3680 – Des définitions et des chiffres. – Le littoral se conçoit communément comme la bande de terre comprise entre une étendue maritime et la terre ferme. Selon les matières¹¹²⁶, la zone concernée s’étend parfois à quelques kilomètres à l’intérieur des terres. La loi Littoral énumère notamment les communes où elle s’applique¹¹²⁷. Il s’agit des communes maritimes, riveraines des océans, des lagunes ou des estuaires en aval de la limite transversale à la mer. La loi Littoral concerne aujourd’hui près de 900 communes en métropole et une centaine dans les départements d’outre-mer¹¹²⁸. Elle recouvre ainsi des situations très variées.

3681 – Une double limite. – À l’image des autres villes du territoire, les villes du littoral tirent avantage de leurs spécificités en essayant de surmonter leurs propres difficultés. L’attractivité due à la coexistence des activités touristiques, économiques et maritimes se heurte à un territoire limité et à un patrimoine naturel fragile.

3682 – Le littoral, un espace fragile. – Le littoral est un espace fragile, caractérisé par des mouvements incessants. Ce phénomène naturel est accentué par l’intervention humaine.

La COP 23, qui s’est tenue à Bonn du 6 au 17 novembre 2017, a souligné cette grande fragilité en rappelant que les premières victimes de la montée des eaux et de l’intensité décuplée des catastrophes naturelles se situent sur le littoral.

Si tout le monde s’accorde sur l’urgence à agir, la prise de conscience ne suffit pas. Certaines lois se font attendre¹¹²⁹.

3683 – Le littoral, une attractivité économique. – L’attractivité économique du littoral repose notamment sur la pêche, l’agriculture et le tourisme. Elle est concentrée dans le temps¹¹³⁰. La vitalité économique passe également par l’intégration de nouvelles activités : industries agroalimentaires dédiées aux produits de la mer, énergies marines renouvelables (V. n° a2588).

Avec la pêche, les transports, la construction navale, le nautisme ou encore la défense, les ports conservent un attrait indéniable pour le développement de l’économie maritime. Toutefois, la volonté d’intégration du port dans la ville, tel un « objet d’urbanisme et d’aménagement du territoire »¹¹³¹, risque de se heurter en pratique à la coexistence de besoins différents entre les habitants et les acteurs économiques.

3684 – Le littoral, ville en été, désert en hiver. – La fréquentation estivale des stations balnéaires augmente¹¹³². Paradoxalement, la population permanente diminue, à l’exception du phénomène de l’héliotropisme localisé principalement sur la Côte d’Azur¹¹³³. Le pari de l’augmentation de la population sédentarisée grâce à l’amélioration de la desserte du littoral n’a pas encore été gagné¹¹³⁴. Au contraire, les villes du littoral connaissent un pic de fréquentation l’été et se transforment en villes fantômes l’hiver¹¹³⁵. Cette variation de population est pénalisante pour les collectivités s’endettant pour adapter les infrastructures nécessaires à la fréquentation estivale.

Des problèmes de logement apparaissent. L’importance des résidences secondaires dans certaines régions littorales, la sédentarité à l’année pour d’autres, expliquent en partie les difficultés d’accès au logement pour les actifs désireux de s’y installer¹¹³⁶.

3685 La fragilité des villes du littoral due aux aléas climatiques et au comportement de l’homme n’est pas un phénomène nouveau. L’urgence du combat à mener n’est plus débattue. Les réponses législatives et les injonctions comportementales seront-elles néanmoins suffisantes pour que ces territoires ne soient pas sacrifiés ?

Identifier les sources de dangers (Section I) permet de concevoir des protections adaptées (Section II).

3686 Si les dangers proviennent principalement de la nature (§ I), l’homme est la face cachée de l’iceberg (§ II).

3687 L’action conjuguée des vents et marées et du changement climatique métamorphose le dessin côtier des villes du littoral (B), prises en otage par des phénomènes naturels parfois prévisibles mais incontrôlables (A).

3688 – Des faux amis. – Lothar, Martin, Klaus, Herta, Xynthia, Irma : il s’agit des noms donnés aux derniers cyclones, ouragans et tempêtes ayant frappé la France métropolitaine et ses départements d’outre-mer depuis les années 1980. Sur le littoral, l’association d’une tempête et d’un fort coefficient de marée provoque des submersions marines, remarquées notamment lors du passage de Lothar et Martin en 1999 et de Xynthia en 2010.

3689 – Une relative stabilité, mais… – Si les dunes jouent globalement leur rôle de protection, ces événements climatiques entraînent un recul des cordons dunaires et parfois leur destruction. L’analyse des spécialistes laisse espérer que les tempêtes ne seront pas plus nombreuses en France au 21^e siècle. En revanche, elles seront plus violentes. Les études indiquent que leurs trajectoires seront modifiées et que le changement climatique les orientera vers le nord¹¹³⁷.

S’agissant des tsunamis, la France métropolitaine est épargnée, même si la population a été fortement marquée par celui du 16 octobre 1979 déclenché par un glissement de terrain ayant provoqué la mort de neuf personnes à Nice.

La fréquence des tempêtes, ouragans et tsunamis est relativement stable, à la différence du trait de côte, dont le recul s’accroît de façon inquiétante.

3690 – Un littoral exposé. – La France compte 19 200 kilomètres de littoral¹¹³⁸. Contre vents et marées, ce littoral est en perpétuel mouvement mais toujours en recul¹¹³⁹. Cette érosion littorale due à la montée des eaux est une des conséquences du réchauffement climatique entraînant la fonte des glaciers et la dilatation des océans¹¹⁴⁰.

L’attractivité croissante de cette portion du territoire ne doit pas masquer une catastrophe naturelle lente mais inévitable : le recul du trait de côte.

3691 – Le trait de côte. – Le trait de côte est la limite où s’arrêtent les vagues à marée haute, sorte de ligne artificielle tracée entre la terre et la mer¹¹⁴¹. Cette limite où s’affrontent les éléments devient une réalité dynamique. Il y a 10 000 ans, le trait de côte se situait 150 kilomètres plus loin dans la mer¹¹⁴². Les pouvoirs publics ont pris en main ce phénomène en élaborant une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Un premier comité de suivi visait à améliorer et à partager les données sur les évolutions en cours pour adapter les territoires¹¹⁴³.

Un programme d’actions pour 2017-2019 vise à :

3692 « Ce n’est que depuis quelques décennies qu’est apparue l’idée que la terre est un bien commun de l’humanité qui doit être protégé de son espèce la plus invasive et abrasive qui soit : l’homme »¹¹⁴⁵. Les marées noires sont des illustrations marquantes des atteintes directes portées par l’homme à son territoire (A). Mais ses actions influent également sur les phénomènes naturels, sources de dangers (B).

3693 – Des dégâts écologiques. – Catastrophes écologiques par excellence, les marées noires ont un impact à long terme sur la faune et la flore. Les hydrocarbures rejetés affectent toute la chaîne alimentaire d’un milieu marin en raison de la disparition d’espèces entières. Une baisse de la fécondité et la multiplication des anomalies génétiques noircissent un peu plus le tableau. Lorsqu’une marée noire atteint les marécages, véritables greniers à nourriture et lieu de reproduction des espèces, les dégâts peuvent durer jusqu’à dix ans¹¹⁴⁶.

3694 – Des dégâts économiques. – Les marées noires affectent tout autant l’activité économique de la zone polluée. Les zones côtières devenant inexploitables ou inaccessibles, les activités industrielles et commerciales sont fortement réduites. La pêche est suspendue, les vacanciers désertent la zone, et par effet domino, tout le commerce local est impacté¹¹⁴⁷. Mais l’impact économique immédiat est peu de chose par rapport aux dégâts engendrés et au déficit d’image de la zone touchée dans la durée.

3695 – Le réchauffement climatique. – L’objectif de la COP 21 consistant à limiter le réchauffement climatique (V. n° a3059) est important pour les villes du littoral. La hausse du niveau de la mer, principale conséquence du réchauffement planétaire, laisse craindre la disparition pure et simple de portions du territoire (V. n° a3061).

Par ailleurs, les changements climatiques ne provoquent pas directement les tempêtes ou les ouragans, mais ils contribuent à l’augmentation de leurs intensité, fréquence et durée¹¹⁴⁸.

3696 – L’urbanisation du littoral : la litturbanisation. – La concentration de population sur le littoral, fruit d’une urbanisation galopante, amplifie inéluctablement les conséquences d’une catastrophe naturelle. Plus la population est nombreuse, plus est elle proportionnellement exposée. Cette litturbanisation¹¹⁴⁹, expression d’une densité de population trois fois plus importante que la moyenne nationale, interroge sur le devenir de l’aménagement du littoral. Il est l’objet de convoitise, mais aussi le théâtre de nombreux conflits d’usage entre sédentaires et touristes, entre particuliers et acteurs économiques, mais surtout entre l’homme et la nature.

Lequel de ces deux dangers, l’homme ou la nature, est-il le plus aisé à combattre ? Quelles défenses peuvent être efficaces pour ces maux non maîtrisables ?

3697 « L’homme pille la nature mais la nature finit toujours par se venger »¹¹⁵⁰.

Les protections contre la nature sont souvent vaines ou dérisoires. Sa puissance sanctionne des comportements humains inadaptés aux environnements littoraux les plus particuliers¹¹⁵¹. Les mesures à mettre en œuvre sont ainsi principalement des protections contre l’homme. Il faut renoncer à provoquer la nature et privilégier l’adaptation des villes du littoral aux contraintes climatiques, au recul du trait de côte. Cette adaptation passe par le respect d’une législation protectrice (§ I), mais également par une reprise en main comportementale (§ II).

3698 Tel le mur de l’Atlantique, la loi Littoral (A) constitue une véritable protection de la population des côtes (B).

3699 – Des principes généraux. – La loi Littoral fut instaurée pour préserver la qualité des paysages et l’environnement côtier¹¹⁵². Elle guide l’aménagement du littoral et notamment son urbanisation, à défaut d’être une loi réellement protectrice de l’environnement. En obligeant à étendre l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants ou hameaux nouveaux, le législateur évite le mitage et ainsi l’exposition de certains projets isolés aux dangers de la mer (C. urb., art. L. 121-8).

Son application à l’ensemble du territoire communal, sans distinction de la localisation de la construction par rapport au littoral, contribue largement à nourrir le contentieux autour des autorisations de construction.

3700 – Des exceptions spéciales. – Le Code de l’urbanisme prévoit certaines exceptions à cette règle. Pour les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières, incompatibles avec le voisinage des zones habitées, une autorisation est susceptible d’être délivrée en dehors des espaces proches du rivage (C. urb., art. L. 121-10).

Le même raisonnement conduit le législateur à autoriser la libre implantation des éoliennes lorsqu’elles sont incompatibles avec le voisinage, sous réserve de ne pas porter atteinte à l’environnement ou aux sites et paysages remarquables (C. urb., art. L 121-12)¹¹⁵³.

Enfin, un principe d’inconstructiblité générale est édicté à l’intérieur d’une bande de 100 mètres depuis le rivage (C. urb., art. L. 121-16). Une exception est applicable dans les espaces déjà urbanisés, ainsi que pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

3701 – Le choix de la raison. – Une proposition de loi vise à faire évoluer la législation sur des aspects bien précis. Elle prévoit en effet la création de zones d’activité résilientes et temporaires (ZART) où le maintien de l’activité humaine et économique est possible même de manière transitoire, dans des endroits où le trait de côte recule¹¹⁵⁴. Des limites à ce maintien sont prévues avec des possibilités de préemption ou de signature d’un bail réel immobilier littoral¹¹⁵⁵. Ce texte permet le recours au Fonds de prévention des risques naturels majeurs pour l’indemnisation des interdictions d’habitation dues au recul du trait de côte. Une information préventive est délivrée par les professionnels de l’immobilier à destination des futurs propriétaires ou locataires de tels biens.

Ces mesures s’accompagnent d’un assouplissement des contraintes urbanistiques, en permettant la densification dans les dents creuses même en dehors du principe de continuité de l’existant. Ainsi, des réimplantations de biens menacés par l’érosion seraient envisageables.

En revanche, cet assouplissement ne permet pas la création de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) dans les zones agricoles ou naturelles, en dehors de toute continuité du bâti existant (C. urb., art. L. 151-13)¹¹⁵⁶.

3702 – Une nécessaire évolution. – Il suffit de se référer à l’exemple de l’immeuble de Soulac-sur-Mer évacué en janvier 2014¹¹⁵⁷pour convenir que l’évolution de la loi Littoral est nécessaire. Les propriétaires sont toujours en attente d’indemnisation. L’adaptation des outils préventifs et juridiques permettra aux collectivités locales de gérer efficacement les conséquences scientifiquement établies du recul du trait de côte.

3703 – Pourquoi des lois ? – Pourquoi l’essentiel des activités humaines est-il encadré par la loi ? Outre l’organisation de notre vie en société, l’encadrement législatif est l’expression d’un ordre public de protection, celle de l’homme contre l’homme. Le législateur cherche à nous protéger de comportements inadaptés, dangereux pour les autres. Cette production législative doit faire œuvre de pédagogie pour être appréhendée. Pour l’heure, l’efficacité des mesures de protection de l’environnement est encore malheureusement liée aux sanctions financières.

3704 – De la mesure pour un équilibre. – Le centre se tient toujours éloigné des extrêmes. En de nombreuses circonstances, adopter une voie médiane évite de se rapprocher de la limite. Entre les tenants d’un libéralisme égoïste et les apôtres de la décroissance, entre les climatosceptiques et les climatohystériques, la raison doit prévaloir. Il revient au législateur, mais surtout au citoyen, de poser les principes d’une pratique environnementale applicable par le plus grand nombre, dont le respect n’oblige pas à trop de frustration ni à trop de culpabilité, sans quoi les efforts consentis ne seront pas durables.

3705 – Le territoire en héritage. – Le territoire a été façonné par nos prédécesseurs. À notre tour de ne pas oublier cette règle trop souvent passée au second plan : « Nous n’héritons pas de la terre de nos ancêtres, nous l’empruntons à nos enfants »¹¹⁵⁸.