L'intervention amiable de la SAFER

L'intervention amiable de la SAFER

Les interventions amiables de la SAFER sont effectuées dans le cadre d'acquisitions/rétrocessions (Sous-section I) ou par le biais du mécanisme de la substitution(Sous-section II). Elle réalise également des opérations d'entremise locative(Sous-section III).

Les acquisitions amiables en vue de rétrocéder

L'une des activités de la SAFER est l'acquisition amiable de biens dans le but de les rétrocéder. À ce titre, elle a la possibilité de prospecter sur l'ensemble du territoire rural (§ I). La rétrocession des biens acquis suit une procédure encadrée (§ II), susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux (§ III).

Les acquisitions amiables

– L'élargissement du champ d'action amiable de la SAFER au territoire rural. – Pour la réalisation de ses missions, la SAFER a la possibilité d'acquérir amiablement des biens ruraux, et non plus exclusivement des biens agricoles (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 1°). En effet, contrairement aux acquisitions par préemption, son champ d'action amiable s'étend à tout le territoire rural, par opposition aux zones urbaines 1502801050480. Le plus souvent, ces acquisitions amiables sont réalisées de gré à gré. Néanmoins, il s'agit parfois d'adjudications.

Le champ d'application des acquisitions amiables par la SAFER

Le champ d'application des acquisitions amiables par la SAFER est large.
Il concerne :
  • les biens bâtis ou non bâtis ;
  • les exploitations agricoles ;
  • les biens mobiliers tels que les cheptels mort ou vif, les stocks nécessaires à l'exploitation, ou tout autre élément ou investissement réalisé en vue d'améliorer le fonds ou de diversifier et de commercialiser la production, attachés aux biens immobiliers (C. rur. pêche marit., art. R. 143-2, 3°) 1502809732904 ;
  • les parts de sociétés civiles à objet agricole donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance de biens agricoles ;
  • les parts ou actions de toute société dont l'objet principal est l'exploitation ou la propriété agricole 1502805792888
– La possibilité de prospecter. – La SAFER a la possibilité de prospecter afin de réaliser ses opérations amiables. Elle dispose à ce titre de diverses sources d'information : les élus locaux, le monde agricole, les notaires, les sites internet et journaux d'annonces, les propriétaires et les candidats à l'acquisition eux-mêmes.
Pour parvenir à l'opération amiable, la SAFER bénéficie d'arguments solides :
  • la sécurité des transactions, en s'assurant de la solvabilité des candidats et en assumant la gestion des aspects administratifs ;
  • son réseau de candidats et son portefeuille d'apporteurs de capitaux 1502802359291.

Le respect de la purge des droits de priorité

Préalablement à toute acquisition amiable réalisée par la SAFER, la purge des éventuels droits de préemption prioritaires s'impose (C. rur. pêche marit., art. L. 143-8).

Ainsi, il convient de purger :

En outre, en cas d'acquisition amiable de parts de sociétés, le droit de préférence des associés éventuellement contenu dans les statuts s'applique également par priorité.

– L'accord des commissaires du gouvernement. – L'accord des commissaires du gouvernement est requis préalablement aux opérations dont le montant excède 75 000 € 1502807734487. Ils ont néanmoins la possibilité de décider à tout moment de soumettre certaines acquisitions inférieures à ce montant à leur approbation (C. rur. pêche marit., art. R. 141-10).

Les rétrocessions suite aux acquisitions amiables

– La justification de l'opération. – Les opérations de rétrocession sont obligatoirement motivées à l'aune des objectifs définis par les articles L. 141-1 et R. 141-1 du Code rural et de la pêche maritime. En pratique, l'étendue de cette définition rend la justification des opérations aisée.
– La liberté de diviser ou de rétrocéder en bloc. – La SAFER a la faculté de revendre les biens acquis en bloc ou après division. Elle a également la possibilité de rétrocéder des biens issus de plusieurs acquisitions à un même acquéreur, ou de dissocier les biens acquis pour répondre à des besoins en cohérence avec les politiques locales 1511719859288.
– L'appel à candidature. – Les décisions d'attribution sont obligatoirement précédées de la publication d'un appel à candidatures. Il s'effectue par voie d'affichage à la mairie de la commune où est situé le bien pendant un délai minimum de quinze jours. Si l'opération excède 75 000 €, cet avis est publié dans un journal diffusé dans le département concerné, ainsi que sur le site internet de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. R. 142-3). À l'exception de deux hypothèses 1503218039879, le non-respect des formalités de publicité entraîne la nullité de la rétrocession. Cette nullité n'est pas subordonnée à la preuve d'un quelconque grief 1502787008170. La SAFER choisit librement les bénéficiaires de la rétrocession parmi les candidats dont le projet s'inscrit dans une perspective d'aménagement rural. Il ne s'agit pas nécessairement d'agriculteurs. Ainsi, elle a la possibilité de préférer un investisseur disposé à consentir un bail à un exploitant ou toute personne dont le projet s'inscrit dans une perspective d'aménagement rural.
– La consultation du comité technique départemental. – Le comité technique départemental de la SAFER donne un avis simplement consultatif sur les projets. L'avis conforme du directeur régional de l'agriculture et de la forêt est en revanche requis 1503222240722. Il emporte autorisation administrative d'exploiter (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2) 1511725274490. Le silence conservé par le commissaire du gouvernement pendant un moins vaut autorisation implicite (C. rur. pêche marit., art. R. 331-14).
– Le prix de rétrocession. – Le prix est fixé librement par la SAFER. En pratique, elle répercute les frais d'acquisition et le coût de gestion engendrés par la conservation temporaire des biens.
– L'obligation d'information des candidats écartés. – Lorsqu'une SAFER attribue un bien acquis à l'amiable, elle procède à l'affichage d'un avis décrivant l'opération au plus tard dans le mois suivant la signature de l'acte authentique. En outre, elle est tenue d'informer le ou les candidats non retenus des motifs ayant déterminé son choix (C. rur. pêche marit., art. R. 142-4). Elle dispose d'un délai d'un mois à ce titre 1502814502069.

Le recours contre les décisions de rétrocession amiable

– Le point de départ de l'action contre la décision de rétrocession. – L'affichage en mairie constitue le point de départ du délai de recours (six mois) contre la décision de rétrocession (C. rur. pêche marit., art. L. 143-14). Tout candidat à la rétrocession non retenu est en droit d'exercer un recours contre la décision d'une SAFER devant les tribunaux de l'ordre judiciaire 1503237423649. Il faut entendre par candidat toute personne ayant déposé une candidature et formulé une offre de prix identique à celle retenue par la SAFER 1502795221435.
En réalité, l'affichage en mairie de la décision de rétrocession ne constitue pas à lui seul le point de départ du délai de six mois pour exercer le recours. En effet, le candidat évincé a droit à un recours effectif au juge 1502810281300. Dans cette hypothèse, le délai court à compter de la notification reçue personnellement de la SAFER 1502810333366. Autrement dit, tant que la SAFER n'a pas notifié aux candidats non retenus les motifs de leur éviction, l'action est toujours ouverte.

Les promesses de vente avec faculté de substitution

Le mécanisme de la substitution en chiffres

Le mécanisme de la substitution représente 78 % de l'activité des SAFER (soit environ 61 000 opérations) contre 5 % en matière de préemption (soit un peu moins de 7 000) et 17 % en matière d'acquisitions amiables 1503246190129.
En 2011, la marge brute dégagée par l'activité de substitution représentait 49,2 % du total des ressources des SAFER. Elle atteignait 66 % en Provence-Alpes-Côte d'Azur et 68 % en Aquitaine-Atlantique.

Le mécanisme des substitutions SAFER

– Le renforcement de la présence de la SAFER sur le marché rural. – Introduite par la loi d'orientation agricole de 1999 1503238442900, la promesse avec faculté de substitution est une technique contractuelle amiable permettant à la SAFER de renforcer sa présence sur le marché foncier rural. Elle ne paye aucun prix de vente et perçoit une commission d'intermédiaire à cette occasion 1503238484551.
– Description du mécanisme. – La SAFER a la possibilité de se substituer un ou plusieurs attributaires pour réaliser la cession de tout ou partie des droits conférés (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1). Dès la formation de la promesse unilatérale de vente, essentiellement utilisée en pratique, elle envisage de se substituer un tiers 1503238522793.
– La nature juridique des promesses de vente avec faculté de substitution conclues par la SAFER 1503252314660. – Les promesses de vente avec faculté de substitution conclues par la SAFER sont régies par des dispositions singulières dérogeant au droit commun des contrats (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II). Il s'agit d'un mécanisme d'ordre public, spécifique au droit rural 1503760036354. En effet, l'exercice de la faculté de substitution n'est pas subordonné au consentement du promettant. La SAFER dispose d'un pouvoir unilatéral à ce titre.
L'article L. 141-1 du Code rural et de la pêche maritime emploie l'expression de « cession de tout ou partie des droits conférés », laissant supposer une cession de contrat. Pourtant, la Cour de cassation a refusé à maintes reprises de qualifier la substitution de cession de contrat 1503756798291. La réforme du droit des contrats n'a pas modifié le droit positif 1503760225449.
– L'impossibilité pour la SAFER de revendiquer la qualité de propriétaire. – En utilisant la technique de la substitution, la SAFER n'est pas à même de revendiquer la qualité de propriétaire du bien. Dans l'hypothèse inverse, l'opération est qualifiée d'acquisition/rétrocession. N'ayant à aucun moment la qualité de propriétaire, elle est privée de la faculté de consentir une convention de mise à disposition ou un bail, ou de résilier le bail grevant le bien objet des promesses, en attendant l'aboutissement de l'opération de substitution. En effet, le ou les attributaires deviennent seuls et rétroactivement propriétaires comme tenant dès l'origine exclusivement leurs droits du vendeur, à l'exception de l'adhésion au cahier des charges imposé par la SAFER.

Un outil aux contours légalement définis

– Le délai de substitution. – La SAFER dispose d'un délai légal de six mois pour se substituer le tiers choisi. Ce délai court à compter du jour où la promesse a acquis date certaine.
– Les substitutions partielles, multiples ou groupées. – Les substitutions partielles, multiples ou groupées sont autorisées (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 2°). Pour la SAFER, la faculté de substitution partielle consiste à acquérir une partie de l'objet initial de la promesse et à se substituer un ou plusieurs autres acquéreurs pour le surplus. La substitution est multiple lorsqu'une SAFER se substitue plusieurs attributaires : la propriété initiale étant divisée, le promettant consent expressément à constituer plusieurs lots individualisés quant à leur consistance et leur prix. Le mécanisme de la substitution aboutit alors à des ventes partielles divises au profit de chacun des attributaires substitués dans les droits et obligations de la SAFER. La promesse synallagmatique valant vente (C. civ., art. 1589) ne se prête pas à une substitution au profit de plusieurs attributaires divis 1504343619873. Enfin, la SAFER a la possibilité de réaliser des substitutions groupées, c'est-à-dire se substituer un seul et même attributaire dans le bénéfice de plusieurs promesses consenties par différents propriétaires.

Les notifications au preneur en cas de substitutions multiples

Le notaire instrumentaire est tenu de notifier au preneur aux fins de purge de son droit de préemption l'intention des promettants de céder le bien exploité (C. rur. pêche marit., art. L. 412-8).

La notification comporte obligatoirement :

L'objectif est de permettre au preneur en place d'acquérir une partie seulement des biens objet d'une vente partielle
<sup class="note" data-contentnote=" Cass. 3&lt;sup&gt;e&lt;/sup&gt; civ., 21 sept. 2005, n° 04-15.835 : JurisData n° 2005-029781. – S. Prigent : AJDI 2005, p. 916.">1512247981079</sup>.

– Un cahier des charges imposé à l'acquéreur. – Les cessions de biens par la SAFER sont généralement soumises à un cahier des charges. En matière de cession amiable, et par conséquent de substitution, il n'est pas obligatoire (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, III, 1°). En revanche, si la SAFER l'impose, il comporte nécessairement l'engagement de maintenir l'usage agricole du bien pendant un délai minimal de dix ans. Cette disposition signifie que l'engagement ne peut concerner qu'un bien agricole dont l'usage serait maintenu 1512249286275. Pendant ce même délai, toute opération de cession à titre onéreux en propriété ou en jouissance du bien attribué est soumise à l'accord préalable de la SAFER. En cas de non-respect, l'attributaire est tenu de délaisser le bien, sur sa demande, au prix fixé dans le cahier des charges. À défaut, il est fixé par le juge de l'expropriation.

La SAFER à l'épreuve de la théorie des clauses abusives

Parmi les innovations de l'ordonnance du 16 février 2016 réécrivant le droit commun des contrats, l'une des plus corrosives concerne l'introduction de la théorie des clauses abusives dans la théorie générale des contrats. Selon le nouvel article 1171 du Code civil, dans un contrat d'adhésion, à l'exclusion des contrats de gré à gré, toute clause créant un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat est réputée non écrite. L'appréciation de ce déséquilibre ne peut cependant pas porter sur l'objet principal du contrat ni sur l'adéquation du prix à la prestation. Les engagements souscrits par l'acquéreur du bien envers la SAFER, dans les droits de laquelle il a été substitué, sont-ils susceptibles de tomber sous le coup de cette nullité ?
Pour répondre par l'affirmative à cette question, encore faut-il intellectuellement franchir une série d'obstacles.
Existe-t-il un contrat ?
Le premier obstacle consiste à déterminer s'il existe un véritable contrat entre la SAFER et l'acquéreur substitué. L'opération de substitution recouvre-t-elle une stipulation pour autrui ou une cession de contrat ? Dans le premier cas, le droit du substitué naîtrait directement d'un contrat passé entre le vendeur et la SAFER (la promesse de vente), et non d'un contrat passé entre la SAFER et l'acquéreur. Dans le second cas, il y aurait bien un contrat passé entre la SAFER et le substitué ; et ce contrat ne serait rien d'autre qu'une « cession de contrat ». L'opération de cession de contrat implique en effet la passation d'une convention nouvelle entre le cédant et le cessionnaire (C. civ., art. 1216, al. 2). La doctrine majoritaire incline à qualifier la substitution de cession de contrat 1514739141375. Ainsi, il est acquis qu'il existe bien un contrat entre la SAFER et l'acquéreur substitué.
Existe-t-il un contrat d'adhésion ?
Le deuxième obstacle concerne la qualification de contrat d'adhésion au sens du nouvel article 1110 du Code civil. L'ordonnance le définit comme « … celui dont les conditions générales, soustraites à la négociation, sont déterminées à l'avance par l'une des parties ». La notion est floue et le projet de loi de ratification envisage une clarification : pourrait prétendre à une telle qualification celui « qui comporte des clauses non négociables, unilatéralement déterminées à l'avance par l'une des parties » 1514739221162. Ainsi que le relève un auteur, « la SAFER décide, s'agissant de chaque contrat, d'imposer ou non des obligations à l'acquéreur. Le cahier des charges, bien qu'issu de la loi, a en réalité une origine volontaire » 1514739254591. Mais, pour autant, est-il possible d'appréhender le cahier des charges imposé à l'acquéreur comme des « conditions générales » ? Ne serait-on pas en présence de conditions particulières, tenant compte des éléments spécifiques à l'opération envisagée et rédigées différemment pour chaque contrat de substitution ? Resterait à apprécier si ces « conditions générales » ont bel et bien été soustraites à la négociation. Il s'agit là d'une question de pur fait et, ainsi, d'appréciation souveraine au cas par cas par les juges du fond. Ceci étant, l'importance des prérogatives accordées à la SAFER, comme la menace de la préemption, réduit en pratique à la portion congrue la marge de discussion laissée aux candidats à la substitution 1514739375204.
Existe-t-il des clauses abusives ?
À supposer la qualification de contrat d'adhésion retenue, un dernier obstacle resterait à franchir : les clauses imposées à l'acquéreur créent-elles un « déséquilibre significatif » au sens de ce texte ? Rien n'est moins sûr, car cette notion a été conçue avant tout en considération de contrats synallagmatiques. Sans doute faut-il distinguer deux situations. Si les obligations imposées à l'acquéreur ont pour but la sauvegarde ou la préservation d'un intérêt « commun » ou « général », alors la notion paraît difficilement applicable. L'obligation peut être excessive du point de vue de l'acquéreur, mais la notion de déséquilibre entre les obligations des parties ne semble pas adaptée, puisqu'il n'y pas d'idée de commutativité dans le contrat, n'étant pas fait pour réaliser un échange de valeurs entre les deux contractants. Si, en revanche, l'obligation est souscrite dans l'intérêt plus ou moins direct de la SAFER, alors on peut considérer que les prestations sont en quelque sorte réciproques (la SAFER transmet son droit d'option issu de la promesse en échange d'engagements dont elle a vocation à bénéficier en cas d'achat), auquel cas la notion de déséquilibre significatif retrouverait peut-être davantage de sens. Ainsi en est-il de toutes les clauses obligeant l'acquéreur à solliciter une autorisation de la SAFER avant de réaliser une opération (aliénation à titre onéreux ou même gratuit, apport en société ou mise à disposition à une société, morcellement ou lotissement, etc.). Quand l'intérêt général est en jeu, ces clauses peuvent se justifier. Mais parfois, l'intermédiation de la SAFER répond à des préoccupations plus personnelles… Et dans ce cas, les acquéreurs iront-ils dénoncer judiciairement la main qui les a nourris ?

Les conventions SAFER

La SAFER a la possibilité d'assurer temporairement la gestion de biens grâce à des conventions de mise à disposition (§ I). Elle peut également réaliser des opérations d'entremise en vue du louage de parcelles agricoles (§ II).

Les conventions de mise à disposition

La loi permet à des propriétaires de confier temporairement la gestion de leurs immeubles ruraux à une SAFER en vue de leur aménagement parcellaire ou de leur mise en valeur agricole (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6) 1504350611177. Cette opération s'effectue au moyen d'une double convention : une convention de mise à disposition (CMD) liant le propriétaire à la SAFER (A), et une convention de sous-location liant la SAFER à un exploitant (B).

Les rapports propriétaires/SAFER

– Des conventions dérogatoires au statut du fermage. – La convention de mise à disposition lie un propriétaire et une SAFER. Ces conventions dérogent au statut du fermage (C. rur. pêche marit., art. L. 411-1), à l'exception de l'indemnité due en contrepartie de la mise à disposition versée par la SAFER.
– L'utilité des CMD. – L'objectif des conventions de mise à disposition est l'aménagement parcellaire ou la mise en valeur agricole des terres par des exploitants (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1 à L. 141-5). Elles sont mises en place avec le propriétaire à l'occasion d'un départ à la retraite, d'une cessation d'activité du fermier, dans l'attente du règlement d'une succession, ou dans le cadre de la gestion d'un terrain appartenant à une collectivité territoriale dans l'attente d'une utilisation non agricole ultérieure (C. rur. pêche marit., art. R. 142-7) 1504360447288. Cet outil de transition permet au propriétaire d'attendre sereinement la mise en place d'une solution définitive telle que la conclusion d'un bail rural, la vente ou l'installation d'un membre de sa famille. Il permet également à un repreneur de conforter son installation en prenant le temps de finaliser son financement en exploitant les terres concernées. La SAFER assure la gestion locative en s'engageant à verser une indemnité au propriétaire. Elle lui garantit également le bon entretien des biens mis à disposition et porte la responsabilité en cas de défaut du locataire dans ses obligations.
– La durée des CMD. – La durée maximale d'une convention est de six ans, sans distinction de superficie 1504360276517. Cette durée s'applique également à la mise à disposition des immeubles ruraux dans le cadre de conventions conclues avec l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6). Elle est susceptible d'être renouvelée une fois lorsque les immeubles loués sont situés dans un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) (C. urb., art. L. 143-1), dans un espace pastoral (C. rur. pêche marit., art. L. 113-2), ou lorsqu'elle concerne des biens à usage de pâturage extensif saisonnier. À l'issue de la convention, le propriétaire retrouve ses terres libres et entretenues. Le départ de l'exploitant s'effectue sans délivrance de congé.

Les CMD signées par les SAFER

Les SAFER ont signé 8 200 conventions de mise à disposition avec des propriétaires privés ou publics, louant ainsi 93 900 hectares à 11 800 agriculteurs au moyen de baux SAFER 1504361648938.
Selon les chiffres de la SAFER Aquitaine-Atlantique où 90 % du territoire est consacré à l'agriculture et à la forêt, la surface agricole bénéficiant des CMD est passée de 1 848 hectares en 2008 à 2 699 hectares en 2009, dont les trois quarts pour des surfaces viticoles. Cet engouement s'explique en partie par un apport rapide de trésorerie, les vendanges s'effectuant sans frais de ramassage et de vinification pour le propriétaire.

Les rapports SAFER/exploitants

– Une mutation de jouissance temporaire. – Après régularisation de la convention de mise à disposition avec le propriétaire, la SAFER recherche un exploitant chargé de mettre en valeur le bien. Elle lui confie les terres pour une durée ne pouvant excéder celle de la convention 1511736875379. Un état des lieux est dressé.
L'intermédiation de la SAFER prive l'exploitant des garanties liées au statut du fermage 1504367688407. Néanmoins, ce mode de gestion permet d'assurer l'entretien des biens agricoles dans l'attente d'une affectation définitive (installation d'un jeune agriculteur, transmission successorale, etc.). Seul le loyer est encadré 1511738344567, à l'instar d'un bail rural classique. Il se traduit à terme par la conclusion d'un bail rural soumis au statut du fermage ou par une vente.

Les améliorations apportées par l'exploitant

La mutation de jouissance étant temporaire, il est judicieux de préciser les effets de la fin du contrat dans l'acte. Il convient notamment de prévoir le sort des améliorations réalisées par le preneur et les éventuelles indemnités auxquelles il peut prétendre en fin de contrat. Seuls les rapports SAFER/preneur sont concernés.

S'agissant des baux et des mises à disposition portant sur des vignes plantées, il paraît opportun de rappeler les pratiques relatives à la dévolution des plantations et des autorisations qui y sont attachées lors des renouvellements de vigne. Il convient d'adapter la terminologie en substituant la notion d'autorisation de plantation à celle de droits de plantation/replantation.

– Le droit de préférence du sous-locataire. – À l'expiration de la convention de sous-location, l'exploitant est privé de tout droit au maintien dans les lieux. Néanmoins, avant de relouer les biens, le propriétaire est tenu de lui proposer prioritairement un bail soumis au statut du fermage (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6). Ce droit de préférence locatif intervient uniquement lorsque la sous-location régularisée avec la SAFER a excédé six années. Le non-respect de cette obligation expose le propriétaire à des dommages et intérêts (C. civ., art. 1142). Compte tenu de la précarité inhérente aux sous-locations SAFER, le préjudice subi est limité à la perte du revenu engendré par une année d'exploitation des parcelles concernées 1504958165371. Le propriétaire ne peut en aucun cas être sanctionné par la mise en place d'un bail forcé au profit du sous-locataire évincé 1504952632500.

Les conventions de louage de parcelles agricoles

– Les opérations d'entremise en vue du louage de parcelles agricoles. – Pour la réalisation de ses missions d'intérêt général (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 4°), la SAFER effectue des opérations d'entremise en vue du louage de parcelles agricoles. Après avis de ses organes consultatifs et de contrôle 1504943611312, elle fixe librement les conditions de la location s'imposant au candidat retenu. Elle peut par exemple conditionner l'attribution en jouissance à un échange parcellaire 1504451479138.
– L'intermédiation de louage au service des collectivités territoriales. – Les terrains dépendant du domaine privé des collectivités territoriales ou des établissements publics inclus dans les PAEN sont susceptibles d'être loués à des exploitants agricoles (CGCT, art. L. 2411-10). Un cahier des charges est imposé à ce titre. Dans la majorité des cas, la SAFER sert d'intermédiaire (C. rur. pêche marit., art. R. 142-7 et R. 142-12). Cette intermédiation est également utilisée pour les biens sectionaux 1504960199535.