3649 – La diversité des massifs. – L’avenir des villes de montagne se conjugue au pluriel, la diversité des massifs appelant à une réflexion élargie. Ce serait une erreur de réduire les problèmes des villes de montagne à la baisse de l’enneigement liée au réchauffement climatique. Les massifs de la Guadeloupe¹⁰⁸⁵, de la Martinique¹⁰⁸⁶et de La Réunion¹⁰⁸⁷ne sont pas concernés par la pratique du ski. Ils font néanmoins partie intégrante des 7 300 km² de montagnes françaises, disséminés en neuf massifs couvrant un quart du territoire national.

3650 – Des lieux de vie. – Les territoires de montagne, contraints par leur géographie et leur climat, sont des lieux d’habitat. Une commune sur six se situe en zone de montagne. Dix millions d’habitants sont concernés¹⁰⁸⁸. Ces territoires accueillent également des activités économiques variées : agriculture, services, artisanat et tourisme. De plus en plus, l’offre touristique est proposée tout au long de l’année, même si l’activité liée à la pratique du ski reste prépondérante.

3651 – Des villes enclavées. – Les fortes pentes et les conditions climatiques difficiles rendent les villes de montagne sujettes à un enclavement important, amplifiant les problèmes économiques rencontrés par les autres territoires et entretenant un cercle vicieux. Faute de main-d’œuvre suffisante sur un même lieu de production, les industries s’installent ailleurs, réduisant l’attractivité du territoire pour la population active restée sur zone¹⁰⁸⁹. Cette faible densité de population engendre à son tour des situations d’enclavement, faute d’infrastructures de transports développées¹⁰⁹⁰.

3652 – Une richesse patrimoniale protégée. – La montagne participe à la richesse patrimoniale de la France. Symbole d’une nature préservée, de la diversité de la faune et de la flore, le patrimoine naturel montagnard est mondialement renommé. Mais ce patrimoine naturel est sous pression, en raison du développement de l’activité humaine.

Le législateur s’est évertué à le protéger au gré de nombreuses législations spécifiques structurant le dispositif de protection des milieux naturels et des paysages. Il y a eu, entre autres, la création des parcs nationaux¹⁰⁹¹, la création des réserves naturelles¹⁰⁹²et la loi sur la protection et la mise en valeur des paysages¹⁰⁹³. En 1996, 20 % des communes de montagne étaient concernées par un dispositif de protection¹⁰⁹⁴.

La loi Montagne de 1985¹⁰⁹⁵a parachevé ce bel ordonnancement juridique en rappelant dans son article 1^er que la politique de la montagne assure « la protection des équilibres biologiques et écologiques, la préservation des sites et des paysages, la réhabilitation du bâti existant et la promotion du patrimoine naturel ».

3653 – Une nouvelle loi ne manquant pas de relief. – Le texte fondateur de la politique de montagne avait également pour ambition d’assurer le développement économique des zones montagnardes par une utilisation raisonnée et maîtrisée de ses ressources¹⁰⁹⁶. En trente ans, ces territoires ont bénéficié d’un élan démographique, touristique, économique, agricole, urbain et rural. Le temps était venu de donner un second souffle aux dispositifs existants.

Ainsi, le législateur a procédé à l’acte II de la loi Montagne¹⁰⁹⁷. Avec ses quatre-vingt-quinze articles, elle ne manque certainement pas de relief.

3654 Les territoires de montagne présentent une certaine ambivalence. Ils sont riches d’un patrimoine naturel sans équivalent, mis à contribution pour assurer leur développement économique. Le maintien et la diversification des activités économiques (Section I) s’appuient notamment sur une adaptation des règles en matière de logement et d’urbanisme (Section II).

3655 Outre les activités industrielles, les villes de montagne ont toujours prospéré sur le fondement d’activités classiques exercées par leurs 600 000 entreprises employant quatre millions d’actifs. Ces activités se maintiennent autour d’un socle commun (§ I). Le tourisme, poumon économique de ces territoires, s’adapte à son tour (§ II).

3656 Les cités montagnardes sont des villes à part entière ayant besoin des mêmes services publics et développements numériques qu’ailleurs (A). À ce titre, elles partagent les difficultés des villes rurales. Le développement des activités classiques demeure un atout (B).

3657 – Maintien des services publics. – Pour les 6 200 communes de zones de montagne, l’emploi n’est plus un facteur suffisant de maintien de la population si l’offre de services publics est insatisfaisante, notamment les services de santé. Afin de lutter contre les déserts médicaux, la loi Montagne II permet aux médecins retraités de continuer à exercer dans les zones caractérisées « par une offre de soins insuffisante ou des difficultés dans l’accès aux soins », tout en bénéficiant d’une exonération de moitié de leurs cotisations sociales¹⁰⁹⁸.

Sur le plan éducatif, la mise en œuvre de la carte scolaire permet l’identification des écoles publiques justifiant l’application de modalités spécifiques d’organisation scolaire, notamment en termes de seuils d’ouverture et de fermeture de classe, au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l’isolement, des conditions d’accès et des temps de transports scolaires (C. éduc., art. L. 212-3).

À l’instar des villes rurales, le maintien d’un socle social est primordial¹⁰⁹⁹.

3658 – Le numérique. – Les ondes seraient-elles stoppées par le relief ? Assurément non ! Le législateur a en effet jugé que la couverture mobile du territoire est défaillante. Afin de l’améliorer et la rendre plus attractive, la loi Montagne invite l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à prendre en compte les contraintes physiques du milieu en favorisant des expérimentations autour d’un mix technologique. L’objectif exprimé est de permettre le développement du télétravail¹¹⁰⁰. Les technologies de l’information et de la communication (TIC) permettent de gommer les contraintes géographiques en apportant le travail à celui ne pouvant se déplacer facilement. Les élus de l’Association nationale des maires de stations de montagne ont même proposé d’intégrer dans la loi une priorité de création des télécentres dans les départements situés en zone de montagne. Ce n’est resté qu’un vœu…

3659 – L’agriculture de montagne. – Avec près de 82 000 exploitations agricoles employant 112 000 équivalents temps plein en 2010, les zones de montagne représentent 16,6 % des exploitations métropolitaines et 15 % des emplois agricoles¹¹⁰¹. Cette agriculture de montagne, essentiellement herbagère et pastorale, joue la carte de la qualité et de la proximité. 30 % des exploitations produisent sous signe officiel de qualité (SOQ). La commercialisation en circuits courts est plus marquée qu’en plaine.

L’agriculture participe pleinement au maintien des traditions et de l’authenticité, assurant ainsi la promotion du terroir et de sa gastronomie. La loi Montagne de 1985 reconnaissait déjà l’intérêt général de l’agriculture comme activité de base de la vie montagnarde. Des aides spécifiques sont créées pour compenser les handicaps naturels et tenir compte des surcoûts inhérents à l’implantation en montagne¹¹⁰².

3660 – La forêt en montagne. – La forêt de montagne est caractérisée par sa multifonctionnalité. La production de bois, importante en volume mais difficile d’accès, permet une protection physique pour les autres activités mais aussi environnementale et biologique, ces trames vertes constituant un véritable corridor écologique.

L’acte II de la loi Montagne considère les bois comme une ressource économique à défendre au même titre que l’agriculture. Plusieurs dispositions ont été votées en ce sens, au nombre desquelles l’abaissement à dix hectares au lieu de vingt-cinq de la surface minimale permettant d’accéder aux plans simples de gestion¹¹⁰³.

3661 – La locomotive économique. – Il est indéniable que le tourisme est la locomotive de l’économie montagnarde¹¹⁰⁴, et plus particulièrement les sports d’hiver, véritable vitrine mondiale¹¹⁰⁵. L’or blanc porte toujours bien son nom¹¹⁰⁶. Mais, comme toutes les autres portions du territoire, la montagne est vulnérable au réchauffement climatique, entraînant une diminution régulière de son enneigement¹¹⁰⁷. S’il est loisible de skier sous quelques latitudes ensoleillées¹¹⁰⁸, il est plus raisonnable pour les stations de basse et moyenne montagne d’imaginer et de pérenniser d’autres leviers de croissance en développant un concept de tourisme à la montagne et non plus à la neige¹¹⁰⁹.

Ces stations font l’autopromotion (A) de leur offre de tourisme à l’année (B).

3662 – La compétence tourisme. – On n’est jamais mieux servi que par soi-même. L’Association nationale des maires des stations de montagne l’a bien compris en revendiquant auprès du législateur le maintien de la promotion de leur tourisme. La loi NOTRe prévoit, sauf dérogations encadrées, de transférer la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux établissements publics de coopération intercommunale depuis le 1^er janvier 2017¹¹¹⁰. Or, la loi Montagne permet dorénavant aux stations classées d’échapper au transfert automatique de la compétence tourisme à l’intercommunalité.

3663 – Un nom, une marque. – Dans la compétition internationale du tourisme, les stations s’appuient sur leur renommée pour asseoir leur marque. L’acte II de la loi Montagne permettant aux stations classées de faire leur autopromotion en est une traduction concrète. Ainsi, certaines stations vont pouvoir s’appuyer sur des plans de communication ciblés¹¹¹¹.

3664 – Du hors-piste toute l’année. – Il n’y a plus de saisons, c’est bien connu. Le fait d’en avoir quatre permet de lisser l’activité tout au long de l’année, sans phénomène de fermeture et d’ouverture de la station. Cela évite accessoirement des effets de congestion et des pics d’activité difficiles à gérer. Dorénavant, l’avenir appartient aux communes ayant la capacité de diversifier leurs offres pour être en adéquation avec les nouvelles attentes de la clientèle.

Au-delà du sport, le bien-être en général est recherché, la découverte du patrimoine naturel également. Ces envies nécessitent des espaces aménagés et sécurisés, des sentiers de randonnée par exemple.

3665 – L’exemple du thermalisme. – Les villes de montagne doivent s’appuyer sur l’exemple du thermalisme pour promouvoir leur vocation sanitaire et sociale. Les massifs montagneux constituent un bel exutoire pour les habitants des villes compactes désireux de s’éloigner de la densité urbaine. C’est assurément un axe fort de développement pour la montagne. L’investissement dans des centres thermoludiques, spas et autres espaces de santé permet de capter une clientèle toujours plus friande du bien-être associé aux loisirs.

Le gouvernement a créé un pôle « excellence de tourisme de montagne l’été ». Un plan visant à accueillir plus de touristes en dehors de l’hiver a été adopté, prévoyant notamment un logo « station ouverte à l’année »¹¹¹².

Si les commerçants locaux attendent les touristes estivaux, ce ne sont pas les seuls. Il ne faut pas minorer les risques commerciaux de la dépendance à la neige pour les grands gestionnaires d’ensembles immobiliers locatifs. Plus la saison estivale est dynamique, moins les risques de défaillance sont élevés, ce qui garantit le bon fonctionnement d’une partie de la production immobilière en montagne¹¹¹³.

3666 – Repenser l’hébergement. – Le développement rapide de la pratique des sports d’hiver a nécessité une production accélérée du nombre de logements offerts à la location. Il s’agit aujourd’hui d’adapter l’offre en quantité et qualité pour les travailleurs saisonniers et les touristes (§ I). Cette adaptation appelle un certain nombre d’évolutions en matière d’urbanisme (§ II).

3667 L’affluence dans les villes de montagne est largement due aux travailleurs saisonniers (A) œuvrant à la satisfaction des touristes (B).

3668 – Les saisonniers. – En déclinant une offre touristique adaptée à chaque saison, les stations et villages de montagne recourent massivement à l’emploi saisonnier¹¹¹⁴. Le logement est un sujet important pour ces travailleurs. Il devient rare et cher en période d’afflux touristique et la précarité de l’emploi ne permet pas d’accéder facilement aux offres locatives. Cette situation a été prise en compte dans la loi Montagne.

3669 – Une obligation d’offre de logement. – Le législateur a mobilisé les acteurs publics, ayant bien conscience que l’offre privée est surtout destinée aux touristes, leur assurant une meilleure rentabilité. Ainsi, la loi prévoit deux dispositifs favorisant l’hébergement des travailleurs saisonniers.

Les communes touristiques¹¹¹⁵ont l’obligation de conclure une convention avec l’État portant sur le logement des travailleurs saisonniers (CCH, art. L. 301-4-1 et L. 301-4-2). Cette convention comprend un diagnostic des besoins en logement de ces salariés, pouvant conduire à mettre en œuvre une politique locale visant à mieux répondre à ces besoins. Ce plan d’action se réalise sur une période de trois ans.

Par ailleurs, la loi autorise les bailleurs sociaux à prendre à bail des logements meublés vacants pour les donner en sous-location six mois maximum aux travailleurs saisonniers (CCH, art. L. 444-10 à L. 444-14).

3670 – Les opérations de réhabilitation de l’immobilier de loisir (ORIL). – Le vieillissement du parc immobilier construit entre 1960 et 1980 entraîne le phénomène des lits froids, inoccupés durant les saisons touristiques. Éviter les risques de friches touristiques passe par l’adaptation de l’offre aux nouvelles demandes qualitatives des touristes, friands de confort et d’espace à des prix abordables. Il convient d’encourager les propriétaires à moderniser leur parc locatif pour qu’il reste compétitif.

Instaurées par la loi SRU¹¹¹⁶, les opérations de réhabilitation de l’immobilier de loisir autorisent les collectivités ayant délibéré à octroyer sous certaines conditions des aides financières aux propriétaires pour financer des travaux de rénovation du parc locatif (C. urb., art. L. 318-5)¹¹¹⁷.

Auparavant facultative, la définition des objectifs de la politique de l’habitat figure dorénavant dans les documents d’orientation et d’objectifs du SCoT (C. urb., art. L. 141-12).

3671 – Obligation d’information des copropriétaires. – La loi Montagne prévoit qu’un projet de vente d’un lot de copropriété situé dans le périmètre d’une ORIL entraîne l’obligation d’information préalable des copropriétaires (C. urb., art. L. 318-6). Le propriétaire notifie son intention de vendre au syndic de la copropriété en précisant les conditions projetées. Cette information, relayée aux copropriétaires par le syndic dans un délai de dix jours ouvrés, ne constitue pas une offre de vente ou un droit de préemption. L’objectif de cette mesure est de permettre l’agrandissement des surfaces des hébergements touristiques en favorisant les réunions de lots.

Améliorer l’offre d’hébergement passe également par une sensibilisation des élus à produire du logement, pas toujours nécessairement en continuité de l’existant.

3672 La loi du 28 décembre 2016 est présentée comme le prolongement de la première loi Montagne du 6 janvier 1985. L’accent est surtout mis sur les possibilités de développer les constructions (A), tout en mâtinant l’ensemble de diverses mesures à portée environnementale (B). Le tout ressemble cependant à une juxtaposition de règles disparates, sans lien fort entre elles.

3673 – Unités touristiques nouvelles (UTN). – L’urbanisation en montagne obéit au principe directeur de continuité avec l’existant, afin d’éviter le mitage (C. urb., art. L. 145-3, III). À l’image de la loi Littoral¹¹¹⁸, l’appréciation de la continuité avec l’existant est soumise au juge se déterminant en fonction des caractéristiques, in concreto¹¹¹⁹.

Afin de pallier ces règles restrictives de constructibilité, le législateur a créé en 1977 la procédure des unités touristiques nouvelles (UTN). Ces constructions avaient pour vocation de répondre à des besoins économiques liés au tourisme. La loi de 1985 a dévolu l’attribution de la compétence de droit commun au préfet. Dorénavant, le champ d’application est élargi, toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socio-économiques de l’espace montagnard pouvant faire l’objet d’une unité touristique nouvelle (C. urb., art. L. 122-16).

Les unités touristiques locales sont définies dans les plans locaux d’urbanisme¹¹²⁰, alors que les unités touristiques locales structurantes¹¹²¹sont prévues par le SCoT, justifiant des éventuelles discontinuités avec l’existant et définissant les capacités de logement des salariés, y compris les travailleurs saisonniers (C. urb., art. L. 141-23).

3674 – L’extension des chalets d’alpage. – Un chalet d’alpage se définit comme une construction isolée utilisée traditionnellement de façon saisonnière. Ces bâtiments peuvent faire l’objet d’une extension limitée même s’ils sont situés en zone agricole ou naturelle (C. urb., art. L. 122-11). L’autorisation du préfet est nécessaire après consultation de diverses commissions¹¹²². À noter que son usage est strictement limité durant la période hivernale.

3675 – « Servitude loi Montagne ». – La loi Montagne II permet l’institution d’une servitude nécessaire pour « assurer les accès aux sites d’alpinisme, d’escalade en zone de montagne et de sports de nature, ainsi que les accès aux refuges de montagne » en dehors des périodes d’enneigement. Cette possibilité traduit la volonté de permettre aux collectivités de montagne de répondre à de nouveaux besoins touristiques.

Cette « servitude loi Montagne » est instaurée après avis consultatif de la chambre d’agriculture, réputé acquis si aucune contestation n’intervient dans le délai de deux mois de sa transmission.

3676 – Le démontage des verrues. – Le législateur a anticipé la reconversion des sites de basse et moyenne montagne en instaurant une obligation de démontage des remontées mécaniques inutilisées. Ces installations, ainsi que leurs constructions annexes, doivent être démontées dans un délai de trois ans à compter de leur mise en arrêt avec remise en état du site (C. urb., art. L. 472-2).

3677 – La politique de l’eau. – Le développement économique est nécessairement respectueux des besoins déjà existants et économe pour les ressources naturelles. Les collectivités assurent la promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé permettant de garantir l’irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l’étiage des rivières. Elles subviennent également aux besoins des populations locales (C. env., art. L. 211-1, I, 5° bis). Les schémas d’aménagement et de gestion des eaux sont adaptés aux spécificités des zones de montagne¹¹²³.

3678 – La préservation des fonds de vallée. – La préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, est intégrée dans le zonage du PLU. Ces terres ne peuvent accueillir que des constructions en lien avec ces activités et des équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée, et les travaux sur les chalets d’alpage (C. urb., art. L. 122-11). La loi Montagne de 2016 précise que cette protection concerne « en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée » (C. urb., art. L. 122-10). L’évolution de la rédaction de cet article n’a pas conduit à la sanctuarisation de ces terres.

3679 – Une gouvernance spécifique. – Seuls cinq articles sur les quatre-vingt-quinze que compte la loi Montagne II sont consacrés aux enjeux environnementaux. Est-ce à dire qu’un travail d’érosion de la loi Montagne de 1985, protectrice d’aménagement et d’urbanisme, est à l’œuvre¹¹²⁴ ? Le législateur confie aux collectivités le soin d’adapter les politiques publiques en fonction des spécificités locales après une procédure d’expérimentation¹¹²⁵. Les domaines couverts par cette procédure sont nombreux, allant du numérique en passant par l’urbanisme et l’agriculture, jusqu’à l’environnement et la protection de la montagne. C’est une façon de responsabiliser les acteurs locaux en faisant de la montagne un laboratoire expérimental accueillant toute initiative.