1465 « Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci » : l’article 13, § 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE) consacre ainsi le principe d’attribution des pouvoirs et opère une distinction avec le principe d’attribution des compétences.

Avant d’étudier les différentes compétences au sein de l’Union (Section III) et la répartition des fonctions au sein de l’Union européenne (Section II), il sera procédé à une présentation sommaire de ses institutions (Section I).

1466 L’Union dispose d’un cadre institutionnel qui assure la cohérence, l’efficacité et la continuité de ses actions et de ses politiques⁶²⁹. Ces institutions sont énumérées à l’article 13, § 1 TUE : le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil, la Commission européenne, la Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne, la Cour des comptes, auxquelles s’ajoutent des organes ou agences qui figurent sur le schéma ci-après.

L’ensemble de ces institutions sera distingué en trois groupes : les institutions politiques (Sous-section I), l’institution judiciaire (Sous-section II) et les autres institutions et organes (Sous-section III).

1467 Aujourd’hui, quatre institutions représentent le pouvoir politique de l’Union européenne : le Parlement européen (§ I), le Conseil et le Conseil européen (§ II), la Commission européenne (§ III). Un organe commun aux deux exécutifs, le Haut représentant de l’Union européenne (HRUE) ainsi que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) sur lequel il s’appuie, sont chargés de la représentation de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (§ IV).

1468 C’est le seul organe qui est élu directement par les citoyens européens. L’article 10, alinéa 2 TUE dispose : « Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ».

Conformément à l’article 14, alinéa 2 TUE, le Parlement est actuellement composé de 751 députés européens, élus au suffrage direct pour une mission de cinq ans. Le nombre des députés représentant chaque pays est fonction de son nombre d’habitants. La France compte actuellement soixante-quatorze eurodéputés. Ces députés siègent non pas en groupes nationaux, mais en groupes politiques.

Son président est actuellement Antonio Tajani, nommé pour une durée de deux ans et demi renouvelable, en fonction depuis le 17 janvier 2017.

Cette institution siège à Strasbourg (France) lors de ses sessions plénières mensuelles auxquelles participent tous les députés, et à Bruxelles (Belgique) lors des réunions des commissions parlementaires et des sessions plénières supplémentaires. Tous ses services administratifs sont localisés à Luxembourg.

Composition du Parlement européen par groupe politique au 23 janvier 2017

Le Parlement a trois rôles : un rôle législatif, un rôle de surveillance et un rôle budgétaire.

Son rôle législatif consiste à adopter la législation de l’Union avec le Conseil de l’Union européenne sur la base des propositions faites par la Commission européenne. Le Parlement se prononce sur les accords internationaux et les nouvelles adhésions. Il examine le programme de travail de la Commission et lui suggère des propositions qu’il trouve opportunes.

Dans son rôle de surveillance, il exerce un contrôle démocratique des autres institutions de l’Union. Il investit le président de la Commission européenne en début de mandat et donne son approbation pour la Commission. Le Parlement examine l’ensemble des rapports de la Commission. Il supervise les travaux du Conseil et travaille en étroite collaboration avec celui-ci.

S’agissant de son rôle budgétaire, le Parlement établit, conjointement avec le Conseil de l’Union européenne, le budget annuel de l’Union, et surveille l’exécution du budget via sa Commission du contrôle budgétaire (« Cocobu »). Le Parlement approuve ou pas la gestion du budget par la commission au cours de l’exercice précédent : cette technique s’appelle « octroi de la décharge ». Il a le pouvoir de dissoudre la commission par une motion de censure votée aux deux tiers.

1469 Le Conseil est un organe qui n’a pas de membres fixes, les ministres des différents pays se réunissant en Conseil en dix formations différentes en fonction du sujet traité :

1470 Chaque pays de l’Union européenne préside chacun son tour pendant six mois le Conseil. Son siège est à Bruxelles (Belgique).

C’est l’organe de décision, avec le Parlement européen, de l’Union européenne. Le Conseil a pour mission de coordonner les politiques économiques et budgétaires des pays de l’Union européenne, de fixer des cadres d’action et des plans de travail de l’Union européenne en matière d’éducation, de culture, de jeunesse et des sports. Le Conseil élabore chaque année des orientations et des recommandations destinées aux États membres en matière de politique d’emploi. Le Conseil de l’Union définit et met en œuvre la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. S’agissant des accords internationaux, une fois après avoir obtenu l’accord du Parlement, il finalise l’acte.

Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le Conseil adopte avec le Parlement le budget de l’Union.

À ne pas confondre avec le Conseil européen, qui est un sommet trimestriel, au cours duquel les responsables politiques européens fixent les grandes lignes de la politique de l’Union européenne, et le Conseil de l’Europe, qui n’est pas un organe de l’Union.

1471 C’est l’organe exécutif de l’Union européenne. La Commission siège à Bruxelles en Belgique.

Elle est composée d’un commissaire par État membre, donc actuellement de vingt-huit membres nommés pour cinq ans. L’un des membres est nommé président, et il est accompagné de sept vice-présidents (dont le premier vice-président et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité) ainsi que de vingt commissaires chargés de différents portefeuilles. Ensemble ils forment le collège.

L’actuel président est Jean-Claude Juncker. Le président est élu par le Parlement. Son rôle est d’organiser la Commission. Il distribue les portefeuilles à chacun des commissaires. La France est représentée par Pierre Moscovici, chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et de l’union douanière. Il détermine le plan d’action de la Commission et la représente lors des réunions avec les autres institutions ou lors des sommets du G7 et du G20.

1472 La Commission a pour rôle de défendre les intérêts de l’Union européenne et des citoyens européens. À cet effet, elle élabore des textes qu’elle soumet au Parlement et au Conseil pour adoption.

C’est la Commission qui fixe les priorités budgétaires de l’Union en collaboration avec le Parlement et le Conseil, et qui établit le budget annuel qu’elle soumet au vote du Parlement et du Conseil.

La Commission alloue les financements européens et contrôle leur utilisation avec la Cour des comptes.

Elle veille à la bonne application des textes européens par les États membres au côté de la Cour de justice.

1473 La fonction de HRUE a été créée par le traité d’Amsterdam et renforcée par le traité de Lisbonne. Le HRUE préside désormais le Conseil des Ministres européens des Affaires étrangères, remplace le Haut représentant pour la PESC et assure le rôle de vice-président de la Commission européenne en charge des relations extérieures.

Le Haut représentant et nommé par le Conseil européen avec l’accord du président de la Commission pour une durée de cinq ans.

Actuellement, cette fonction est assurée par Federica Mogherini, en poste depuis le 1^er novembre 2014.

1474 Le Haut représentant de l’Union européenne élabore la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne, et garantit l’harmonisation de l’action extérieure de l’Union. Il est en charge des missions relatives aux relations extérieures au sein de la Commission, et est aidé dans ses fonctions par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) dont le siège est à Bruxelles. Le SEAE est le service diplomatique de l’Union européenne.

Les missions du Haut représentant sont financées par le budget de l’Union européenne, sauf cas particuliers. Cependant, les activités concernant des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense sont financées par un fonds de lancement, constitué de contributions des États membres.

1475 La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) est l’institution juridictionnelle de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA). La Cour veille à l’interprétation et à l’application uniforme du droit dans l’Union européenne.

La Cour siège au Luxembourg. Elle comprend deux juridictions : la Cour et le Tribunal.

Les juges et les avocats généraux sont désignés par les gouvernements des États membres, après consultation d’un comité. Leur mandat est de six ans, renouvelable.

Le président est choisi par les juges eux-mêmes. L’actuel président est Koen Lenaerts, nommé pour une durée de trois ans renouvelable, en fonction depuis le 8 octobre 2015 et qui a été réélu le 9 octobre 2018 jusqu’au 6 octobre 2021.

1476 Devant la Cour, quatre actions sont possibles :

Devant le tribunal, différents recours sont possibles. Les personnes physiques ou morales pourront notamment agir en annulation d’actes des institutions, d’organes ou d’organismes de l’Union européenne ou d’actes réglementaires ne comportant pas de mesures d’exécution ou pour faire constater l’abstention de statuer de ces institutions, organes ou organismes. Les États membres pourront agir contre la Commission ou contre le Conseil concernant les actes pris dans le domaine des aides d’État, les mesures de défense commerciale (dumping) et les actes par lesquels il exerce des compétences d’exécution.

Un pourvoi sera possible mais sera limité aux questions de droit, dans un délai de deux mois, devant la Cour de justice.

1477 Lesdites institutions seront divisées en trois groupes : les institutions à vocation financière et monétaire (§ I), les institutions à vocation générale (§ II) et les organes auxiliaires (§ III).

1478 Les institutions mentionnées à l’article 13, § 1 TUE sont la Banque centrale européenne (A) et la Cour des comptes (B). Un autre organe intervient dans le cadre du financement des projets de l’Union européenne : la Banque européenne d’investissement (BEI) (C). Les États membres ont enfin créé une institution financière internationale qui n’est ni un organe ni une institution de l’Union : le Mécanisme européen de stabilité (D).

1479 Les États membres ayant adopté la monnaie unique ont transféré à ce titre leur compétence monétaire à l’Union européenne (« l’Eurosystème »). Cette compétence exclusive est exercée par la BCE et les banques centrales nationales (BCN) qui conduisent la politique économique et monétaire de l’Union⁶³⁰. La BCE et les BCN de tous les pays de l’Union européenne (même ceux qui n’ont pas adopté l’euro) constituent ensemble le Système européen de banques centrales (SEBC). L’objectif est d’assurer la stabilité des prix et de soutenir la croissance économique et la création d’emplois dans l’Union européenne.

1480 La BCE est une institution à part entière. Elle est composée de trois instances :

Son actuel président est Mario Draghi, en fonction depuis le 1^er novembre 2011, pour un mandat de huit ans, non renouvelable.

Cet organe siège à Francfort (Allemagne).

1481 Le capital de la BCE est détenu par les BCN selon une clé de répartition de ce que représente l’État membre dans la population totale de l’Union et dans le produit intérieur brut de l’Union. Lorsqu’un État membre adopte l’euro, il libère entièrement sa part dans le capital.

Avec l’élargissement de l’Union européenne, le système de vote a changé et la règle n’est plus celle d’un vote par membre. Chaque membre du Directoire dispose d’un droit de vote, puis les États de la zone euro sont classés en fonction de leur importance économique et de leur secteur financier. Les États du premier groupe se partagent quatre droits de vote, et les autres États onze droits de vote qu’ils exercent à tour de rôle avec une rotation mensuelle.

1482 La BCE fixe le taux d’intérêt auquel elle prête aux banques commerciales de la zone euro, contrôlant ainsi la masse monétaire et l’inflation. Elle gère les devises étrangères, achète ou vend des devises pour réguler le taux de change. C’est elle qui autorise les États membres à produire des billets.

1483 La Cour a pour mission de contrôler les comptes de l’Union européenne dans les limites des attributions qui lui ont été confiées par le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975. Elle est devenue une institution depuis le traité de Maastricht⁶³¹. Elle n’est cependant pas une juridiction (comme l’est la Cour de justice), et elle ne participe pas au pouvoir décisionnel sauf dans le cadre des lois budgétaires et lois anti-fraude.

La Cour est composée d’un représentant par État membre, mais assume sa fonction en toute indépendance par rapport à son pays. Les membres sont nommés par le Conseil pour un mandat de six ans renouvelable sans limite.

Son président est actuellement Klaus-Heiner Lehne, nommé pour une durée de trois ans renouvelable, en fonction depuis le 11 octobre 2016.

Cette institution siège à Luxembourg.

1484 Dans le cadre de sa mission, la Cour des comptes contrôle non seulement les recettes et les dépenses de l’Union, mais également les personnes et les organes qui gèrent les fonds de l’Union européenne. Elle établit des rapports d’audit à destination de la Commission européenne et des États membres. Elle établit également un rapport annuel qu’elle adresse au Parlement et au Conseil de l’Union européenne. Au vu de ce rapport, le Parlement décide ou d’approuver ou non le budget de l’Union.

1485 La BEI est l’organe de financement des projets qui contribuent à réaliser les objectifs de l’Union, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union.

Les actionnaires de la BEI sont les vingt-huit États membres, lesquels États participent au capital de la banque en fonction de leur poids économique dans l’Union européenne (exprimé par le PIB) lors de leur entrée dans l’Union. Au 1^er juillet 2013, le capital souscrit de la BEI s’élève à plus de 243 milliards d’euros, répartis en fonction des États membres.

Son actuel président est Werner Hoyer, dont le mandat a été renouvelé le 1^er janvier 2018 pour six ans.

Cet organe siège à Luxembourg.

La BEI est composée de cinq instances : le Conseil des gouverneurs (vingt-huit membres – ministres des Finances essentiellement), représentant les vingt-huit États membres, le conseil d’administration, le comité de direction, le comité de vérification et les services de la banque.

La BEI emprunte de l’argent afin de prêter à des conditions avantageuses pour la réalisation de projets soutenant les objectifs de l’Union européenne.

Son rôle est principalement le financement, mais elle a aussi un rôle de conseil et d’assistance technique pour optimiser la rentabilité de l’investissement.

1486 Plusieurs pays de l’Union européenne (Irlande, Espagne, Portugal, Grèce) sont touchés par une crise économique depuis 2010. Pour fournir une aide financière aux États membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, l’Union européenne s’est dotée d’outils de gestion de crise : le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ainsi que le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF). Ces deux instruments ponctuels ont été fusionnés et consacrés, aux termes d’un traité conclu le 2 février 2012 par les États membres dans l’exercice d’une compétence qui leur est réservée⁶³², pour donner naissance au Mécanisme européen de stabilité (MES), qui reprend leurs fonctions. Le traité sur le MES prévoit par ailleurs une coopération avec le Fonds monétaire international (FMI)⁶³³.

1487 Le MES est une institution financière internationale ayant son siège à Luxembourg. Il comprend un Conseil des gouverneurs composé des ministres des Finances des États membres. Il est présidé par le président de l’Eurogroupe⁶³⁴ ou un autre de ses membres qu’il élit pour deux ans, et est composé d’un conseil d’administration dont chaque membre est nommé par un gouverneur, et d’un directeur général nommé pour cinq ans (actuellement Klaus Regling, ressortissant allemand, en poste depuis le 8 octobre 2012).

1488 Le MES peut octroyer une assistance financière à titre de précaution lorsqu’un État membre risque de ne pas pouvoir honorer ses engagements, le but du MES étant de préserver la stabilité économique de la zone euro dans son ensemble. Le MES peut par ailleurs accorder auxdits États des lignes de crédit ou des prêts, ou assurer la recapitalisation des banques de la zone euro.

Le MES dispose pour cela d’un capital qui lui est garanti par la Commission européenne. Il est alimenté par les États membres en fonction de leur richesse : l’Allemagne y contribue par exemple à 27 %, la France à 20,5 %. Ces deux pays ainsi que l’Italie ont plus de 15 % de droits de vote, et disposent par la même d’un droit de veto.

Les plans de redressement et l’intervention du MES sont uniquement décidés par les ministres des Finances de la zone euro. Le Parlement européen n’a aucun droit de regard, seuls les parlements nationaux peuvent donner leur avis.

L’assistance financière est subordonnée à une stricte conditionnalité : l’État bénéficiaire doit exécuter en contrepartie un programme de politique économique. Ce programme est déterminé dans un protocole d’accord conclu par la Commission européenne au nom du MES et l’État bénéficiaire, en liaison avec la BCE.

1489 Ce comité est un organe consultatif de l’Union européenne, qui émet des avis.

Le comité est composé de trois cent cinquante membres désignés par les gouvernements nationaux et nommés par le Conseil de l’Union européenne. Le nombre de membres par État est proportionnel à la population de chaque pays. Les membres sont nommés pour cinq ans. Le mandat en cours a débuté en octobre 2015.

Les membres élisent leur président et deux vices-présidents pour un mandat de deux ans et demi. Son actuel président est Luca Jahier.

Cet organe siège à Bruxelles (Belgique).

Le comité est divisé en trois groupes de membres :

Chaque groupe dispose de son propre secrétariat. Les membres du CESE choisissent eux-mêmes le groupe auquel ils souhaitent adhérer.

Les membres du CESE peuvent constituer des catégories, qui représentent les différents intérêts économiques et sociaux de la société civile organisée de l’Union européenne, et se composent de membres issus des trois groupes du comité.

Le CESE est organisé en six sections spécialisées : Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale (ECO) ; Marché unique, production et consommation (INT) ; Transports, énergie, infrastructures, société de l’information (TEN) ; Emploi, affaires sociales, citoyenneté (SOC) ; Agriculture, développement rural, environnement (NAT) ; Relations extérieures (REX). Il compte également une Commission consultative des mutations industrielles (CCMI), ainsi que trois observatoires : l’Observatoire du marché unique (OMU) ; l’Observatoire du développement durable (ODD) ; l’Observatoire du marché du travail (OMT).

1490 Le CESE a trois grandes missions :

Le CESE est consulté par le Parlement, le Conseil de l’Union européenne et la Commission. Il peut aussi émettre des avis de sa propre initiative. Le texte est soumis au vote et adopté à la majorité simple. Puis l’avis est communiqué aux institutions concernées et publié au Journal officiel de l’Union européenne.

1491 Le Comité des régions est un organe consultatif de l’Union européenne qui émet des avis.

Le comité est composé de trois cent cinquante membres, représentants élus d’autorités locales ou régionales, désignés par les gouvernements nationaux et nommés par le Conseil de l’Union européenne. Le nombre de membres par État est proportionnel à la population de chaque pays. Les membres sont nommés pour cinq ans. Le mandat en cours a débuté en octobre 2015. Les membres d’un pays forment une délégation nationale qui reflète son équilibre politique, géographique, régional et local.

Les membres élisent leur président pour un mandat de deux ans et demi. Son actuel président est Karl-Heinz Lambertz, nommé le 12 juillet 2017.

Le bureau est composé de soixante-trois membres : son président, son premier vice-président, vingt-huit vices-présidents représentant les vingt-huit États membres, les présidents des groupes politiques du comité et d’autres membres des délégations nationales.

Cet organe siège à Bruxelles (Belgique).

Cinq groupes politiques sont représentés au sein du Comité :

Les membres sont libres de s’inscrire au sein d’un groupe politique ou non. Dans ce dernier cas, ils formeront le groupe des non-inscrits.

1492 La Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen doivent consulter le Comité des régions pour leurs propositions législatives sur des domaines concernant les autorités locales et régionales, comme la santé, l’éducation, l’emploi, la politique sociale, la cohésion économique et sociale, les transports, l’énergie et le changement climatique. À défaut, le comité peut saisir la Cour de justice.

Le Comité des régions est organisé en six commissions internes, spécialisées dans les domaines suivants : COTER (politique de cohésion territoriale et budget de l’UE) ; SEDEC (emploi, affaires sociales, éducation, recherche, innovation et culture) ; ECON (politique économique) ; ENVE (environnement, changement climatique et énergie) ; NAT (ressources naturelles, y compris l’agriculture) ; CIVEX (citoyenneté, gouvernance, affaires institutionnelles et extérieures).

Le Comité des régions nomme un rapporteur, qui consulte toutes les parties prenantes avant d’établir un avis. Le texte est examiné et adopté par la commission du comité concernée par le domaine sur lequel il porte. Il est ensuite soumis au vote en session plénière à l’ensemble des membres. Puis l’avis est communiqué aux institutions de l’Union européenne concernées et publié au Journal officiel de l’Union européenne.

1493 Institué par l’article 228 TFUE, le médiateur traite les plaintes des citoyens et résidents de l’Union européenne contre un organe ou une institution européenne pour mauvaise administration.

Actuellement le Médiateur européen est Emily O’Reilly, nommée le 1^er octobre 2013, pour un mandat de cinq ans renouvelable.

Le Médiateur européen est nommé par le Parlement.

Il siège à Strasbourg (France).

1494 Le Médiateur européen présente un rapport d’activité au Parlement tous les ans. Il exerce ses fonctions en toute indépendance et ne doit pas avoir une autre activité.

En cas de problème, la Cour de justice de l’Union européenne peut destituer le médiateur.

1495 La création de ces organes n’est pas spécifiquement prévue par les textes, mais est implicitement autorisée lorsque le traité, dans sa version issue de Lisbonne, évoque les organes et organismes de l’Union⁶³⁵et emploie cette expression dans plusieurs dispositions du droit primaire⁶³⁶. Il existe deux types d’organes et d’organismes :

1496 Ces organes et organismes sont créés par des actes de droit dérivé adoptés par les institutions de l’Union. Leur création ne doit pas porter atteinte à l’équilibre institutionnel. Les autorités délégantes ne peuvent confier des pouvoirs différents de ceux qu’elles ont elles-mêmes reçus⁶³⁸.

1497 Les traités originaires établissaient une distinction selon la nature des actes communautaires (règlement, directive, décision, avis et recommandation), mais n’en établissaient pas quant à la fonction normative correspondant à ceux-ci. D’une manière générale, le Conseil adopte les actes sur proposition de la Commission, et cette dernière exécute les actes du Conseil conformément aux règles établies. Le Conseil a partagé dans de nombreux domaines son pouvoir normatif avec le Parlement.

La séparation entre pouvoir exécutif et législatif au niveau national ne peut être transposée au niveau communautaire ; il n’y a pas un gouvernement et un législateur européen. Dans l’Union, il existe un équilibre institutionnel, chaque institution a une fonction et une mission⁶³⁹.

1498 La Cour de justice a employé pour la première fois dans l’arrêt Koester⁶⁴⁰l’expression « le système législatif », puis dans l’arrêt Simmenthal⁶⁴¹, celle de « pouvoir législatif de la Communauté », puis de manière récurrente les expressions « législateur communautaire » ou « processus législatif ». La Cour a opéré une distinction entre le règlement ou la directive de base et le règlement ou la directive d’exécution, entre les « règles de base » qu’édicte le Conseil et l’exécution qui échoit à la Commission (lorsque le Conseil lui confère ce pouvoir). De là naîtra la distinction à l’intérieur du droit dérivé de l’Union européenne entre le droit dérivé de premier degré et le droit dérivé de second degré, le second étant susceptible de recours en annulation s’il ne respecte pas le premier⁶⁴².

Le traité de Lisbonne entérine une architecture normative qui distingue trois types d’actes de l’Union : les actes législatifs⁶⁴³, les actes délégués⁶⁴⁴et les actes d’exécution⁶⁴⁵. Ces textes conduisent à distinguer la fonction législative (Sous-section I) de la fonction exécutive (Sous-section II).

1499 Le traité de Lisbonne établit une fonction législative attribuée au Parlement et au Conseil⁶⁴⁶sans cependant définir cette notion.

Le traité prévoit des procédures législatives ainsi que des actes législatifs. La fonction législative représente un pouvoir normatif, celui d’adopter des actes selon les procédures législatives visées à l’article 289 TFUE (§ I). Un acte législatif peut déléguer à la Commission un pouvoir normatif, consistant en l’adoption d’actes non législatifs de portée générale prévus à l’article 290 TFUE qui seront étudiés dans la sous-section II.

Aujourd’hui, l’Europe adopte des mesures d’amélioration de la fonction législative (§ II).

1500 Ni le Parlement ni le Conseil, auxquels est confiée la fonction législative, ne disposent pour autant de leur initiative. En effet, l’initiative de l’acte législatif (A) revient à la Commission. L’adoption de cet acte exige le respect d’une procédure instituée par l’article 289 TFUE (B).

1501 L’article 17, § 2 TUE, prévoit qu’« un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».

La Commission a l’initiative, quasi exclusive, de l’acte législatif. Ce pouvoir n’est cependant pas absolu. Il en est ainsi en matière de PESC, la Commission partage cette initiative avec les États membres d’un côté, et le Haut représentant qu’elle soutient de l’autre⁶⁴⁷. C’est également le cas lorsque l’acte législatif est pris sur demande de la Cour de justice après consultation de la Commission⁶⁴⁸, ou sur recommandation de la Banque centrale européenne après consultation du Parlement européen et de la Commission⁶⁴⁹.

1502 Cette initiative n’est pas un travail isolé de la Commission, bien au contraire. La Commission réalise de « larges consultations » des parties concernées⁶⁵⁰en tenant compte de la dimension régionale et locale des actions envisagées⁶⁵¹qu’elle rend publiques. Cette consultation peut prendre la forme d’un livre vert, comme celui relatif aux successions et testaments en 2005⁶⁵², dans lequel la Commission invite les parties intéressées à répondre à des questions. Les réponses synthétisées peuvent être publiées sous la forme d’un livre blanc⁶⁵³. Puis la Commission établit sa proposition d’acte législatif.

1503 La Commission peut être incitée à prendre cette initiative.

– Par le Conseil, qui dispose d’un pouvoir « d’initiative de l’initiative » conformément à l’article 241 TFUE ainsi rédigé : « Le Conseil, statuant à la majorité simple, peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées ».

– Mais également par le Parlement, qui dispose du même pouvoir en vertu de l’article 225 TFUE, lequel stipule : « Le Parlement européen peut, à la majorité des membres qui le composent, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités ».

– Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un million de citoyens européens résidant dans au moins un quart des États membres de l’Union peuvent eux aussi inviter la Commission à présenter une proposition d’acte législatif qu’ils jugent nécessaire pour mettre en œuvre les traités de l’Union⁶⁵⁴. Cette possibilité a été utilisée avec succès à quatre reprises. On peut citer l’une d’elles, actuellement très médiatisée : « Interdire le glyphosate ».

La Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire de présenter ou non un acte législatif à l’adoption⁶⁵⁵et de définir le contenu et les finalités de son acte⁶⁵⁶. Les propositions de la Commission bénéficient d’une double garantie prévue à l’article 293 TFUE : premièrement, les propositions de la Commission sont adoptées (sauf cas particuliers) à l’unanimité, et deuxièmement, tant que le Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier, voire retirer sa proposition.

1504 L’article 289 TFUE prévoit deux procédures législatives : la « procédure législative ordinaire » (I) et la « procédure législative spéciale » (II).

1505 La procédure législative ordinaire, héritière de la « codécision » instaurée par le traité de Maastricht, est aujourd’hui le mode décisionnel le plus courant pour adopter la législation de l’Union européenne. Le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, sur un même pied d’égalité, adoptent ensemble les nouvelles normes européennes dans la majorité des domaines (éducation, environnement, recherche…). Cette procédure est fixée à l’article 294 TFUE et figure sur le tableau ci-après.

1506 Une partie des textes est adoptée dès la première lecture au moyen de la procédure de trilogue dont le processus est le suivant : une proposition d’acte, votée en commission parlementaire, est négociée avec le Conseil avant qu’il soit procédé au vote du Parlement européen. D’autres textes sont adoptés en deuxième lecture après discussion. La commission de conciliation est rarement convoquée.

La procédure législative ordinaire présente deux caractéristiques : la première est l’adoption des actes à la majorité qualifiée (sauf sur les amendements ayant reçu un avis négatif, qui doivent être adoptés à l’unanimité), et la seconde est que le Parlement et le Conseil sont sur un pied d’égalité.

Si la procédure ne remplit pas l’une ou l’autre ou les deux conditions, elle devient spéciale.

1507 La procédure spéciale est généralement utilisée dans des domaines sensibles. Le traité ne prévoit pas de règles précises pour celle-ci. Il faut s’en référer au cas par cas.

Le Conseil devient alors l’unique décisionnaire, le Parlement ne donne qu’un avis consultatif. Ce cas est prévu par l’article 242 TFUE⁶⁵⁷, relatif au statut des comités, et également par l’article 89 TFUE⁶⁵⁸, relatif aux opérations policières transfrontalières. La procédure spéciale s’applique aussi lorsque l’avis du Parlement est nécessaire, comme prévu à l’article 86 TFUE, relatif au rôle du Parquet européen.

1508 L’amélioration est permise par le renforcement du principe de subsidiarité comme principe fondamental de l’Union (A), mais également par la politique du « Mieux légiférer » (B).

1509 L’article 5 TUE consacre le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l’Union européenne, au même titre que les principes de proportionnalité et d’attribution. Ainsi, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe, conformément à la procédure prévue dans le Protocole n° 2⁶⁵⁹. Conformément à l’article 6 dudit protocole, tout Parlement national peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Si les avis motivés représentent un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet législatif doit être réétudié, selon la procédure dénommée le « carton jaune ».

Puis, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, si la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux conteste le respect du principe de subsidiarité et que la Commission entend maintenir sa proposition, le texte est renvoyé au Parlement européen et au Conseil (le législateur), qui se prononce en première lecture. Si le législateur estime que le texte n’est pas compatible avec le principe de subsidiarité, il peut le rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou de la majorité des voix exprimées au Parlement européen. On parle alors de « carton orange ».

La procédure du carton jaune a été utilisée trois fois jusqu’à ce jour : en mai 2012, contre la proposition de règlement de la Commission concernant l’exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services (« Monti II ») ; en octobre 2013, contre la proposition de règlement portant sur la création du Parquet européen ; et en mai 2016, contre la proposition de révision de la directive concernant le détachement de travailleurs⁶⁶⁰.

1510 L’Union européenne n’intéresse pas ses citoyens. On observe un taux de participation faible aux élections, et des critiques s’élèvent tant de la part des citoyens que des États membres sur l’efficacité de la politique menée à Bruxelles. La Commission, souhaitant provoquer un débat sur la situation, a publié en juillet 2001 un livre blanc sur la gouvernance européenne. Un premier accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » (2003/C 321/01) a été signé entre le Parlement, le Conseil et la Commission le 16 décembre 2003 afin d’améliorer la qualité de la législation.

1511 Dans la continuité, la commission Juncker lance en 2014 un nouveau programme « Mieux légiférer ». Sa mise en œuvre est confiée au premier vice-président de la Commission, M. Frans Timmermans. Elle comprend quatre volets.

Le premier volet est la concentration du travail de l’Union sur les textes importants, et à ce titre la Commission a procédé au retrait de quatre-vingts propositions de textes.

Le deuxième volet concerne la création d’un Comité indépendant d’examen de la réglementation. Ce comité a été créé le 1^er juillet 2015 et a pour mission de contrôler la qualité de la législation, d’aider la Commission dans le cadre des travaux d’évaluation et d’analyses d’impact de la Commission, et d’émettre des avis et des recommandations sur ceux-ci.

Le troisième volet concerne l’amélioration de la consultation des citoyens et des parties intéressées. La Commission procède à des consultations publiques systématiques. Les citoyens et les personnes intéressées peuvent donner leur avis sur la feuille de route de la Commission, les analyses d’impact sur la situation législative existante et les projets législatifs, les analyses d’impact sur les conséquences des projets législatifs au niveau économique, social et environnemental, les textes adoptés ainsi que les bilans. La Commission publie un rapport sur ces consultations.

Le quatrième volet concerne la création de la plate-forme « REFIT ». Par décision du 19 mai 2015, la Commission a créé cette plate-forme qui regroupe des experts issus du secteur économique, des partenaires sociaux, de la société civile, du Comité économique et social européen, du Comité des régions et des États membres, qui pourront la conseiller. Sur cette plate-forme, les citoyens et les « parties prenantes » (associations, entreprises, collectivités), d’une part, et les administrations nationales, d’autre part, peuvent communiquer les difficultés posées par les différentes réglementations européennes et suggérer des améliorations.

1512 Un nouvel accord a été signé et est entré en vigueur le 13 avril 2016, entre la Commission, le Parlement et le Conseil, en remplacement de celui de 2003.

Cet accord prévoit notamment une transparence tout au long du processus législatif (par la création d’une base de données commune sur l’état d’avancement des dossiers législatifs dans les trois institutions), l’élaboration de politiques et d’actes législatifs « fondés sur des données probantes » par le recours aux études d’impact, une évaluation annuelle de la charge législative afin que les lois soient adaptées à leur objet.

1513 L’article 291 TFUE dispose : « Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union. Lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du Traité sur l’Union européenne, au Conseil ».

Le rôle principal est bien donné aux États membres eux-mêmes, puisque le droit de l’Union est mis en œuvre par les législations de chaque pays membre, les États gardant par ailleurs leur souveraineté dans les domaines qui ne sont pas couverts par les traités.

Mais la Commission a pour rôle essentiel (§ I) d’exécuter directement les décisions du Conseil lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants sont nécessaires, sauf si le Conseil décide de garder cette exécution.

Dans ce rôle, il est assisté de comités composés de représentants des États membres (§ II).

1514 À côté des actes d’exécution (A), l’article 290 TFUE dispose qu’un « acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif » (B).

1515 La Commission exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit conformément aux dispositions de l’article 211 TCE (ex-art. 155). Il y a donc une délégation de pouvoirs par le Conseil au profit de la Commission. Ces pouvoirs sont bien ceux de la Commission, qui n’a pas de comptes à rendre au Conseil.

L’article 202 TCE (ex-art. 145) dispose que le Conseil confère à la Commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit, et que dans ce cadre il peut soumettre l’exercice de ces compétences à certaines modalités. La fonction d’exécution revient forcément à la Commission, sauf dans certains cas particuliers.

Le rôle d’exécution de la Commission est désormais prévu parmi d’autres compétences par l’article 17, § 1^er TUE. La Commission a des fonctions d’exécution conformément aux conditions prévues par les traités.

Ce rôle d’exécution est subsidiaire, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, puisque la Commission n’agira que lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires. Ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du Traité sur l’Union européenne, au Conseil⁶⁶¹.

Ce rôle d’exécution est plus large quant à la matière, l’article 291 TFUE disposant : « tout acte juridique contraignant ».

1516 L’acte délégué est introduit par l’article 290 du traité de Lisbonne. Désormais, un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. La Commission a donc un second pouvoir à côté de celui d’exécution : le pouvoir de compléter ou modifier un acte législatif dès lors que la modification ne porte pas sur un élément essentiel.

Ce pouvoir est exclusivement réservé à la Commission.

1517 La délégation au profit de la Commission n’est possible qu’à plusieurs conditions.

Pour que la délégation soit possible il faut non seulement que l’acte législatif délimite de manière explicite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir, mais également que cet acte ne porte pas sur des éléments essentiels d’un domaine, car ceux-ci relèvent de la compétence exclusive du Conseil.

Pour que la délégation soit valable, elle ne doit pas avoir été révoquée par le Parlement européen ou le Conseil et ne pas avoir fait l’objet d’objections de la part du Parlement européen ou du Conseil dans le délai qui leur est ouvert.

La délégation qui remplit les conditions sus-énoncées est applicable immédiatement.

1518 Mais subsistent deux difficultés : celle de la délimitation des éléments essentiels ou non d’un acte législatif pour la délégation, et surtout celle de la délimitation des actes d’exécutions et de délégations. S’agissant de cette dernière, les institutions ont procédé par la technique du Common understanding pour apporter des précisions sur les actes délégués (conditions, durée, cas de révocation ou d’objections), mais ce document n’apporte pas de réponse à la question du choix entre la délégation ou l’acte d’exécution.

La Cour de justice est venue apporter des précisions sur ce choix dans deux arrêts (Biocides du 18 mars 2014 et Visa du 16 juillet 2015).

1519 Dans l’arrêt Biocides, la Commission européenne demande l’annulation de l’article 80, § 1, du règlement (UE) n° 528/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides, en tant que cette disposition prévoit l’adoption de mesures établissant les redevances exigibles par l’Agence européenne des produits chimiques par un acte fondé sur l’article 291, § 2 TFUE et non par un acte adopté sur le fondement de l’article 290, § 1 TFUE. La Cour précise qu’il n’y a pas de définition de l’acte d’exécution, et que cet acte ne peut être adopté par la Commission, ou le Conseil dans certains cas spécifiques, que pour assurer qu’un acte juridiquement contraignant de l’Union soit exécuté dans des conditions uniformes dans l’Union et que la notion d’acte d’exécution doit être appréciée par rapport à celle d’acte délégué prévu à l’article 290 TFUE.

La Cour rappelle qu’avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’expression « compétences d’exécution » comprenait non seulement la compétence pour mettre en œuvre, au niveau de l’Union, un acte législatif de l’Union, mais également la compétence pour modifier ou compléter des éléments non essentiels d’un acte législatif et que depuis, les articles 290 et 291 TFUE opèrent une distinction. Le législateur donne soit un pouvoir de modifier ou compléter des éléments non essentiels d’un acte législatif, et dans ce cas l’acte législatif doit contenir de manière explicite le contenu, la portée et la durée de la délégation conformément à l’article 290, § 1 TFUE, soit un pouvoir d’exécution, et dans ce cas il revient à la Commission d’en préciser le contenu pour assurer sa mise en œuvre dans des conditions uniformes dans tous les États membres conformément à l’article 291 TFUE, sans qu’aucune modification de l’acte législatif soit possible. La Cour rejettera la demande de la Commission, estimant qu’en l’espèce il s’agit bien d’un acte d’exécution, car le système des redevances est organisé complètement par le règlement.

1520 Dans l’arrêt Visa, la Commission demande à l’inverse l’annulation de l’article 1^er, points 1 et 4 du règlement (UE) n° 1289/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, en tant que ces dispositions confèrent à la Commission un pouvoir délégué au sens de l’article 290, § 1 TFUE et non pas un pouvoir d’exécution au sens de l’article 291, § 2 TFUE. La Cour juge que dès lors que le règlement prévoit la possibilité pour la Commission, dans certaines circonstances, de réintroduire le visa même provisoire, il s’agit d’un pouvoir de modification du texte et donc d’une délégation. La Cour rejette le critère matériel invoqué par la Commission pour distinguer acte délégué et acte d’exécution ; le critère, selon la Commission, est l’existence et l’étendue de la liberté d’appréciation conférée par l’acte législatif.

1521 Dans un arrêt en date du 8 octobre 2015 concernant des règlements délégués pris en application de la directive sur les systèmes de transports intelligents dans le domaine du transport routier, le Tribunal de l’Union européenne décide que les compétences de la Commission au titre d’une délégation se distinguent des compétences d’exécution, notamment en ce qui concerne la marge d’appréciation dont elle dispose, critère matériel qu’elle avait rejeté par la Cour dans l’arrêt Visa, et déboute la République tchèque de ses demandes en annulation des règlements délégués n^os 885/2013 et 886/2013 de la Commission européenne en ce que celle-ci a outrepassé la délégation qui lui a été consentie. La République tchèque forme un pourvoi devant la Cour. Elle sera de nouveau déboutée.

1522 Dans le cadre de l’exercice de sa fonction d’exécution, la Commission est contrôlée dans le cadre du mécanisme de la comitologie, dont il convient de présenter les fondements (A) et le processus (B).

1523 Lorsque la Commission exerce des fonctions d’exécution qui lui sont confiées par un texte législatif, ce texte énonce également que la Commission doit être assistée de comités composés de représentants des États membres. Cette pratique régulière des institutions avait été validée par la jurisprudence Köster de la Cour de justice⁶⁶², et par la suite réglementée pour la première fois par une décision du 13 juillet 1987. Deux procédures s’appliquent aux actes d’exécution de la Commission : soit une procédure d’examen, soit une procédure consultative. Le rôle du comité est fonction de la procédure. Dans la procédure d’examen, le comité vote l’acte à la majorité qualifiée, et à défaut la Commission ne peut pas l’adopter. Toutefois, la Commission pourra aller devant le comité d’appel pour un deuxième débat sur ce texte. Dans la procédure consultative, l’avis du comité ne lie pas la Commission.

1524 Une deuxième décision Comitologie a été adoptée en 1999⁶⁶³et fixe les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission. Cette décision définit les critères déterminant le choix parmi quatre procédures du comité : consultative, de gestion, de réglementation et de sauvegarde. La décision de 1999 a été modifiée par une décision de 2006⁶⁶⁴, qui a introduit la procédure de réglementation avec contrôle conférant plus de pouvoirs au Parlement. Le traité de Lisbonne, pour tenir compte de l’évolution de la procédure de comitologie, a créé la catégorie des actes délégués.

1525 Le règlement européen n° 182/2011 prévoit deux procédures dans lesquelles la Commission statue après avis d’un comité composé des représentants des États membres : une procédure d’examen ou une procédure consultative, ainsi qu’il a été précisé ci-avant. Par dérogation, la Commission peut adopter un acte d’exécution sans cet avis, au vu d’un acte de base qui justifie l’urgence.

Chaque comité est présidé par un membre de la Commission qui ne prend pas part au vote.

Le règlement de 2011 fixe le fonctionnement général des comités, les prérogatives dévolues aux membres des comités et les délais et modalités de prise des avis.

La Commission publie un rapport annuel sur les travaux des comités de comitologie, qui détaille leurs activités dans chaque domaine d’action.

1526 L’Union européenne, et par conséquent ses institutions, n’ont que les compétences que les États membres leur ont données au moyen des traités : il s’agit du principe d’attribution. L’Union ne peut agir que dans la limite de ces compétences et pour atteindre les objectifs fixés dans les traités. En l’absence de compétence conférée par ces traités, les États membres gardent leur pouvoir. Avant l’étude de l’exécution des différentes compétences (Sous-section II), il convient de procéder à leur distinction (Sous-section I).

1527 Le traité de Lisbonne met fin au silence et classe les compétences en trois catégories : les compétences exclusives (§ I), les compétences partagées (§ II), et les compétences d’appui (§ III).

1528 L’article 2.1 TFUE dispose que : « Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l’Union ».

1529 Conformément à l’article 3, alinéa 1 TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants :

L’alinéa 2 dudit article dispose que l’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

1530 L’article 2.2 TFUE stipule que : « Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne ».

1531 L’article 4 TFUE dispose que les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants :

1532 L’Union dispose dans certains domaines d’une compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence.

1533 L’article 6 TFUE dispose que les compétences pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres s’appliquent aux domaines suivants :

1534 Le traité de Lisbonne poursuit l’œuvre du traité de Maastricht⁶⁶⁵, et distingue à l’article 5, § 1^er TUE le principe d’attribution qui régit la délimitation des compétences de l’Union, des principes de subsidiarité (§ I) et de proportionnalité (§ II), deux principes fondamentaux qui régissent l’exercice de ces compétences. Relève également de l’exercice des compétences de l’Union le système de coopération renforcée (§ III).

1535 Avant de définir la subsidiarité (B) et d’étudier son contrôle (C), il sera recherché son fondement (A).

1536 Le principe de subsidiarité remonte à une doctrine sociale catholique, et plus particulièrement à l’encyclique Quadragesimo Anno du pape Pie XI, en date du 15 mai 1931. Selon cette doctrine, les personnes doivent régler leurs problèmes sociaux, politiques et humains à l’intérieur de leurs communautés de proximité (famille, école, entreprise, commune), et ne doivent faire appel à l’ordre supérieur, par exemple à l’État, qu’en dernier ressort et que si le problème posé dépasse les capacités d’analyse ou de résolution des communautés de proximité.

Ce principe existe aussi dans les structures fédérales, comme en droit allemand. Ainsi, les articles 70-75 de la loi fondamentale de 1949 permettent, dans les domaines de compétences concurrentes, aux Länder et au Bund de légiférer. Les Länder disposent d’une priorité, mais le Bund peut intervenir à « titre subsidiaire » si les conditions prévues à l’article 72, § 2de la Loi fondamentale⁶⁶⁶sont remplies. Le terme subsidiaire n’apparaîtra réellement qu’avec l’entrée en vigueur du traité de Maastricht.

Les traités originaires ne mentionnaient pas la subsidiarité, mais en appliquaient le principe. La procédure prévue à l’ex-article 308 CE permettait à la Communauté européenne de légiférer aux lieu et place de ses États membres, lorsque l’action de la Communauté s’avérait nécessaire dans des domaines non ou partiellement communautarisés pour réaliser des objets de la Communauté. L’ex-article 94 TCE, dans le cadre du rapprochement des législations, précise que « l’Europe peut rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché commun », et reconnaît indirectement que les décisions ont bien été prises par les États membres.

Le traité de Rome prévoit un principe de subsidiarité en matière de politique de l’environnement, et l’intervention communautaire ne sera possible que dans la mesure où les objectifs de la politique pourront être mieux réalisés au niveau communautaire qu’au niveau national⁶⁶⁷.

1537 Le traité de Maastricht généralise définitivement le principe de subsidiarité dans l’activité de l’Union. Le principe de subsidiarité est alors un rempart à une communautarisation excessive pour les États membres qui souhaitent garder la priorité d’agir. Ce principe est contenu dans l’article 1^er ainsi rédigé : « (…) une union (…) dans laquelle les décisions sont prises (…) le plus près possible des citoyens », dans l’ex-article 2 devenu article 3, § 6 TUE, lequel précise que : « L’Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités », et est surtout visé textuellement par l’article 5 TCE. Le traité précise que les politiques nouvelles doivent rester de la compétence des États membres, et l’article 6 TFUE les classe dans les compétences d’appui.

1538 L’article 5 TFUE ne définit pas la subsidiarité, mais précise son champ d’application. Ainsi, la subsidiarité s’appliquera dans tous les domaines à l’exception du domaine de la compétence exclusive. L’Union ne peut légiférer que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Deux conditions sont énoncées pour que la subsidiarité s’applique : une insuffisance étatique, mais également une plus-value apportée par l’intervention de l’Union par rapport à celle étatique. Le traité de Lisbonne a substitué le mot « mais » au mot « et », retirant par là même le lien automatique entre les deux critères et semant incidemment un doute sur leur caractère cumulatif.

1539 Le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, adopté en même temps que le traité d’Amsterdam, n’a pas levé ce doute, et a ajouté de plus des lignes directrices s’écartant du texte du traité.

Le protocole mentionne les « deux aspects » mais évoque la « condition susmentionnée » au point 5. Les trois lignes directrices sont les suivantes : l’Union n’intervient que si l’action des États membres n’est pas satisfaisante et non plus suffisant, et dans une situation transnationale. L’Union intervient pour une question de légalité et de préjudice pouvant résulter pour l’ensemble des États membres d’une action isolée d’un État. Et l’Union est compétente si cela présente un avantage manifeste par rapport au niveau national.

Le nouveau Protocole n° 2 renvoie pour les critères de subsidiarité aux critères généraux de l’article 5 TUE. Ainsi, l’intervention de l’Union se fera si l’objectif de l’Union peut être mieux atteint avec celle-ci par rapport au niveau national. L’insuffisance de l’État est établie dès lors que l’intervention de l’Union réalise mieux les objectifs de l’Union. Le critère de plus-value semble être suffisant pour l’application de la subsidiarité⁶⁶⁸.

1540 L’application du principe de subsidiarité est contrôlée tant au niveau du processus législatif (I) qu’après l’adoption du texte (II).

1541 Le Conseil, le Parlement européen et la Commission ont adopté, le 25 octobre 1993, une déclaration interinstitutionnelle sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité⁶⁶⁹. La Commission s’engage à justifier l’intervention de l’Union lors de l’initiative législative, mais également tout au long du processus. Le Parlement et le Conseil s’obligent de la même manière à prendre en compte le principe de subsidiarité lors de l’amendement des propositions.

Le protocole additionnel au traité de Lisbonne élargit l’application de la subsidiarité à l’ensemble des sujets de droit de l’Union et aux États membres dans le cadre du processus législatif. Le traité de Lisbonne lui-même étend l’initiative législative à d’autres institutions, ce qui induit une obligation pour tous d’évaluer l’opportunité, un bilan coût-avantage, de l’intervention de l’Union. La Cour de justice se limite à ce que la subsidiarité ressorte clairement des motifs de la décision⁶⁷⁰.

1542 Le traité de Lisbonne confère un pouvoir de contrôle de la subsidiarité aux parlements nationaux.

Les parlements nationaux disposent d’un droit de s’opposer au projet législatif lorsqu’ils estiment que celui-ci ne respecte pas le principe de subsidiarité (V. procédés du « carton jaune » et du « carton orange » cités infra, n° a1509).

1543 L’acte législatif pourrait être contesté après son adoption devant la Cour de justice par un recours en annulation introduit par un État membre, le Conseil ou la Commission, ou par renvoi préjudiciel relatif à un acte de droit dérivé qui ne respecterait pas le principe de subsidiarité.

La Cour de justice peut être saisie d’un recours en annulation sur le principe du non-respect de la subsidiarité, mais ne reconnaît pas la possibilité de faire rétroagir ce principe aux origines de l’Union. Abandonnant le principe du contrôle de forme sur la motivation, la Cour examine au fond les deux critères, positif et négatif⁶⁷¹. La possibilité pour les États membres d’introduire un recours en annulation a conduit en France à l’adoption de loi constitutionnelle du 20 décembre 2007 pour tenir compte de ce pouvoir propre conféré à chacune des deux chambres du Parlement.⁶⁷²

Le Comité des régions dispose également d’un pouvoir de recours contre un acte législatif, mais sous réserve que pour son adoption le traité ait prévu sa consultation.

Une personne physique peut saisir la Cour d’une action en annulation, conformément à l’article 263 TFUE, contre les actes dont elle est destinataire ou qui la concernent directement et individuellement. De la même manière, la personne physique ou morale, qui aurait un intérêt agir, pourra saisir la Cour par renvoi préjudiciel, contre un acte dérivé de l’Union qui lui aurait porté personnellement préjudice.

1544 Confondu souvent avec le principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité est visé à l’article 5, § 1 et notamment au § 4 TUE ainsi rédigé : « L’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. » Avant de définir son champ d’application (B) et d’étudier son contrôle (C), il sera recherché son fondement (A).

1545 Les traités constitutifs contiennent des traces de ce principe de proportionnalité dans plusieurs de leurs dispositions. L’ex-article 34 TCE (devenu 40 TFUE) relatif à la politique agricole commune délimite le pouvoir de la Communauté, et indique que : « L’organisation commune (…) doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l’article 33 ».

L’ex-article 30 (devenu 36 TFUE) prévoit que les dispositions des articles 28 (interdiction des restrictions à l’importation) et 29 (interdiction des restrictions à l’exportation) ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit lorsqu’elles sont justifiées par des motifs d’intérêt général. L’État membre pourra donc dans ce cas poser des interdictions ou restrictions à la libre circulation des marchandises, mais celles-ci ne doivent pas être représentatives d’une restriction déguisée dans le commerce. Elles doivent donc être proportionnelles.

La proportionnalité était également induite par la possibilité ouverte au Conseil de prendre les dispositions nécessaires pour réaliser un objectif de la Communauté sans que le traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet⁶⁷³.

La jurisprudence de la Cour de justice⁶⁷⁴développera ce principe en tant que principe fondamental du droit de l’Union et le déclarera opposable tant aux institutions de l’Union qu’aux États membres dans l’exercice du droit de l’Union.

Le traité de Maastricht consacrera définitivement ce principe à l’article 5 et prévoit également dans le domaine de la protection de l’environnement des mesures dérogatoires ou un soutien financier lorsqu’une mesure envisagée « implique des coûts disproportionnés pour les pouvoirs publics d’un État membre »⁶⁷⁵.

Le traité de Lisbonne définit le principe de proportionnalité à l’article 5, § 4 TFUE : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

Les institutions peuvent décider la nature de l’acte en se fondant sur ce principe lorsque le traité est muet à ce sujet⁶⁷⁶.

1546 Le principe de proportionnalité s’applique aussi bien aux compétences concurrentes qu’aux compétences exclusives, son existence étant antérieure à cette distinction.

Il s’applique également, ainsi qu’il a été précisé ci-avant, aux institutions, mais aussi aux États membres dans l’exercice de leurs fonctions d’exécution du droit de l’Union.

1547 Le législateur européen doit choisir la mesure la plus appropriée. En cas d’excès, la mesure peut être annulée pour non-respect de la proportionnalité. Le Protocole additionnel n° 2 annexé aux traités de Maastricht et de Lisbonne sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixe les règles de ce contrôle.

Dans le cadre du processus législatif, les projets doivent être motivés au regard du principe de proportionnalité, et pour ce, être accompagné d’une fiche d’évaluation de l’impact financier, du bilan coût-avantage⁶⁷⁷. Le législateur européen dispose à ce titre d’un pouvoir de libre appréciation. La Cour de justice ne pourra intervenir qu’en cas d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

La Cour contrôle les actes sur trois points : la nécessité de la mesure au regard de l’objectif poursuivi, le non-dépassement de ce qui est approprié, et le choix de la mesure la moins contraignante pour les administrés ou les opérateurs économiques.

Le juge analyse si le choix est basé sur des critères objectifs, et si les objectifs recherchés par la mesure adoptée justifient les conséquences économiques négatives⁶⁷⁸. Le contrôle du juge est encore plus strict en matière de protection des droits fondamentaux⁶⁷⁹.

1548 Dans l’Union européenne, les règles applicables doivent être les mêmes pour tous les États membres, l’égalité de traitement étant le principe. Néanmoins, le principe de différenciation a toujours été applicable dans les traités anciens. Citons pour exemple les régimes particuliers ou les périodes transitoires pour les nouveaux entrants dans l’Union⁶⁸⁰, ou encore les clauses de sauvegarde. Par ailleurs, le traité de Rome (art. 233) et aujourd’hui le TFUE (art. 350), préservaient l’union régionale des trois États du Benelux. Le traité de Maastricht a constitué un moment important de cette différenciation aux termes duquel des rythmes différents et des méthodes différentes sont prévus pour atteindre les objectifs de l’Union. Rappelons pour mémoire l’instauration de critères pour entrer dans la Communauté euro ou encore la création d’un statut particulier s’agissant de la monnaie, de la politique étrangère de sécurité, de la citoyenneté pour le Danemark suite au rejet du traité de Maastricht par le pays.

1549 Le traité d’Amsterdam et aujourd’hui le traité de Lisbonne ont autorisé le régime de la coopération renforcée (A) : « Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités (…) ». La mise en œuvre de ce régime a été assouplie (B).

1550 La coopération renforcée est une procédure facultative qui peut être adoptée non seulement dans les domaines non couverts par l’Union européenne, mais également dans les domaines de compétences partagées⁶⁸¹. L’article 42, § 2 TUE offre en matière de politique et de sécurité commune un exemple de coopération hors traité et vise notamment l’OTAN. Elle ne peut porter sur des domaines de compétences exclusives de l’Union.

La coopération renforcée est une compétence commune, et par conséquent doit respecter le cadre institutionnel de l’Union. Elle ne doit d’ailleurs être utilisée qu’en dernier ressort, les procédures de droit commun devant avoir échoué. Elle ne peut porter atteinte ni au marché intérieur ni à la cohésion économique, sociale et territoriale. Elle ne peut constituer ni une entrave, ni une discrimination aux échanges entre les États membres, ni provoquer de distorsions de concurrence entre ceux-ci⁶⁸².

1551 Les actes adoptés dans le cadre de la coopération renforcée ne lient que les États participants, et ne sont donc pas considérés comme un acquis de l’Union devant être accepté par les États candidats à l’adhésion⁶⁸³.

La coopération renforcée doit respecter « les compétences, droits et obligations des États membres qui n’y participent pas »⁶⁸⁴. Les États membres non participants peuvent rejoindre à tout moment le groupe des États signataires en vertu de la clause d’ouverture contenue à l’article 20, § 1. Ils doivent pour cela accepter la décision initiale comme l’ensemble des décisions prises, l’objectif étant de promouvoir la promotion de la participation du plus grand nombre⁶⁸⁵.

Pour qu’il y ait coopération renforcée, il faut un accord de neuf États membres.

1552 La coopération renforcée est soumise à l’accord du Conseil des Ministres statuant à la majorité qualifiée (sauf PESC où l’unanimité est requise) sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

En matière de coopération judiciaire pénale et de coopération policière, en cas d’opposition à un projet législatif, un groupe d’au moins neuf États membres peut demander l’instauration quasi automatique d’une coopération renforcée.

1553 Les actes de la coopération renforcée sont adoptés selon les règles et procédures propres aux domaines dans lesquels celle-ci va s’appliquer (TUE, art. 20, § 1). Tous les États participent aux délibérations, mais seuls les États participants ont le droit de vote.

L’article 333 TFUE prévoit une « clause passerelle » propre à la coopération renforcée. Celle-ci permet au Conseil, lorsque les mesures requièrent l’unanimité ou une procédure spéciale, de prendre une décision pour un vote à la majorité qualifiée ou à une procédure législative ordinaire.

1554 Les décisions de coopération renforcée sont soumises aux règles générales du contentieux de l’Union. La Cour de justice n’est cependant pas compétente pour les décisions de coopération renforcée dans le cadre de la PESC, sous réserve de l’article 275 TFUE.

Les règlements jumeaux « Régimes matrimoniaux » et « Effets patrimoniaux des partenariats enregistrés » sont des illustrations récentes de la coopération renforcée.