Les sanctions et les contrôles de la puissance publique

La législation sur la location meublée a prévu des sanctions pour garantir l'efficacité des règles mises en place et un contrôle spécial.

- Sanction. - Les sanctions pour non-respect des règles ont tendance à l'alourdir.

En premier lieu, le décret n^o 2009-1650 du 23 décembre 2009 prévoit que le non-respect de l'obligation de déclaration prévue à l'article L. 324-1 du Code du tourisme est puni d'une amende de troisième classe, soit 450 €.

En deuxième lieu, l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation contient, depuis la loi Alur , un dernier alinéa rédigé de la manière suivante : « Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ».

Dans les communes concernées, cette disposition entraîne les conséquences suivantes :

En troisième lieu, la loi Elan du 23 novembre 2018, précitée, a prévu des sanctions plus dissuasives en modifiant l'article L. 324-1-1 du Code du tourisme :

Les plateformes de location n'ont pas été oubliées par ce texte qui prévoit à l'article L. 324-2-1 du même code :

Pour éviter ces sanctions, certains propriétaires pourraient être tentés de louer leur bien en location meublée à une société commerciale en autorisant cette dernière à sous-louer de manière temporaire ce logement. De cette manière, le propriétaire s'exonère de toute formalité et peut se croire à l'abri des sanctions ci-dessus énoncées au motif que c'est son locataire qui commet l'infraction. Statuant sur ce procédé, la Cour de cassation a fait preuve de fermeté vis-à-vis du propriétaire en validant les condamnations prononcées à son encontre au motif qu'il connaissait l'infraction de son locataire et en précisant que cette amende civile n'est pas contraire au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines .

Les développements ci-dessus peuvent être synthétisés par le tableau suivant :

Les autorisations nécessaires pour une location touristique de courte durée

Résidence principale

Nota : au-delà de cent vingt nuitées par an, la résidence perd son caractère de résidence principale.

Résidence secondaire

- Autorisation du propriétaire du logement. - Lorsque le local est mis en location par le locataire, l'autorisation du propriétaire du logement est indispensable. Nous avons vu ci-dessus (V. supra, n^o ) que cet accord est nécessaire pour sous-louer son logement sous peine de restitution des fruits obtenus. Mais cette sous-location non autorisée peut également entraîner une demande en résiliation du bail, le versement de dommages et intérêts de la part du locataire principal, et ce dernier est susceptible de perdre son droit au renouvellement de son bail lorsque celui-ci arrivera à échéance.

Un réseau d'agences propose un nouveau type de convention en prévoyant la sous-location autorisée par le propriétaire avec un partage de revenus sur la base suivante :

À ce jour, nous n'avons pas de retour d'expérience sur le nombre de conventions signées.

Le règlement de copropriété a été invoqué comme pouvant permettre de limiter les meublés touristiques.

Avant une décision récente de la Cour de cassation, un éminent auteur avait distingué entre :

Ces deux dernières possibilités sont toujours d'actualité et nous renvoyons à cet article pour leur mise en œuvre.

La première possibilité peut résulter :

À notre sens, il ne s'agit pas d'un coup d'arrêt à la location sauvage d'appartement (hors résidence principale du loueur) dans les copropriétés dont le règlement ne prévoit pas la possibilité d'une activité commerciale mais plutôt d'une évolution par rapport à l'ancienne jurisprudence de la cour. En effet, cette jurisprudence considérait que les locations meublées traditionnelles étaient conformes à une destination d'habitation dès lors que l'immeuble n'était pas de très grand standing et que lesdites locations ne causaient pas de nuisances excessives. Souvent le juge faisait, en la matière, le parallèle avec le va-et-vient d'une clientèle de profession libérale. Si celle-ci était admise dans l'immeuble, il ne voyait aucune raison d'interdire les locations meublées » . À titre d'exemple, on relèvera une décision de la Cour de cassation du 8 juin 2011 .

Dans l'espèce qui a donné lieu à la décision du 8 mars 2018, les copropriétaires avaient divisé leur lot en quatre « hôtels studios meublés » destinés à la location, avec prestations de services, disponibles sur un site de réservation en ligne. Il s'agissait bien d'une location de type commercial sans lien avec le simple particulier qui loue sa résidence principale moins de cent vingt jours par an, et la Cour de cassation a pu approuver la cour d'appel d'avoir souverainement déduit que ces rotations des périodes de location ne correspondaient pas à la destination de l'immeuble.

Comme l'indique un praticien , « il existe de nombreuses situations possibles, et l'issue des contentieux reste incertaine, à moins qu'il n'existe une prohibition de toute activité commerciale ». Néanmoins, invoquer le fait que ce type de location relève des bénéfices industriels et commerciaux et non des bénéfices non commerciaux pour présumer de la commercialité de l'activité exercée n'emporte pas notre conviction. Le caractère répété des nuisances dans le cadre d'une location de courte durée n'a rien d'équivalent avec la stabilité de la location meublée d'une résidence principale prévue à l'article I bis de la loi du 6 juillet 1989 .

Le contrôle de cette activité s'opère à deux niveaux : celui de la puissance publique et celui des particuliers.

Contrôle exercé par la personne publique. Le contrôle relève des communes dans lesquelles sont situés les biens concernés. Les collectivités ont créé des cellules chargées de recenser les annonces pour vérifier que le logement a fait l'objet d'une déclaration en mairie et que le numéro d'enregistrement qui lui a été attribué figure sur celle-ci . Il en est de même de la conformité du logement avec la réglementation sur le changement d'usage prévu à l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation.

À Paris, la Brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) de la préfecture de police est à l'œuvre, et des agents du service municipal du logement sont également chargés des contrôles sur place.

Si la constatation de l'infraction relève des agents municipaux, l'amende est prononcée par le président du tribunal de grande instance, statuant en la forme des référés .

Ces contrôles sont prévus par deux articles du Code de la construction et de l'habitation, savoir :

Art. L. 651-6 : « Les agents assermentés du service municipal du logement sont nommés par le maire. Ils prêtent serment devant le juge du tribunal d'instance de leur résidence et sont astreints aux règles concernant le secret professionnel.

Leur nombre est fixé à 1 par 30 000 habitants ou fraction de ce chiffre. Ce nombre peut être augmenté par décision ministérielle.

Ils sont habilités à visiter les locaux à usage d'habitation situés dans le territoire relevant du service municipal du logement.

Ils doivent être munis d'un ordre de mission personnel ainsi que d'une carte d'identité revêtue de leur photographie.

La visite des locaux ne peut avoir lieu que de huit heures à dix-neuf heures ; l'occupant ou le gardien du local est tenu de laisser visiter sur présentation de l'ordre de mission, la visite s'effectue en sa présence.

En cas de carence de la part de l'occupant ou du gardien du local, l'agent assermenté du service municipal du logement peut, au besoin, se faire ouvrir les portes et visiter les lieux en présence du maire ou du commissaire de police. Les portes doivent être refermées dans les mêmes conditions ».

Art. L. 651-7 : « Les agents assermentés du service municipal du logement constatent les conditions dans lesquelles sont effectivement occupés les locaux qu'ils visitent. Ils sont habilités à recevoir toute déclaration et à se faire présenter par les propriétaires, locataires ou autres occupants des lieux toute pièce ou document établissant ces conditions. Sans pouvoir opposer le secret professionnel, les administrations publiques compétentes et leurs agents sont tenus de communiquer aux agents du service municipal du logement tous renseignements nécessaires à l'accomplissement de leur mission de recherche et de contrôle.

Quiconque fait volontairement obstacle, en violation des prescriptions ci-dessus, à la mission des agents du service municipal du logement, est passible de l'amende civile prévue à l'article L. 651-4 » .

- Question prioritaire de constitutionnalité. - Ces deux textes ont fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité par la Cour de cassation . Le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 5 avril 2019 en se référant à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le sixième alinéa de l'article L. 651-6 du Code de la construction et de l'habitation, qui autorise les agents du service municipal du logement, en cas de refus ou d'absence de l'occupant du local ou de son gardien à se faire ouvrir les portes et à procéder à une telle visite sans l'accord de l'occupant du local ou de son gardien, et sans y avoir été préalablement autorisés par le juge, a été déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il méconnaît le principe de l'inviolabilité du domicile.

La seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 651-7 du Code de la construction et de l'habitation, qui reconnaît aux agents assermentés du service municipal du logement le droit de recevoir toute déclaration et de se faire présenter toute pièce ou document établissant les conditions dans lesquelles les lieux sont occupés n'a pas été jugée comme méconnaissant les droits de la défense ni le droit à un procès équitable.

Comme le remarque un auteur , les effets de cette déclaration d'inconstitutionnalité sont importants puisqu'à compter de la date de publication de cette décision, l'alinéa 6 de l'article L. 651-6 est immédiatement abrogé et cette décision est donc applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date .

Depuis l'entrée en vigueur, au 1^er décembre 2019, des articles R. 324-2.-1 et R. 324-3 du Code du tourisme, les communes qui ont mis en œuvre une procédure d'enregistrement des locations de meublés de tourisme peuvent adresser à la personne qui prête son concours à cette location, notamment les plateformes numériques, une demande d'information portant sur les locations, situées sur tout ou partie de son territoire, de l'année en cours et celles de l'année civile précédente. Par ce biais les communes devraient pouvoir être informées du respect ou non de la réglementation sur leur territoire. Toutefois, ce décret prévoyant que « le format de la demande est fixé par arrêté des ministres chargés respectivement du tourisme et du logement », la réponse de ces plateformes risque de se faire attendre.

Le contrôle du changement d'usage. Le dernier alinéa de l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation dispose que constitue un changement d'usage « le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile ».

Un local est réputé à usage d'habitation s'il est affecté à cet usage au 1^er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve.

En s'appuyant sur ce texte, et spécialement sur l'article L. 651-2 du Code de la construction et de l'habitation qui prévoit une amende de 50 000 € par logement et une astreinte de 1 000 € par jour et par mètre carré jusqu'à la régularisation, la ville de Paris a assigné deux propriétaires.

La Cour de cassation, « par deux arrêts du 28 novembre 2019 ayant fait l'objet d'une large diffusion » , rejette les demandes de la ville de Paris .

Dans la première affaire (n^o 18-24.157), elle décide que les locaux ayant fait l'objet de travaux ayant pour conséquence d'en changer la destination postérieurement au 1^er janvier 1970 sont réputés avoir l'usage pour lequel les travaux sont autorisés.

Dans la seconde affaire (n^o 18-23.769), la Haute juridiction décide que l'affectation du bien à usage d'habitation au 1^er janvier 1970 n'était pas établie par la ville de Paris et que la preuve d'un usage d'habitation à la date du 23 janvier 2017 était inopérante.

Il en résulte que, dans ces deux affaires, la ville de Paris n'a donc pas pu se prévaloir d'un changement d'usage illicite .

Le contrôle exercé par les personnes privées. Le contrôle est principalement effectué par le syndicat des copropriétaires par l'intermédiaire du syndic agissant soit en vertu de ses pouvoirs propres, soit en vertu d'une décision prise en assemblée générale .

Dans l'hypothèse où l'activité de meublé touristique est directement interdite par le règlement de copropriété, le syndic pourra agir en fonction de ses pouvoirs propres. Dans les hypothèses moins précises, il aura tout intérêt à agir en vertu d'une décision de l'assemblée des copropriétaires. On relève que dans la plupart des décisions prises par les tribunaux, cette action fait suite à une décision prise en assemblée.

L'assemblée pourra agir directement contre le propriétaire pour les troubles que celui-ci cause à l'immeuble. Si les troubles sont causés par son locataire, le copropriétaire en est toujours directement responsable sans que le locataire puisse invoquer une inopposabilité du règlement de copropriété à son encontre .

Le syndic pourra également utiliser l'action oblique pour demander l'annulation du bail sous la triple condition :

Plus récente est la possibilité pour le syndicat des copropriétaires d'agir sur le fondement des inconvénients anormaux de voisinage. Après un débat doctrinal , la Cour de cassation a clairement affirmé « qu'un syndicat des copropriétaires peut agir à l'encontre d'un copropriétaire sur le fondement d'un trouble anormal du voisinage » . Néanmoins, pour agir sur ce fondement, le syndicat des copropriétaires devra rapporter la preuve que l'ensemble des copropriétaires est affecté par le trouble. Cette preuve peut être difficile à établir en pratique lors de séjours de courte durée .

Le contrôle pourra également être exercé par un copropriétaire sous l'angle de ce même trouble anormal de voisinage sous la condition qu'il justifie d'un lien de causalité et d'une nuisance excessive, c'est-à-dire dépassant les désagréments que chacun doit tolérer de ses voisins, et qui sont inhérents à la vie en société.

- Nullité. - Il résulte de l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation :

Al. 5 : « Sont nuls de plein droit tous accords ou conventions conclus en violation du présent article ».

Al. 6 : « Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ».

Les conventions contraires aux obligations issues des règles d'ordre public du changement d'usage sont nulles de plein droit ; toutefois, ce texte n'est pas invoqué devant les tribunaux .