, d’urbanisme, de programmation et de financement des logements sociaux et d’attributions de logements locatifs aux publics prioritaires. Le contrat de mixité sociale facilite la réalisation d’objectifs de répartition équilibrée des logements locatifs sociaux pour chaque commune. À Paris, Lyon et Marseille, ces actions sont déterminées à l’échelle de chaque arrondissement.
La conclusion de ce contrat résulte soit (i) de l’initiative du préfet de département lorsqu’il constate la carence d’une commune soit (ii) de l’initiative de la commune qui estime ne pas pouvoir atteindre les objectifs qui lui sont assignés, dans la perspective de pouvoir les adapter.
L’incitation à la conclusion du contrat de mixité sociale pour les communes carencées est forte puisque, depuis la loi 3DS, les organismes HLM ne peuvent procéder à la vente de logements sociaux, sauf au bénéfice d’autres organismes HLM, lorsque la commune dans laquelle se situent les logements fait l’objet d’un arrêté de carence sans avoir conclu de contrat de mixité sociale. L’objectif du législateur, retranscrit au travers de cette disposition, est d’interdire la vente de logements sociaux sur les communes carencées dès lors que celles-ci ne se sont pas inscrites dans un processus partenarial pour remplir leurs obligations. Elle vise à contraindre les communes, les inciter mais également à les protéger dès lors que les logements sociaux cédés dans le cadre de la vente HLM ne peuvent être comptabilisés dans les quotas SRU que pendant une durée de 10 ans après leur vente. Rappelons par ailleurs que toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer à ces objectifs peut être signataire du contrat de mixité sociale. Peut-être cette interdiction est-elle également un moyen d’inciter les organismes HLM à eux-mêmes inciter les communes à entrer dans une telle démarche partenariale. Démarche partenariale que les organismes HLM connaissent bien sur leur patrimoine.

La convention d’utilité sociale (CUS) pour le conventionnement global du parc des organismes HLM

« La modernisation du secteur du logement locatif social suppose l’établissement de relations différentes entre les bailleurs sociaux et l’État, fondées sur le contrat. Le territoire parfois très vaste sur lequel interviennent les bailleurs sociaux, le rôle de l’État comme garant du droit au logement, justifient l’établissement d’une convention globale entre l’État et les bailleurs, même dans le futur contexte décentralisé de la politique du logement. La convention globale a pour objet de permettre l’établissement d’un dialogue à caractère stratégique portant sur la politique patrimoniale de l’organisme, la cohérence financière de ses projets et sa politique d’occupation sociale ». Telle fut la logique conduisant à l’instauration, en 2004, d’une convention globale entre l’État et les organismes HLM, allant au-delà des seules conventions par programmes immobiliers ouvrant droit à l’APL et concernant tout le patrimoine de l’organisme, à la fois pour la politique d’investissement et la gestion.
Introduit à l’article L. 445-1 du Code de la construction et de l’habitation, et depuis lors modifiée par lois successives, et renommée convention d’utilité sociale (CUS) depuis la loi Molle, cette convention globale est un contrat passé entre un organisme HLM et l’État, pour une durée de 6 ans, qui définit la politique patrimoniale de l’organisme HLM, ses engagements et ses objectifs.
La convention d’utilité sociale a pour objectif de définir, pour chaque bailleur social : la politique patrimoniale et d’investissement de l’organisme ; la politique sociale de l’organisme, développée dans un cahier des charges de gestion sociale ; la politique de l’organisme pour la qualité du service rendu aux locataires. Sur chaque aspect de la politique de l’organisme HLM, la CUS comporte : un état des lieux de l’activité patrimoniale, sociale et de qualité de service ; les orientations stratégiques ; le programme d’action. Tous ces éléments permettent ainsi d’inscrire l’action des organismes HLM dans une culture de fixation d’objectifs et d’évaluation de ces derniers, afin, d’une part, de rendre compte de la performance des organismes et, d’autre part, de définir un cahier des charges clair pour chaque organisme en fonction du territoire d’intervention.

La convention quinquennale entre l’État et Action Logement pour l’utilisation de la PEEC

La participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), appelé également dispositif du 1 % logement, est un investissement directement versé par les employeurs en faveur du logement des salariés. La PEEC est gérée paritairement par le groupe Action Logement, à la tête duquel figure l’association Action Logement Groupe, qui pilote la stratégie du groupe. Action Logement Services, assurant la collecte de la PEEC, en lieu et place des anciens collecteurs interprofessionnels du logement (CIL), et Action Logement Immobilier, regroupant les participations d’Action Logement dans les filiales immobilières, font également partie du groupe Action Logement.

Cette organisation paritaire joue un rôle fondamental dans la production et le financement de logements sociaux et intermédiaires, et l’accompagnement des salariés dans leur mobilité résidentielle et professionnelle, par des services et des aides financières qui facilitent l’accès au logement et donc à l’emploi. En 2021, le groupe recensait un patrimoine de 1 069 957 logements, dont 1 001 714 logements sociaux (ESH) et 68 243 logements intermédiaires et divers (hors ESH).

Même si le Code de la construction et de l’habitation dresse la liste des emplois auxquels les ressources de la PEEC peuvent être affectés, la définition de la stratégie d’utilisation des fonds mobilisés par cette entité se fait en concertation avec l’État. La nature et les règles d’utilisation des emplois, les enveloppes minimales et maximales consacrées à chaque emploi ou catégorie d’emplois ainsi que le montant maximal annuel de la fraction des ressources et le montant maximal annuel affecté au financement des investissements et des charges nécessaires au fonctionnement des organismes du groupe Action Logement sont fixés par convention conclue entre l’État et Action Logement Groupe. Ces conventions sont dénommées « Convention quinquennale » en rapport avec leur durée de 5 ans. La dernière en date est la convention quinquennale 2018-2022 entre l’État et Action Logement ; la prochaine étant en cours de négociation.

Parallèlement à cette convention, les partenaires sociaux qui animent le groupe Action Logement ont initié un Plan d’Investissement Volontaire (PIV), dont les modalités ont été arrêtées en accord avec l’État. Ce plan d’investissement volontaire, d’un montant de plus de 9 milliards d’euros, a fait l’objet de la signature d’une convention entre l’État et Action Logement en date du 25 avril 2019, portant avenant à la convention quinquennale 2018-2022. Celui-ci s’articule autour de 7 mesures concrètes :

  • Subventions aux propriétaires bailleurs et occupants pour la rénovation énergétique des logements ;
  • Prime à la mobilité au bénéfice des salariés en vue d’accompagner un rapprochement entre leur logement et leur lieu de travail ;
  • Subvention aux travaux d’adaptation au vieillissement de logements privés et création d’une foncière dédiée à la rénovation des EHPAD publics et non lucratifs et au soutien de leurs gestionnaires ; ayant donné lieu à la création de la foncière médico-sociale ENEAL en 2020 ;
  • Création d’une foncière pour transformer des bâtiments de bureaux et locaux vides en logements sociaux et intermédiaires, en zone tendue ; ayant donné lieu à la création de la Foncière de Transformation Immobilière en 2020 ;
  • Investissements massifs au profit du logement dans les territoires ultra-marins prenant en compte leurs contraintes spécifiques ;
  • Fonds propres pour soutenir la croissance de l’offre de logements sociaux et intermédiaires de qualité adaptée aux besoins de chacun, et accompagner le mouvement HLM dans son effort de restructuration ;
  • Financement de la lutte contre l’habitat dégradé voire indigne où vivent de nombreux salariés, et démolition des logements sociaux obsolètes dans les zones détendues ; ayant donné lieu à la création, par Foncière Logement, de Digneo, filiale dédiée à la lutte contre l’habitat insalubre ou indigne.

Les périodes de crise, comme celle sanitaire liée au covid-19, sont également l’occasion de nouveaux partenariats conventionnels, à l’image du protocole signé le 15 novembre 2021 en faveur du logement intermédiaire résultant d’un engagement tripartite entre CDC Habitat, l’État et Action Logement en faveur du développement du logement intermédiaire.