L’organisation normative

Les textes, en ce domaine, ont souvent été codifiés. Nous évoquerons donc les codes, puis les lois.

Les codes

Le logement dans le Code de l’urbanisme

– Principes généraux. – Sans dédier au logement un ensemble de règles nettement regroupées, le Code de l’urbanisme porte la trace diffuse d’une forte préoccupation des pouvoirs publics en faveur de celui-ci. On le perçoit dès la définition des objectifs généraux du droit de l’urbanisme par les articles L. 101-1, L. 101-2 et L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme.

– L’article L. 101-1. – Énonce un objectif principal que, paraphrasant le droit de la compliance, nous pourrions qualifier de « but monumental » ou de « raison d’être » : le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. En vue de la réalisation des objectifs définis à l’article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie.

– L’article L. 101-2. – Définit d’autres objectifs, découlant de celui fixé à l’article L. 101-1. L’habitat y figure en bonne place, au travers des idées de mixité sociale, de répartition équilibrée entre habitat, emploi, commerce et services, mais également d’objectifs qualitatifs assignés, entre autres, à la production des logements (qualité urbaine, architecturale, paysagère…).

Objectifs article L. 101-2

Équilibre entre
Population résidant en zones urbaines ou rurales		Diversité des fonctions urbaines et rurales
		Mixité sociale dans l’habitat
	Qualité urbaine	Prévision de capacités de construction suffisantes pour satisfaire sans discriminer :
	Qualité architecturale
	Qualité paysagère
Renouvellement urbain
Développement urbain et rural maîtrisé
Restructuration des espaces urbanisés	Sécurité publique
Revitalisation des centres urbains et ruraux	salubrité publique
Lutte contre l’étalement urbain	Prévention des risques
Utilisation économe des espaces naturels	Prévention des pollution
Préservation des espaces agricoles et forestiers	Prévention des nuisances
Protection des sites
Protection des milieux et paysages naturels
Sauvegarde des ensembles urbains
Protection, conservation, restauration du patrimoine culturel		Répartition équilibrée entre :
		emploi, habitat, commerces, services,
		diminution des déplacements motorisés
		développement de transports alternatifs

Protection des milieux naturels		Lutte contre le changement climatique
Protection des paysages
Préservation de la qualité de l’air		Adaptation à ce changement
Préservation de la qualité de l’eau		Réduction des émissions de gaz à effet de serre
Préservation de la qualité du sol, sous-sol		Économie des ressources fossiles
Préservation des ressources naturelles		Maîtrise de l’énergie
Préservation de la biodiversité		Production avec des sources renouvelables
Préservation des écosystèmes
Préservation des espaces verts		Promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie
Création et préservation des continuités écologiques
Lutte contre l’artificialisation du sol
Objectif d’absence d’artificialisation nette à terme

– L’article L. 101-2-1. – Précise, quant à lui, que l’atteinte des objectifs mentionnés au 6° bis de l’article L. 101-2 résulte de l’équilibre entre 1° La maîtrise de l’étalement urbain ; 2° Le renouvellement urbain ; 3° L’optimisation de la densité des espaces urbanisés ; 4° La qualité urbaine ; 5° La préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ; 6° La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; 7° La renaturation des sols artificialisés. La réglementation de l’urbanisme et, par conséquent, celle la production du logement, sont ainsi confrontées d’une part à un impératif de préservation des ressources naturelles, d’autre part à la nécessité de mettre en œuvre de nouvelles méthodes de production.

Le logement dans le Code de la construction et de l’habitation

– Un code essentiel pour le logement. – Si la possibilité de construire résulte du Code de l’urbanisme, l’acte de construire relève du Code de la construction et de l’habitation (CCH). Il organise juridiquement les relations entre la puissance publique, les opérateurs et les personnes privées dans l’acte de construire, ainsi que la protection de l’acquéreur à usage d’habitation. Il concerne donc non seulement le secteur de la promotion immobilière mais généralement tous les domaines liés au secteur de l’immobilier et, par conséquent, au logement. On y trouve diverses règles relatives à la construction, à l’entretien et à la rénovation des bâtiments, au statut des constructeurs. Il comporte également les dispositions concernant la politique publique d’aide au logement (aides à la construction d’habitations et à l’amélioration de l’habitat, aides personnalisées au logement), le logement social (organismes HLM), l’accessibilité au logement, l’habitat indigne, les immeubles menaçant ruine et insalubres.

– Éléments d’une définition du logement. – En outre, l’article R. 111-1 du Code de la construction et de l’habitation contient les éléments d’une définition du logement. Il définit tout d’abord les bâtiments d’habitation comme étant : « les bâtiments ou parties de bâtiment abritant un ou plusieurs logements, y compris les foyers, tels que les foyers de jeunes travailleurs et les foyers pour personnes âgées autonomes, à l’exclusion des locaux exclusivement à usage professionnel, des établissements recevant du public au sens de l’article R. 143-2 et des immeubles de grande hauteur au sens de l’article R. 146-3 ». L’article R. 111-1 indique ensuite les spécificités techniques de construction d’un logement et ses équipements obligatoires : « Un logement ou habitation comprend, d’une part, des pièces principales destinées au séjour ou au sommeil, éventuellement des chambres isolées et, d’autre part, des pièces de service, telles que cuisines, salles d’eau, cabinets d’aisance, buanderies, débarras, séchoirs, ainsi que, le cas échéant, des dégagements et des dépendances ».

Le logement dans le Code de l’environnement

– Un double enjeu pour le logement. – La protection de l’environnement est un enjeu essentiel en termes de logement. D’une part, parce que les dispositions législatives qui la réglementent ont un impact sur la production de logements, que ce soit par construction, rénovation ou transformation. Mais, d’autre part, parce que l’environnement est un complément essentiel et un gage de qualité du logement. On pense, bien sûr, à toutes les obligations d’ordre environnemental à respecter lors d’une vente immobilière ainsi qu’à l’utilité des évaluations environnementales qui s’invitent dans l’élaboration des documents d’urbanisme.

– Observation conclusive. – Pour achever cette rapide présentation, notons que le logement fait aussi l’objet de certaines dispositions du Code des assurances (responsabilité des constructeurs) et du Code de la consommation (crédit immobilier).

Les lois

La production de logements est inscrite dans la lettre de plusieurs textes d’importance. Nous limiterons notre présentation aux textes promulgués au XXI ^e siècle.

La loi SRU : en marche vers la mixité sociale et offre d’habitat diversifié

– La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbain – SRU. – Née avec le siècle, la loi SRU marque un tournant dans la prise en compte du logement par le droit de l’urbanisme. Son objectif est de recréer un équilibre social dans chaque territoire et de résorber la pénurie de logements sociaux. Quatre exigences ont présidé à son élaboration dans le sens d’une plus grande solidarité, l’encouragement au développement durable et le renforcement de la démocratie et de la décentralisation :

renforcer la cohérence des politiques urbaines et territoriales ;
conforter la politique de la ville ;
mettre en œuvre une politique de déplacement au service du développement durable ;
assurer une offre d’habitat diversifiée et de qualité.

La disposition-phare en matière de logement est sans conteste l’article 55 de la loi SRU. Ce texte assigne aux communes un minimum obligatoire de logements sociaux, assorti d’un suivi rapproché et d’un ensemble de sanctions.

La définition de l’objectif

– L’objectif-cible du parc social. – Revalorisant le logement locatif social et ses opérateurs, son article 55 fait de la mixité sociale un objectif national et impose à ce titre à de nombreuses communes de disposer d’un minimum de logements sociaux au terme d’une période donnée. Cet objectif-cible est calculé proportionnellement au nombre de résidences principales dans la commune (parc résidentiel). Converti en un pourcentage, le résultat de ce calcul proportionnel est usuellement appelé « taux » ou « quota » SRU. L’objectif final est donc déterminé en termes de stock. Mais la loi SRU va bien au-delà de cette simple indication. Elle inaugure un suivi inédit par l’État de la production de logements sociaux, dont on peut comprendre qu’il ait parfois été mal vécu par les élus locaux.

Précisions sur le quota minimal de logements sociaux imposé par la loi SRU

(Informations reprises du site internet du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires)

1. Champ d’application géographique

L’obligation de créer des logements sociaux concerne :

les communes de plus de 3 500 habitants (et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne) appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logements sociaux d’ici 2025.
ce taux est cependant ramené à 20 % dans les communes appartenant à des territoires dont la situation locale ne justifie pas un renforcement des obligations de production ;
les communes de plus de 15 000 habitants en croissance démographique de plus de 5 %, ne se situant pas dans les territoires précités et justifiant d’un effort de production supplémentaire au vu du fonctionnement de leur marché local de l’habitat, ont également l’obligation de disposer de 20 % de logements sociaux. Ces communes sont dites isolées.

2. Modalités de calcul

Sont retenus dans le décompte des logements :

les logements sociaux ;
les logements sociaux vendus à leur occupant, pendant une durée maximale de 10 ans ;
les logements en accession via les dispositifs de PSLA, prêt social location accession (pendant la phase locative, et pendant une durée de 5 ans à compter de la levée d’option), et de BRS, bail réel solidaire.

3. Cas d’exemption

3.1 – La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a révisé les conditions d’exemption des communes du dispositif SRU, pour permettre le recentrage de l’application des obligations SRU sur les territoires sur lesquels la demande de logement social est avérée, tout particulièrement les territoires agglomérés ou, à défaut, bien connectés aux bassins de vie et d’emplois. Un décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées des obligations de mixité sociale.

3.2 – La loi Elan a également prévu un traitement spécifique pour les communes nouvellement entrantes dans le dispositif, qui disposeront, à compter de leur date d’entrée, de cinq périodes triennales pour atteindre le taux légal de logement social.

Le dispositif de suivi

– Le bilan annuel. – Le décompte du parc social fait l’objet d’un bilan annuel dressé contradictoirement par les services de l’État et la commune. S’il en résulte que la commune est déficitaire en logements sociaux, deux obligations naissent à sa charge : une obligation financière, et une obligation de rattrapage.

– L’obligation financière. – Elle consiste en un prélèvement annuel calculé d’une part en fonction des recettes fiscales de la commune, d’autre part en proportion du déficit constaté.

– L’obligation de rattrapage. – Tant que l’objectif-cible n’a pas été atteint, la commune (dite « déficitaire ») est tenue d’une obligation de rattrapage qui se matérialise par une notification adressée par le Préfet, et comporte un volet quantitatif et un volet qualitatif.

En termes quantitatifs, un rythme de progression est assigné à la commune déficitaire ; il se décline sur plusieurs périodes triennales, correspondant chacune à un objectif intermédiaire. À la fin de chaque période, un bilan triennal de la production de logements sociaux sur la commune doit être communiqué au Préfet.

En termes qualitatifs, ces nouveaux logements sociaux doivent comprendre une part minimale de logements financés par un Prêt Locatif Aidé d’Intégration (PLAI, dédié au financement des logements locatifs très sociaux), et de logements financés par un Prêt Locatif Social (PLS attribué aux personnes ne pouvant prétendre à la location d’un logement HLM sans pour autant disposer de revenus suffisants pour trouver un logement dans le parc privé).

Les sanctions

– La gamme des sanctions. – La commune déficitaire qui ne respecte pas ses objectifs triennaux de production de logements sociaux s’expose à un arrêté préfectoral de carence dont les conséquences peuvent être lourdes. Il peut en effet :

majorer jusqu’à cinq fois le prélèvement initial dû par les communes qui ne respectent pas ;
augmenter le seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches (de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées) ;
attribuer au Préfet la délivrance des autorisations d’urbanisme sur tout ou partie du territoire des communes défaillantes au lieu et place des municipalités ;
attribuer au Préfet le droit de préemption urbain en vue de la réalisation de logements sociaux ;
imposer une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative.

Le Préfet peut aussi, dans ces communes :

conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logement social intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
conclure une convention avec un organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative dans le parc privé intégrant une contribution financière obligatoire de la commune.

– Autres apports de la loi SRU. – La loi SRU :

créé également le plan local d’urbanisme (PLU) et le schéma de cohérence territorial (SCoT) qui remplacent respectivement le POS et le schéma directeur ;
réforme les procédures de lutte contre l’insalubrité et le péril ;
instaure le droit à un logement décent (V. le rapport de la troisième commission) ;
modifie les possibilités d’intervention dans les copropriétés dégradées ;
unifie les modes d’interventions publiques en faveur de l’habitat privé.

Observations conclusives

– Bilan de la loi SRU. – Il n’entre pas dans le champ de notre étude de porter un jugement de valeur sur le dispositif contraignant instauré par la loi SRU. Observons seulement que malgré les critiques formulées à son encontre, les alternances politiques successives n’ont jamais conduit à son abrogation. Bien au contraire, l’application de l’article 55 initialement envisagée comme temporaire, et qui devait prendre fin en 2025, a été pérennisée par la loi 3 DS.

Il est incontestable qu’après l’entrée en vigueur de la loi SRU le nombre des logements sociaux a augmenté. L’analyse du bilan SRU 2020 indique que 1 100 communes ne respectent pas leurs obligations en matière de logement social. Engagées sous l’effet de cette loi et tentant (ou non) de rattraper leur retard, 631 d’entre elles sont soumises à prélèvement pour un montant total de 85,4 millions d’euros affectés au financement du logement locatif social. Sont exonérées de prélèvement 143 communes. Les 326 communes restantes ne sont pas prélevées du fait de leurs dépenses en faveur du logement social ou en raison de la faiblesse du montant du prélèvement (inférieur à 4 000 €). Il est à noter également que certaines ont atteint les objectifs tant en nombre de logements sociaux produits (volet quantitatif) que dans la répartition équilibrée de leur production, notamment pour les logements très sociaux (volet qualitatif) alors que d’autres les ont atteints qualitativement mais pas quantitativement ; quantitativement mais pas qualitativement ou aucun des deux objectifs.

Au-delà de ce seul aspect numérique, un rapport d’information présenté au Sénat le 10 mars 2021 constatait que l’objectif de mixité sociale n’avait guère été atteint. Elle semble avoir surtout été recherchée par la réalisation d’ensembles immobiliers mêlant logements sociaux et logements du parc privé. Cette tendance s’est notamment accentuée par le recours de plus en plus fréquent à la vente en état futur d’achèvement au profit des organismes de logement social. Il faut ajouter que certaines communes ont atteint leurs objectifs-cibles par la réalisation de logements temporaires et collectifs, que la loi SRU considérait comme sociaux (EHPAD, foyers de personnes âgées, logements pour étudiants ou pour jeunes actifs).

La loi ENL : Mobiliser le foncier public

– Une action contre la crise du logement. – La loi du 13 juillet 2006 n^o 2006-872 portant Engagement national pour le logement – est promulguée dans un contexte de crise du logement. Le gouvernement décide d’un pacte national pour le logement visant « à mieux financer les opérations nouvelles, à mobiliser la ressource foncière et à intervenir sur l’ensemble de la chaîne du logement ». Dans cette optique, la loi ENL définit notamment les conditions de vente de leurs logements aux locataires d’organismes HLM (V. le rapport de la deuxième commission).

Les apports de la loi ENL

La loi ENL s’articule autour des thématiques suivantes :

Dans son volet Urbanisme elle s’intéresse à :

la mobilisation des terrains publics pour la construction de logements ;
le renforcement de la sécurité juridique au profit des communes ;
l’amélioration des outils d’acquisition foncière ;
une transparence accrue sur le marché foncier ;
des outils fiscaux pour soutenir l’effort de construction des maires.

Dans son volet Logement, elle traite :

des dispositions en faveur de l’accession sociale à la propriété ;
des dispositions en faveur du parc locatif privé à loyer modéré ;
du renforcement de la lutte contre l’insalubrité et la vacances des logements ;
des dispositions relatives aux bailleurs sociaux – réforme du statut des offices d’HLM ;
des dispositions visant à favoriser la mixité de l’habitat ;
des dispositifs d’aides aux personnes défavorisées ;
des dispositions relatives aux relations entre bailleurs et locataires ;
des dispositions relatives au statut de la copropriété.

La loi Alur : Développer l’offre de logements intermédiaires

– Des objectifs ambitieux. – La loi n^o 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové – Alur. Elle poursuit trois objectifs majeurs : réguler les marchés immobiliers et encadrer les pratiques abusives, favoriser l’accès au logement en protégeant les populations vulnérables, et développer l’innovation et la transparence.

Elle porte sur :

l’amélioration des rapports entre locataires et propriétaires ;
l’encadrement des loyers ;
l’amélioration de la gestion des copropriétés ;
la lutte contre la dégradation des copropriétés ;
la rénovation énergétique des logements ;
la simplification des demandes de logement social et le développement de l’offre de logements abordables ;
des mesures en faveur des personnes défavorisées ;
la lutte contre l’habitat indigne ;
de nouvelles formes d’habitat ;
l’amélioration du cadre de vie.

Elle supprime le coefficient d’occupation des sols et des règles portant sur la taille minimale des parcelles.

La loi Elan : faire plus !

– Des objectifs encore plus ambitieux ! – La loi n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique – Elan. Elle poursuit quatre objectifs majeurs : construire plus, mieux et moins cher, restructurer et renforcer le secteur du logement social, répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale, améliorer le cadre de vie et renforcer la cohésion sociale.

Elle porte sur :

la simplification des procédures d’aménagement ;
les opérations de revitalisation des territoires ;
la transformation de bureaux en logements ;
la simplification de l’urbanisme ;
la lutte contre les recours abusifs ;
les politiques patrimoniales et les projets locaux ;
les logements évolutifs dans le neuf ;
l’urbanisation à proximité des zones littorales ;
l’évolution du secteur social – vente HLM et attributions de logements sociaux ;
la colocation et l’habitat intergénérationnel ;
le bail mobilité ;
l’encadrement de la location touristique ;
la prévention des expulsions pour les locataires surendettés ;
l’observation et l’encadrement des loyers ;
la mobilité dans le parc HLM ;
la lutte contre les marchands de sommeil ;
le déploiement numérique ;
le bail numérique pour les locations ;
la rénovation énergétique ;
le redressement des copropriétés dégradées.

Elle traite également :

de la création du projet partenarial d’aménagement, des grandes opérations d’urbanisme et réforme des opérations d’intérêt national ;
de l’élargissement du champ d’expérimentation du permis d’innover ;
de la simplification des procédures de concertation préalable et des zones d’aménagement concerté ;
de la création du bail réel et solidaire.

La loi Climat et Résilience : prendre en compte des enjeux environnementaux

– Rénover et limiter l’artificialisation des sols. – La loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et le renforcement de la résilience face à ses effets – loi Climat et Résilience poursuit un objectif majeur impactant directement le logement et l’artificialisation des sols :

rénovation écologique des bâtiments accélérée avec des mesures pour éradiquer les « passoires » thermiques ;
encadrement de la « bétonisation » des terres avec division du rythme d’artificialisation des sols divisé par deux d’ici 2030 et objectif de zéro artificialisation nette atteint d’ici 050.

La loi 3DS : un nouveau pas vers la décentralisation

– Quatre priorités. – La loi n^o 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, loi 3DS, se structure autour des quatre priorités qui en forment le titre. Elle concrétise l’engagement du président de la République d’ouvrir « un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire » en répondant aux besoins concrets et opérationnels des collectivités afin de leur permettre de conduire une action publique plus adaptée aux particularités de chaque territoire et de gagner en souplesse et en efficacité.

Un texte important pour le logement. En matière de logement, la loi 3DS réalise des apports importants : pérennisation et adaptation du dispositif SRU ; consécration des contrats de mixité sociale ; prolongation jusqu’en 2026 (au lieu de 2023) et extension de l’expérimentation de l’encadrement des loyers dans le cadre fixé par l’article 140 de la « loi Elan ». Quelques mesures portent également sur le couple « OFS/BRS » (élargissement de l’objet des OFS, délégation du droit de préemption urbain, simplification de la mécanique du BRS opérateur) mais également l’institution de l’autorité organisatrice de l’habitat [art. 92].