La mobilisation des pouvoirs publics

L'investissement des pouvoirs publics est nécessaire à la redynamisation des centres-villes des villes moyennes. Si certaines mesures dépendent de l'État (Sous-section I), une mobilisation importante des collectivités locales est indispensable (Sous-section II).

La mobilisation de l'État

– Le L. 101-2 des villes moyennes. – Sans les viser nommément, le législateur s'intéresse néanmoins aux difficultés des villes moyennes. La revitalisation des centres urbains et la qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville, sont en effet des objectifs à atteindre en matière d'urbanisme (C. urb., art. L. 101-2, 1°, b) et 2°).

La préoccupation des pouvoirs publics pour l'esthétique des entrées de villes, d'ores et déjà largement défigurées par la tôle ondulée des zones marchandes vieillissantes, arrive tardivement dans le pays ayant la densité de centres commerciaux la plus importante d'Europe.

Par ailleurs, la revitalisation des centres-villes dépend tellement des particularités locales qu'il est impossible de généraliser une politique publique efficiente partout. Il conviendrait que l'État mobilise des sommes colossales pour désenclaver de nombreuses villes, mais il n'en a guère les moyens financiers. La tentation de saupoudrer les villes d'aides publiques est également vaine : elles seront toujours insuffisantes et conjoncturelles, là où le problème mérite une solution structurelle.

Pour autant, l'engagement de l'État en faveur de ses villes moyennes est nécessaire, pour permettre un meilleur contrôle de l'urbanisme commercial de périphérie (§ I) et influer sur le droit européen (§ II).

Le contrôle de l'urbanisme commercial de périphérie

– Une régulation à réguler. – En France, la régulation des nouvelles implantations commerciales repose sur un dispositif d'examen des projets supérieurs à 1 000 mètres carrés, exercé par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) ^{1510384482018}. Au niveau départemental, 90 % des dossiers font l'objet d'un avis favorable ^{1502615199394}. Ainsi, au regard des critères actuels, seuls 10 % des dossiers déposés ne prennent pas suffisamment en considération l'aménagement du territoire, le développement durable et la protection des consommateurs.

Afin de renforcer la régulation, il serait pertinent de contrôler également la préservation des centres urbains ^{1503950983186}.

Par ailleurs, pour atténuer le risque d'un traitement au coup par coup et sans vision d'ensemble des projets, il conviendrait également de modifier le niveau territorial de la commission d'aménagement commercial et d'affecter la mission de contrôle à une commission d'échelon régional.

Une influence sur le droit européen

– De l'instabilité législative pour satisfaire le droit européen. – La volonté de réguler la proposition commerciale par un développement limité de l'offre périphérique se heurte aux principes de concurrence et de libre implantation des commerces, chers au droit européen. Comment permettre aux collectivités locales d'encadrer le développement commercial, sans les autoriser à effectuer préalablement des analyses d'impact sur la vitalité de leur territoire ? Or, sur la base de la directive « Services », la législation européenne impose aux pouvoirs publics cette équation hasardeuse, sinon impossible ^{1510387209407}. Et à force de tourner la question dans tous les sens, ils tournent en rond… ou à l'envers.

Ainsi, la loi LME du 4 août 2008, ayant notamment relevé à 1 000 mètres carrés le seuil d'intervention de la CDAC ^{1502618446160}, était la réponse à une mise en demeure de la Commission européenne en date du 5 juillet 2006, reprochant à la France d'effectuer des évaluations d'impacts économiques préalables aux implantations soumises à autorisation. Dans la foulée, la loi Grenelle 2 ^{1504034316876}a imposé la définition d'un volet commercial obligatoire dans les SCoT, mais la loi ALUR l'a supprimé dès mars 2014 ^{1504034384296}. La loi ACTPE l'a rétabli trois mois plus tard ^{1504034462333}sous forme d'un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC), mais uniquement à titre facultatif ^{1502633666708} !

– Et les autres pays ? – D'autres pays européens ont également la volonté politique de sauvegarder leurs centres-villes. Attaqués à l'instar de la France pour manquement à la liberté d'établissement ^{1502634269289}, l'Allemagne et les Pays-Bas défendent avec fermeté leur système, le jugeant compatible avec le droit européen ^{1502634703718}.

Les tests séquentiels britanniques

Au Royaume-Uni, les promoteurs commerciaux n'ont la possibilité de proposer des implantations en périphérie qu'après avoir prouvé qu'aucun emplacement de centre-ville ne convient. Cette preuve est apportée par une série de tests connus sous la dénomination de Sequential Test, justifiant que l'implantation commerciale prévue est la meilleure possible. Ce n'est qu'à défaut d'emplacement satisfaisant au centre-ville que le promoteur est autorisé à localiser son bâtiment en périphérie, à condition d'avoir surmonté un Impact Test destiné à évaluer les impacts négatifs sur les équilibres locaux dans les cinq ou dix ans suivants.

– La sauvegarde des centres-villes, raison impérieuse d'intérêt général ? – La Cour de justice de l'Union européenne a jugé que la liberté d'établissement était un principe à respecter, mais susceptible d'aménagements proportionnés pour des raisons impérieuses d'intérêt général ^{1504035934711}. L'État français serait bien inspiré de s'unir à ses puissants alliés pour que la sauvegarde des centres-villes devienne une raison impérieuse d'intérêt général, au même titre que la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire ou la protection des consommateurs.

La mobilisation des collectivités locales

– Des situations de vacance hétérogènes. – À partir d'un panel de villes moyennes connaissant des situations proches, des études ^{1513115494368}dévoilent des situations de vacance commerciale hétérogènes. L'action de proximité est ainsi décisive, à condition que les élus locaux aient la volonté politique de mettre en œuvre un projet global adapté. Le caractère global du projet est d'autant plus important que le commerce n'est qu'une composante du centre-ville, le centre-ville n'étant lui-même qu'une composante de la ville. Il convient d'adopter une approche multifactorielle, prenant en compte l'aménagement urbain, l'accessibilité, le stationnement et la diversité des services aux usagers. Il est également inutile de se contenter de mesures cosmétiques limitées à l'esthétisme de rue si les difficultés du centre-ville nécessitent une action sur les déterminants structurels.

L'établissement d'un diagnostic précis et la mise en place d'une stratégie globale (§ I) sont les seuls moyens d'adapter les leviers d'intervention (§ II).

Un diagnostic précis et une stratégie globale

Les villes ont toutes des atouts et des points faibles. L'analyse des uns (A) et la juste appréhension des autres (B) sont nécessaires à l'élaboration d'une stratégie globale de l'aire urbaine, commençant par son centre-ville. Car plus le centre brille, plus il irradie ses pourtours.

L'analyse des points positifs

– Le tourisme. – La France possède un atout majeur, envié du monde entier : elle est façonnée pour le tourisme. Un littoral exceptionnel, de nombreux sites naturels d'une rare beauté, une histoire multiséculaire et une gastronomie extraordinaire font de la découverte des mille recoins du pays une suite d'expériences inoubliables. De fêtes en festivals, de traditions en produits régionaux, de marchés aux bestiaux à tant d'autres particularités locales, beaucoup de villes moyennes françaises partagent cet atout du tourisme. Elles donnent à imaginer des centres-villes grouillant d'une activité régulière. Mais la vision que certains étrangers ont de nos villes moyennes, y compris moyenâgeuses, fait réfléchir. Ainsi, si Albi avait rêvé de faire un jour la une du New York Times ^{1502376237052}, c'était probablement pour la beauté de ses briques rouges et de sa cathédrale Sainte-Cécile ^{1502377659844}plutôt que pour le désert de son centre-ville.

Sans muséifier un patrimoine devant rester vivant, il est indispensable de valoriser nos villes à la hauteur de leurs qualités intrinsèques.

Le constat des points négatifs

– Des maux plus ou moins curables. – Malheureusement, toutes les villes françaises ne souffrent pas uniquement de l'exploitation inaboutie d'un patrimoine exceptionnel. Certaines sont plus simplement marquées par des problèmes socio-économiques graves, comme les anciennes villes ouvrières frappées par la désindustrialisation. Une analyse précise des difficultés de ces villes sinistrées est d'autant plus importante que les remèdes doivent être concentrés sur les points les plus sensibles, quitte à limiter le périmètre des interventions ^{1504949349827}.

Quand il existe, le déséquilibre commercial entre la périphérie et le centre-ville doit être pointé du doigt. Cette rigueur s'impose également face à la perte de services publics, à l'omniprésence de la voiture, au déficit des places de stationnement ou à l'étroitesse des trottoirs. En effet, avant tout traitement médical, la maladie doit être connue avec le plus de précision possible.

– La politique locale. – Parmi les problèmes des villes moyennes, la vérité conduit à dénoncer l'attitude de certains élus locaux, confondant la responsabilité de redessiner leur commune avec le pouvoir de sacrifier leur territoire.

Les journaux à sensation évoquent parfois les petits arrangements entre amis conduisant à rendre constructible tel terrain plutôt que tel autre. L'engagement véritable de l'immense majorité des élus rend heureusement cette attitude marginale. Mais bien plus souvent, au nom d'une guerre de clochers, on construit des équipements publics d'une ampleur démesurée. La volonté d'attirer de nouveaux habitants engendre régulièrement des dépenses d'aménagement somptuaires, provoquant la foudre des chambres régionales des comptes mais surtout le départ de citoyens étranglés d'impôts.

Le sens de la mesure doit être une qualité partagée par tous les décideurs locaux. Un accès citoyen aux données numériques de la gestion de la ville est sans doute de nature à freiner les ardeurs irraisonnées des édiles ^{1504697708831}. L'équilibre est cependant fragile, l'excès de contrôle pouvant engendrer une prudence paralysante, alors même qu'il est nécessaire d'agir.

Les leviers d'intervention

Au niveau local, la redynamisation des centres-villes passe par la recherche de nouveaux équilibres (A), une accessibilité optimisée (B) et, le cas échéant, une action foncière (C).

La recherche de nouveaux équilibres

– Centre ou périphérie : un choix cornélien. – La périurbanisation n'est pas systématiquement l'ennemie du commerce de centre-ville. En effet, les personnes disposant d'un revenu médian plus élevé choisissent souvent de s'installer en périphérie. Lorsque le centre-ville est attractif et facilement accessible, ces individus constituent une clientèle de choix. À ce titre, il convient de créer de nouveaux équilibres transformant en dilemme cornélien leur choix entre commerces de centre-ville et de périphérie.

Ce rééquilibrage est possible à l'aune des premières difficultés rencontrées par les commerces de périphérie (I), et si les centres-villes redeviennent multifonctionnels (II).

Les premières difficultés des commerces de périphérie

– Une périphérie commerciale décriée. – Les périphéries commerciales sont sans cesse décriées. On leur reproche d'avoir déséquilibré l'offre commerciale au détriment des centres-villes. Quiconque veut comprendre le mécanisme de ce déséquilibre devrait se rendre en Avignon. Que l'accès à la ville se fasse depuis Cavaillon, Carpentras ou Nîmes, il se transforme en une interminable traversée de zones commerciales semblablement inesthétiques. Malgré ses attraits exceptionnels, le centre de la Cité des papes est délaissé par les Avignonnais. Abandonné aux seuls touristes, il présente un taux de vacance commerciale d'environ 10 %.

Devant cette situation, fruit d'un urbanisme passif pendant de nombreuses années, certains élus passent des critiques à l'action, en décidant de moratoires sur les créations et extensions des zones commerciales ^{1504759969369}.

– Les premières difficultés économiques des zones commerciales. – Les surfaces commerciales périphériques commencent également à être touchées par la vacance commerciale. En 2014, elle atteignait 7,6 % des galeries des centres commerciaux et des parcs d'activités commerciales, contre 4,3 % en 2001 ^{1502724937526}.

Certaines grandes enseignes répondent déjà à ce déclin relatif en s'adaptant aux nouveaux besoins des clients ^{1517813371707}. Ainsi, les nouveaux centres commerciaux, à l'architecture innovante, entrent dans une troisième génération ^{1502812890549}. Ils répondent à un « marketing du lieu », diffusent une welcome attitude, transformant l'acte d'achat en une « très belle expérience » ^{1502725560980}. C'est notamment la stratégie d'Unibail-Rodamco, décernant un label « shopping 4 étoiles » aux centres commerciaux fournissant une très haute qualité de services aux clients. D'autres veillent à inclure leurs surfaces commerciales dans des projets d'ensemble fondés sur la multifonctionnalité. Tous ont à l'esprit la qualité visuelle et environnementale de leurs immeubles.

– Une défense commune contre un ennemi commun. – Si l'augmentation de la vacance des surfaces commerciales périphériques traduit probablement les prémices de plus grandes difficultés engendrées par les achats en ligne et les livraisons à domicile, cette situation nouvelle crée néanmoins les conditions d'une alliance avec les commerces de centres-villes contre un ennemi commun. À l'instar des tribus en conflit larvé, capables de tout temps de s'unir pour affronter un danger plus périlleux, nombre d'enseignes spécialisées dans le commerce de périphérie réfléchissent aux avantages d'une union d'intérêt avec les commerces de centres-villes. Cette paix des braves en est à ses prémices, mais elle doit être renforcée dans l'intérêt de tous.

En effet, les enseignes commerciales généralistes servent de locomotives pour le redémarrage des centres-villes, les supérettes ayant fait leur retour dans le paysage urbain ^{1503949481657}. Les commerçants indépendants déjà installés y trouvent une complémentarité d'offre bienvenue. Les enseignes surfent sur une demande globalement dynamique ^{1502730949698}.

Par ailleurs, le retour en centre-ville de ces supérettes contribue à un équilibre constituant, au-delà du problème économique, un enjeu majeur de développement durable. À cet égard, les enseignes généralistes s'attirent la reconnaissance d'élus locaux de plus en plus sensibles au sujet ^{1502730463134}, souvent disposés à développer des services de transports en commun entre commerces de périphérie et de centre-ville.

La multifonctionnalité des centres-villes

– La valeur du temps. – Le temps est de plus en plus précieux. Sensible à la valeur des heures, différente selon l'usage qui en est fait ^{1504760547334}, l'homme moderne ne veut plus gâcher son temps de manière improductive. Or, le temps de déplacement d'une activité à une autre est par nature improductif.

Les grandes surfaces de périphérie ont longtemps surfé sur ce besoin de vitesse. Concentrant en un seul point de vente tous les objets du quotidien, elles ont réduit au maximum le temps de transport consacré aux achats et satisfait ainsi leur clientèle. Dans les centres-villes, seuls les quartiers multifonctionnels juxtaposant les lieux d'activités principales sont susceptibles de les concurrencer. Ainsi, la présence de services de soins, d'éducation, de loisirs et de culture est essentielle pour la redynamisation des cœurs marchands.

– Les gares et espaces multimodaux. – Grâce au développement des chemins de fer partout en France au 19^e siècle, les villes moyennes ont très souvent en leur centre une gare susceptible de redevenir un pôle d'activités de premier plan. Un réaménagement de ces gares et des espaces alentour permet en effet de développer la multifonctionnalité.

Le commerce d'itinéraire attend ainsi que les trains regagnent des parts de marché sur l'automobile pour s'y développer. Les enseignes commerciales de qualité peuvent là encore jouer le rôle de locomotives. Parallèlement, des services innovants tels que crèches de commerce, centres de coworking ou bureaux temporaires s'intègrent parfaitement à cet univers.

Les endroits les plus inesthétiques de ces centres névralgiques ont également leur utilité. Ils servent par exemple d'entrepôts logistiques pour les achats effectués dans les magasins voisins.

– Le partage des utilisateurs. – Parfois, les loyers en centre-ville sont trop importants pour permettre la pérennité des commerces. Indépendamment de la prise de conscience des propriétaires qu'un magasin loué à un tarif moindre est préférable à un local vide ^{1510502617814}, une solution judicieuse est de diviser le loyer entre plusieurs utilisateurs. Ainsi, un médecin généraliste d'une ville moyenne située au milieu d'une vaste zone rurale a la possibilité de partager son cabinet un ou deux jours par semaine avec un kinésithérapeute et d'en profiter pour effectuer des visites en zone rurale. Il bénéficie ainsi d'un allègement de charges, et la population de deux services complémentaires au lieu d'un ^{1504764569603}.

– Le commerce éphémère. – Le commerce éphémère permet l'utilisation d'un local sur une période plus courte que le bail commercial classique. Adossé au système du bail commercial dérogatoire ^{1504764349273}, il permet de limiter les risques du locataire incertain de son business model et de tester un marché, un produit ou un emplacement. Le bailleur y trouve également un intérêt, ces boutiques engendrant un passage de curiosité susceptible de réanimer des rues et des locaux délaissés. Il existe aujourd'hui un véritable marché pour la location précaire, particulièrement dans le domaine commercial. Le pop-up store peine néanmoins encore à s'imposer dans les villes moyennes.

L'accessibilité

– Le stationnement. – Le plan de développement urbain (PDU) est l'outil urbanistique traduisant la politique locale en matière de transport. Les choix des élus relatifs à l'importance des transports en commun et à la place laissée à l'accès et au stationnement de la voiture apparaissent à travers ce document.

Cet outil est fondamental car, même en centre-ville, plus de la moitié des déplacements liés aux achats est réalisée en voiture. L'automobile n'est pas l'ennemie du commerce. Au contraire, le commerce doit s'adapter à l'automobile ^{1504951045181}.

En effet, l'automobiliste doit accéder aisément au centre-ville et y stationner tout aussi facilement sans dépenser une fortune ^{1504802493103}. À ce titre, il convient notamment de proscrire les « voitures ventouses » ^{1508269935957}.

Cependant, si certains voient la facilité d'accès et la gratuité des parkings comme l'alpha et l'oméga de la redynamisation des cœurs de ville marchands ^{1504803249255}, l'erreur de perception n'est pas exclue. Ainsi, 78 % des commerçants rouennais considèrent que le déficit de stationnement est le principal frein au shopping, alors que 20 % seulement de leurs clients lui donnent la primauté, contre respectivement 23 %, 17 % et 14 % aux causes suivantes : trop de bruit et de circulation, pas assez d'espace pour marcher, et trop d'obstacles sur les trottoirs ^{1502785694315}.

– Une crise de douceur de vivre. – La majorité des adeptes du shopping à Rouen réclame ainsi du plaisir. Ce sondage rejoint l'analyse de certains sociologues estimant que la crise des villes moyennes est la traduction d'une crise de la douceur de vivre ^{1502786602217}.

Dans l'esprit de la population, ce plaisir prend de l'importance jusqu'à faire oublier, dans une certaine mesure, l'improductivité des déplacements (V. n° ). Ainsi, si les centres-villes redeviennent attractifs au point de faire de la déambulation en leur sein un moment de plaisir, la population n'aura pas l'impression de perdre son temps dans les interstices séparant ses différents points de chute ^{1504802182395}.

Rendre certaines artères piétonnières sans déséquilibrer la mobilité participe de cette qualité de vie si recherchée, à condition cependant de pouvoir accéder au centre-ville et y demeurer presque aussi facilement que dans les centres commerciaux périphériques. Les parkings en sous-sol et les immeubles dédiés exclusivement au stationnement, s'ils sont respectivement onéreux et moins rentables que d'autres, répondent néanmoins à ce cahier des charges.

L'action foncière

– Les enjeux. – L'intervention publique est nécessaire à la bonne gestion du foncier commercial de centre-ville à plusieurs titres.

Elle permet de veiller à la diversité de l'offre commerciale, pierre angulaire d'un aménagement réussi. Plus généralement, elle assure le maintien d'une mixité fonctionnelle, elle aussi indispensable, notamment au travers de l'accessibilité.

Elle contrecarre enfin le jeu de la libre concurrence dans le cadre d'interventions ciblées permettant un développement commercial attractif et varié ^{1515246761015}.

– Les outils de l'intervention publique. – Les outils de l'intervention publique susceptibles d'avoir des répercussions sur le dynamisme des commerces de centre-ville sont multiples, indépendamment de la fiscalité locale ou d'un appui financier ciblé ^{1504945160006}.

Il s'agit par exemple d'intégrer dans le plan local d'urbanisme un linéaire commercial excluant les banques, les assurances, voire les agences immobilières ^{1504942128926}, pour empêcher les ruptures d'élans marchands. À cet effet, certaines communes négocient systématiquement l'achat des pieds d'immeubles auprès des promoteurs construisant dans des zones prédéfinies ^{1504945963348}. Parfois, les mesures sont plus radicales, allant de l'instauration de périmètres de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité (C. urb., art. L. 214-1) à la préemption commerciale.

Mais toutes ces mesures n'ont de sens qu'avec la participation active des principaux intéressés, les commerçants.