3308 L’actualité⁸⁵⁴ témoigne régulièrement de situations d’habitat indigne et des conséquences en résultant. L’exposé de présentation de la proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux fait état du recensement en France de 450 000 habitats indignes ou insalubres⁸⁵⁵.

La loi du 31 mai 1990⁸⁵⁶ a défini l’habitat indigne comme étant « les locaux ou les installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».

3309 – Renforcement et simplification des procédures. – La loi Elan a renforcé les sanctions contre les propriétaires de ces logements et les obligations de signalement, en les étendant notamment aux syndics.

En décembre 2018, le Premier ministre a demandé un rapport sur les mesures à mettre en œuvre pour simplifier les procédures visant à lutter contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil⁸⁵⁷. Ce rapport, intitulé « Simplifier les polices de l’habitat indigne. Promouvoir l’habitabilité durable pour tous », a été remis le 8 octobre 2019 par le député Vuilletet. Si la loi Elan a renforcé les mesures coercitives, une lutte efficace contre l’habitat indigne impose de simplifier les procédures et polices de l’habitat. Ce rapport devrait servir de base à la rédaction des mesures par ordonnances prévues par l’article 198 de la loi Elan en vue d’améliorer et renforcer la lutte contre l’habitat indigne⁸⁵⁸. Ces mesures, dont nous demeurons dans l’attente à l’heure où nous écrivons ces lignes⁸⁵⁹, doivent être applicables à compter du 1^er janvier 2021.

3310 – Vers l’habitabilité durable et une police unique de l’habitabilité. – Nous ne pouvons consacrer de développements aux pistes et perspectives envisagées par les rapports et propositions. En revanche, il est intéressant de souligner que le rapport Vuilletet propose d’abandonner la notion d’habitat indigne, « stigmatisante et peu mobilisatrice »⁸⁶⁰, pour lui substituer celle d’habitabilité durable en vue de garantir la sécurité, la santé et le confort de l’occupant. Il est proposé :

Par ailleurs, il est proposé une police unique de « l’habitabilité et sécurité des bâtiments » autour d’un nombre réduit de procédures en lieu et place des vingt et une existantes⁸⁶², en distinguant les cas pour lesquels la mesure destinée à supprimer le risque portera sur le bâtiment et les cas pour lesquels la mesure portera uniquement sur l’occupation⁸⁶³.

3311 Nous renvoyons aux développements du 112^e Congrès des notaires de France⁸⁶⁴ et proposons d’aborder le sujet sous une approche comparative des différents types d’habitat indigne. Le logement décent au titre des relations bailleur/preneur a été traité en première partie.

En revanche, nous ne pourrons pas aborder, faute de place, les dispositifs de lutte tels que l’occupation temporaire de locaux vacants à des fins d’hébergement⁸⁶⁵, la mise en œuvre du droit de préemption, la mise en place de plans départementaux pluriannuels de lutte contre l’habitat indigne, ou ceux proposés par l’Agence nationale de l’habitat⁸⁶⁶. Nous avons privilégié les développements plus pertinents pour notre pratique quotidienne.

Habitat dégradé ou indigne – Tableau synoptique et comparatif

3312 – Réquisition de locaux aux fins d’hébergement. – La loi Elan a modifié le dispositif de réquisition de locaux avec attributaire⁹⁰⁵ pour permettre la réquisition de locaux, y compris de bureaux, à des fins d’hébergement d’urgence. Les principales adaptations permettant d’ouvrir la réquisition avec attributaire à l’hébergement d’urgence portent sur la durée de la réquisition, plus courte, sur le calcul d’une indemnité compensatoire versée au titulaire du droit d’usage du local réquisitionné ainsi que sur les travaux de mise aux normes minimales des locaux. Les dispositions réglementaires ont été modifiées par le décret n^o 2019-635 du 24 juin 2019.

Par ailleurs, la loi Elan a renforcé le rôle du maire lorsque le préfet envisage la réquisition d’un local situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville, de la commune. Son accord est, en effet, requis avant la mise en œuvre de la procédure.

Le décret du 24 juin 2019 définit les conditions dans lesquelles cet accord est recueilli, et précise les communes concernées par le dispositif de réquisition avec attributaire, savoir celles où existent d’importants déséquilibres entre l’offre et la demande de logement, empêchant des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées de se loger⁹⁰⁶.

3313 Afin de lutter contre l’habitat indigne, la loi Elan a renforcé les dispositifs coercitifs et les mesures préventives en prévoyant des modalités de contrôle de l’utilisation des logements. Nous envisagerons successivement les mesures préventives (Section I), puis les dispositifs de police (Section II), et les mesures coercitives (Section III).

3314 L’article L. 111-6-1 du Code de la construction prohibe la location :

3315 La loi Alur a introduit⁹⁰⁸ un dispositif d’autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux à usage d’habitation dans un immeuble existant⁹⁰⁹. Il visait à empêcher les « divisions pavillonnaires » consistant à diviser des pavillons ou maisons de ville en logements et les louer à des personnes isolées ou vulnérables dans des conditions indignes⁹¹⁰. En effet, ces divisions échappaient à tout contrôle, faute d’autorisation d’urbanisme requise. Les interdictions résultant de l’article L. 111-6-1 du Code de la construction et de l’habitation ne peuvent intervenir qu’a posteriori.

Ce dispositif a été modifié par l’ordonnance n^o 2014-1543 du 19 décembre 2014, portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon, puis par la loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017, relative à l’égalité et à la citoyenneté⁹¹¹, et complété par le décret⁹¹² n^o 2017-1431 du 3 octobre 2017 permettant l’articulation entre les autorisations d’urbanisme et l’autorisation préalable aux travaux conduisant à la création de plusieurs locaux à usage d’habitation dans un immeuble existant.

3316 Ce permis de diviser concerne deux types de secteurs, le régime variant en fonction de la localisation :

3317 Le « permis de louer » a été introduit dans le Code de la construction et de l’habitation par la loi Alur⁹¹⁶, en vue de lutter contre les pratiques des marchands de sommeil. Ce « permis » est composé de deux outils offerts aux collectivités en vue de vérifier la qualité des logements mis en location sur leur territoire⁹¹⁷, le terme « offert » étant choisi à dessein, les collectivités conservant la liberté d’instaurer ces démarches préalables et de délimiter les zones concernées⁹¹⁸. Il s’agit, au choix de la collectivité, soit d’une déclaration préalable de mise en location, soit d’une autorisation préalable de location. Ces dispositifs ne s’appliquent ni aux logements sociaux, ni aux logements pour lequel le locataire bénéficie de l’aide personnalisée au logement (APL)⁹¹⁹. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d’habitat pourront déléguer aux communes qui le souhaitent la mise en œuvre de ces dispositions pour la durée de validité du plan local de l’habitat⁹²⁰.

Ces dispositions ont été complétées par le décret n^o 2016-1790 du 19 décembre 2016 rendant la mesure effective et modifiées par la loi Elan.

3318 Ces dispositifs sont présentés dans le tableau ci-après⁹²¹.

3319 En ce qui concerne la lutte contre l’habitat indigne, les pouvoirs de police administrative spéciale visent à permettre à l’autorité publique compétente de prescrire au destinataire de l’arrêté de police⁹²⁶ la réalisation de travaux et/ou mesures nécessaires pour mettre fin au risque d’atteinte à la santé ou la sécurité des occupants.

Ces pouvoirs appartiennent au préfet ou au maire⁹²⁷ selon le cas. Les procédures relevant du préfet sont décrites dans le Code de la santé publique et celles relevant du maire dans le Code de la construction et de l’habitation. Comme indiqué en introduction, il est envisagé une police unique de l’habitabilité.

Les pouvoirs respectifs sont présentés ci-après a3311, les procédures étant détaillées dans le tableau synoptique et comparatif.

3320 Le préfet intervient au titre des procédures suivantes :

3321 Le maire ou le président de l’EPCI (en cas de délégation du maire) intervient au titre des procédures suivantes :

3322 Les pouvoirs de police judiciaire visent à constater les infractions liées au non-respect des mesures prescrites par les arrêtés de police administrative spéciale en matière de lutte contre l’habitat indigne.

3323 Le constat des infractions prévues à l’article L. 1337-4 du Code de la santé publique peut être effectué par des agents habilités et assermentés. En effet, l’article L. 1312-1 dudit code accorde aux fonctionnaires et agents habilités et assermentés du ministère de la Santé, des agences régionales de santé et des collectivités territoriales un pouvoir de recherche et de constatation des infractions prévues par ledit code en matière d’habitat insalubre. Ils peuvent également saisir ou exiger la communication de documents de toute nature, propres à faciliter leurs vérifications ou encore procéder à un recueil de déclarations sur place ou sur convocation⁹³⁰.

3324 L’article L. 651-6 du Code de la construction et de l’habitation fixe le régime d’assermentation des agents municipaux devant le juge du tribunal d’instance compétent. L’article L. 651-7 du même code prévoit que lesdits agents constatent les conditions dans lesquelles sont effectivement occupés les locaux qu’ils visitent. Les agents assermentés bénéficient d’un droit de communication auprès des administrations publiques compétentes pour obtenir tous renseignements nécessaires à l’accomplissement de leur mission de recherche et de contrôle des conditions d’occupation d’un logement. De plus, en application de l’article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale sont chargés du respect de l’exécution des arrêtés pris par le maire et de constater leur non-respect.

3325 La loi Alur a introduit la possibilité d’imposer une astreinte administrative aux propriétaires de logements indignes ou exploitants d’hôtels meublés indélicats pour les inciter à réaliser les mesures et les travaux prescrits par les mesures de police spéciales de lutte contre l’habitat indigne par le maire, le préfet ou le président de l’EPCI. La loi Elan généralise et rend systématique depuis le 1^er mars 2019 la procédure de l’astreinte administrative⁹³¹ (sauf urgence)⁹³².

En pratique, l’arrêté prescrit des mesures et un délai de réalisation. Si, à l’issue du délai, les mesures n’ont pas été réalisées, le propriétaire et l’exploitant défaillants sont redevables d’une astreinte⁹³³ à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à complète exécution des mesures et des travaux prescrits⁹³⁴.

Cette astreinte concerne :

3326 Les sanctions pénales encourues sont présentées de manière succincte.

3327 Les principales sanctions pénales sont présentées dans le tableau ci-après :

3328 Les personnes morales et les personnes physiques encourent des peines complémentaires :

1) Confiscation⁹⁴⁰ des biens ayant servi à commettre l’infraction :

2) Interdiction d’acquérir un bien immobilier à usage d’habitation à d’autres fins que son occupation à titre personnel, ou d’acquérir un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage total ou partiel d’hébergement :

3) Confiscation en valeur du montant de l’indemnité d’expropriation lorsque les biens immeubles qui appartenaient au condamné au moment de la commission de l’infraction ont fait l’objet d’une expropriation pour cause d’utilité publique :

4) Confiscation générale du patrimoine à l’encontre des personnes déclarées coupables de l’infraction de soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine :

• peine applicable aux faits postérieurs à l’entrée en vigueur de la loi Elan.

5) Confiscations fondées sur l’article 131-21 du Code pénal :

• les loyers peuvent être saisis au titre du produit indirect de l’infraction ou d’un autre fondement visé à cet article selon les modalités prévues aux articles 706-153 et suivants du Code de procédure pénale.

3329 Les personnes physiques encourent également des peines complémentaires :

1) obligation d’accomplir un stage de citoyenneté (C. pén., art. 225-14) ;

2) affichage ou diffusion de la décision prononcée (C. pén., art. 225-14) ;

3) fermeture, pour une durée de cinq ans au plus, ou à titre définitif, de l’un, de plusieurs ou de l’ensemble des établissements de l’entreprise appartenant à la personne condamnée (C. pén., art. 225-14) ;

4) exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus (C. pén., art. 225-14) ;

5) interdiction d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise (C. pén., art. 225-14) ;

6) interdiction d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou industrielle, ou une société commerciale (C. pén., art. 225-14) ;

7) interdiction pour une durée de cinq ans au plus d’exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l’infraction (CCH, art. L. 123-3, L. 511-6 et L. 521-4 ; C. santé publ., art. L. 1337-4) ;

8) confiscation au profit de l’État de l’usufruit de tout ou partie des biens ayant servi à commettre l’infraction (CCH, art. L. 123-3, L. 511-6 et L. 521-4 ; C. santé publ., art. L. 1337-4)⁹⁴¹.