Partie II – Protéger l’habitat et le patrimoine historique
Titre 1 – La protection de l’habitat
Sous-titre 1 – La volonté de soutenir l’offre de logements
Chapitre III – Les encouragements à la création de logements
3300 Pour aider les habitants à se loger, le législateur vise à encourager la création de logements en facilitant la construction, la transformation, la surélévation, et en dernier lieu la réversibilité des bâtiments.
Section I – La transformation de bureaux en logements
3301 « L’Île-de-France compte 4 millions de mètres carrés de bureaux vacants, soit un potentiel de 40 000 logements »837. Partant de ce constat, le législateur encourage la transformation de locaux commerciaux en logements, ainsi :
l’article 28 de la loi Elan838 modifie l’article L. 145-4 du Code de commerce en prévoyant une nouvelle faculté de donner congé à l’expiration d’une période triennale pour le propriétaire d’un local loué par bail commercial. Celui-ci peut désormais invoquer la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant pour reprendre possession de son bâtiment. Ce texte, étant d’ordre public, trouvera en principe à s’appliquer immédiatement aux baux en cours, mais il ne déroge pas à la charge de payer au locataire l’indemnité d’éviction prévue à l’article L. 145-14 du même code839. La question qui reste posée est celle de la possibilité de proposer un local de substitution au locataire pour éviter d’avoir à régler l’éviction. À notre sens, cette possibilité ne doit pas être écartée au motif qu’elle n’est pas prévue par les textes. Le propriétaire doit pouvoir proposer un local de substitution, à charge pour le locataire de faire constater par la justice que le local proposé ne correspond pas à un local équivalent840.
Le même article modifie également le 3e alinéa de l’article L. 152-6 du Code de l’urbanisme en accordant un bonus de constructibilité, dans la limite de 30 %, du gabarit existant lorsque l’immeuble fait l’objet d’une transformation à usage principal d’habitation. Cette disposition s’applique en zone tendue, mais la condition que soit satisfait un « objectif de mixité sociale » a disparu du nouveau texte841.
Section II – La surélévation de bâtiments existants
3302 L’article L. 111-4-1 du Code de la construction et de l’habitation842 permet de déroger à certaines règles générales d’urbanisme afin de favoriser la surélévation des immeubles dans les zones tendues. En cas de surélévation d’un immeuble achevé depuis plus de deux ans, situé en zone tendue, le préfet peut accorder des dérogations relatives à l’isolation acoustique, aux brancards, aux ascenseurs, à l’aération, à la protection des personnes contre l’incendie et aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, lorsque :
eu égard à la structure et la configuration de la partie existante, la mise en œuvre des règles ne permet pas de satisfaire les objectifs poursuivis ;
les caractéristiques du bâtiment à surélever, notamment structurelles ou liées aux matériaux en place ne permettent pas d’atteindre ces objectifs ;
le projet de surélévation ne dégrade pas les caractéristiques des logements de la partie existante du bâtiment, notamment en matière de sécurité et d’aération.
La décision accordant la dérogation peut être assortie de prescriptions particulières et imposer des mesures compensatoires imposées au maître d’ouvrage. L’absence de réponse dans un délai de trois mois vaut acceptation de la demande de dérogation.
La loi Alur a introduit des dispositions incitatives à la création de logements, et notamment :
suppression du coefficient d’occupation des sols (COS) dans les zones couvertes par un plan local d’urbanisme (PLU) ;
suppression de la superficie minimale du terrain pour construire.
3303 – Fiscalité. – La surélévation en vue de la création de locaux d’habitation est également encouragée fiscalement par l’exonération d’impôt sur le revenu des plus-values immobilières résultant de la cession de droits de surélévation d’immeubles existants jusqu’au 31 décembre 2020843.
3304 – En copropriété. – La loi Alur a permis que la décision de surélévation d’un bâtiment existant ou la création de bâtiments aux fins de créer de nouveaux locaux à usage privatif par les soins du syndicat des copropriétaires soit prise à la majorité de l’article 26 et non plus à l’unanimité844.
Règles de majorité applicables pour la privatisation du droit de construire avant et après la loi Alur
Nous renvoyons aux développements du 112e Congrès des notaires de France qui demeurent d’actualité, notamment en ce qui concerne les difficultés de mise en œuvre du droit de priorité du propriétaire du dernier étage845, tout en précisant que l’ordonnance no 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété des immeubles bâtis a modifié l’article 35 de la loi de 1965. Ce droit de priorité bénéficie désormais aux « copropriétaires de locaux situés, en tout ou partie, sous la surélévation projetée » et non plus à ceux « de l’étage supérieur du bâtiment surélevé ».
Section III – La réversibilité
3305 Bien que conceptualisée par Le Corbusier dès 1914846, la réversibilité des bâtiments qui permet de transformer un local commercial ou de bureau en local à usage d’habitation sans avoir à engager des travaux lourds n’a été appréhendée que tardivement par le législateur. Nous avons vu ci-dessus que le nouvel article L. 152-6 du Code de l’urbanisme permet de déroger aux règles du plan local d’urbanisme. Ce texte permet également de déroger aux règles de densité et au stationnement, afin d’inciter à la transformation d’un immeuble à usage principal d’habitation.
La loi Elan847 renforce ce dispositif. Elle a ainsi supprimé l’objectif de mixité sociale pour lequel ces dérogations devaient être mises en œuvre et offre un bonus de constructibilité de 30 %, de manière à équilibrer financièrement les opérations de conversion de bureaux en logements. Ce texte crée également les immeubles de moyenne hauteur (IMH) dans lesquels les règles en matière d’incendie sont identiques, et ce qu’ils accueillent des logements ou des bureaux. Avec ce dispositif, le législateur souhaite ainsi encourager la mixité des usages au sein d’un même édifice, mais également leur réversibilité.
L’objectif des architectes est de concevoir des bâtiments qui pourront être transformés sans avoir recours au dépôt d’un permis de construire, mais avec une simple déclaration préalable. Cet objectif sera atteint si l’immeuble peut être transformé sans que les structures porteuses ou la façade soient modifiées848.
La dernière innovation serait le permis de construire réversible ou mixte. Ce dispositif permettrait, à la suite d’une seule et même instruction, la délivrance d’une autorisation portant sur des destinations diverses. En ce sens, un « permis à double état » a d’ores et déjà été instauré par le décret849 portant application de la loi no 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. « À ce jour, ce permis n’est susceptible d’être délivré que dans ce cadre précis. Après avoir envisagé sa généralisation, les parlementaires l’ont finalement exclue. Selon eux, ce modèle de « permis à double état » n’apportait pas la réponse satisfaisante à la problématique posée par l’obsolescence de certains programmes de construction, dès lors que leur date d’évolution future n’est pas déterminée au stade de leur instruction. La question de la création d’un permis réversible généralisé demeure donc entière, l’outil juridique adéquat restant à inventer »850.
Section IV – La simplification des règles de construction
3306 Dans le cadre des actions pour la relance de la construction de logements, Mme Sylvia Pinel, alors ministre du Logement, avait présenté cinquante premières mesures de simplification le 25 juin 2014. Aujourd’hui, la plupart de ces mesures sont entrées en vigueur au moyen d’arrêtés ou de décrets.
Par exemple, la suppression du sas entre le cabinet de toilette et le séjour ou la cuisine a fait l’objet du décret no 2014-1342 du 6 novembre 2014 ; l’exonération des exigences parasismiques pour les éléments ne présentant pas d’enjeux pour la sécurité des personnes a fait l’objet d’un arrêté du 15 septembre 2014 ; et des modifications à la réglementation d’accessibilité applicable aux bâtiments collectifs et aux maisons individuelles neufs ont fait l’objet du décret no 2015-1770 du 24 décembre 2015.
Le Sénat, dans un rapport d’information du 27 mai 2016851, a établi un bilan des mesures de simplification ou engagées dans les domaines de l’urbanisme, de l’aménagement et de la construction entre l’année 2003 et l’année 2016. Les principaux assouplissements répertoriés pendant cette période représentent plus de soixante-dix textes allant de la réforme de l’archéologie préventive par la loi no 2003-707 du 1er août 2003 à l’ordonnance no 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. On peut relever que la plupart de ces textes, très techniques, ont été pris sous forme d’ordonnance ou de loi d’habilitation et donc sans débat parlementaire.
Le nouvel objectif du gouvernement est de « construire plus, mieux et moins cher »852 en prévoyant un moratoire sur les nouvelles normes de construction et une simplification des règles existantes.
Nul doute que la simplification a encore un avenir devant elle compte tenu de la complexité des règles applicables aux constructions853.
837) Le Moniteur mars 2019.
838) L. no 2018-1021, 23 nov. 2018.
839) C. com., art. L. 145-18.
840) Communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l’article 232 du Code général des impôts et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au dernier alinéa de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation.
841) Loi Elan et pratique notariale : Bull. Cridon Paris 15 nov. 2018, no spécial, p. 24.
842) Introduit par Ord. no 2013-889, 3 oct. 2013, relative au développement de la construction de logement, mod. par Ord. no 2015-1174, 23 sept. 2015, art. 9.
843) CGI, art. 150 U.
844) L. 10 juill. 1965, art. 35.
845) 112e Congrès des notaires de France, Nantes, 2016, La propriété immobilière, entre liberté et contraintes, nos 3225 et s.
846) Maison Dom-Ino (du latin domus – la maison – et du mot innovation), à voir sur le site de la fondation Le Corbusier.
847) L. no 2018-1021, 23 nov. 2018, portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique.
848) C. urb., art. R. 421-14 : Sont soumis à permis de construire les travaux « ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ».
849) D. no 2018-202, 26 juin 2018.
850) P. Lafitte, Sur le chemin de la réversibilité des bâtiments : Le Moniteur 4 janv. 2019.
851) No 720, par F. Calvet et M. Daunis.
852) Conférence de presse de M. J. Mézard, ministre de la Cohésion des territoires, et de son secrétaire d’État, J. Denormandie, le 20 sept. 2017.
853) Une consultation des élus locaux sur la simplification des normes, qui a été lancée à l’occasion du Congrès des maires de 2015, relayée par l’Association des maires de France et rendue publique par le Sénat le 16 mars 2015, indique que pour la majorité des élus la simplification des normes est un enjeu prioritaire.