21 Juil Chapitre III – Les impératifs du droit de l’environnement
2543 – Le paradoxe environnemental. – Les énergies renouvelables ont la faveur du législateur. Sur le plan écologique, elles sont incontestablement supérieures aux énergies fossiles. Pour autant, leur impact sur l’environnement n’est pas négligeable. Par exemple, les éoliennes modifient substantiellement le paysage. Les barrages conduisent à un bouleversement de l’écosystème par l’inondation de la zone en amont et la modification de l’écoulement en aval. Ces conséquences dommageables furent volontairement ignorées par les premières lois amorçant la transition énergétique776. Désormais, la volonté de développer les énergies renouvelables s’accompagne de la recherche du moindre coût environnemental777. À ce titre, la Charte de l’environnement prévoit que : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences »778. Cette charte, ayant valeur constitutionnelle, est susceptible de fonder un contrôle de constitutionnalité779. Témoins de ce changement, les éoliennes font désormais partie des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)780.
2544 – Prévalence du droit de l’environnement. – Le droit des énergies renouvelables est au carrefour du droit de l’énergie, du droit de l’urbanisme et du droit de l’environnement. Dans le contexte des énergies renouvelables, le droit de l’environnement prévaut désormais, obligeant les deux autres à s’adapter à ses exigences781. La création de l’autorisation environnementale unique en témoigne782. Cette autorisation concerne tant les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) que les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) relevant de la législation sur l’eau (C. env., art. L. 181-1). Elle constitue le cœur juridique de l’exploitation des énergies renouvelables susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Cette autorisation unique vaut en effet permis d’exploiter une installation de production d’électricité (C. env., art. L. 181-2), même si elle reste soumise aux dispositions de fond prévues par le droit de l’énergie (C. env., art. L. 181-4). Plus encore, l’autorisation environnementale unique dispense de permis de construire (C. urb., art. R. 425-29-2). D’une part, le droit applicable aux énergies nouvelles relève tout d’abord du droit commun de l’environnement (Section I). D’autre part, et surtout, la législation spécifique à chaque énergie renouvelable dépend aujourd’hui essentiellement du droit de l’environnement (Section II).
2545 Le droit commun applicable aux énergies renouvelables concerne essentiellement l’évaluation environnementale (§ I), ainsi que la protection d’espaces écologiquement sensibles (§ II).
2546 L’évaluation environnementale fournit des outils d’analyse permettant d’anticiper les conséquences de décisions à prendre. La matière était toutefois devenue complexe et foisonnante. Aussi, le législateur privilégie désormais une évaluation par « projet » et non par « procédure »783. Il évite également la multiplication des évaluations pour une même opération, sans sacrifier la protection environnementale784. L’évaluation environnementale est double. D’une part, une évaluation environnementale est effectuée en amont de plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement, comme par exemple le plan local d’urbanisme de la commune (A). D’autre part, une étude d’impact est imposée pour les travaux et projets d’aménagements publics ou privés susceptibles, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine (B).
L’évaluation environnementale tire largement sa source des directives de l’Union européenne785, imposant une évaluation préalable des projets publics ou privés susceptibles d’atteintes à l’environnement. Leur objectif est d’instaurer des exigences minimales en ce qui concerne le type de projets soumis à une évaluation, les principales obligations des maîtres d’ouvrage, le contenu de l’évaluation et la participation des autorités compétentes et du public, et vise à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé humaine. Les États membres ont toutefois la faculté d’établir des mesures de protection plus strictes. La jurisprudence européenne veille au respect de ces directives786. Ainsi, dans une affaire récente, une extension d’une station de transformation avait été autorisée par l’administration espagnole, sans examiner au préalable si, en raison de ses caractéristiques et de son emplacement, le projet devait être soumis à une évaluation de son impact environnemental. Sur ce motif, un recours en annulation fut introduit par le conseil municipal de la localité voisine. Et, saisie d’une question préjudicielle, la Cour de justice de l’Union européenne confirma que l’extension relevait d’une évaluation environnementale préalable dès lors qu’elle s’inscrivait dans le cadre de la construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique787.
2547 – Champ d’application. – L’évaluation environnementale consiste en l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales, avec réalisation de consultations, afin que l’ensemble soit pris en compte par l’autorité adoptant ou approuvant un plan ou programme (C. env., art. L. 122-4). Sont ainsi concernés, au premier chef, les plans locaux d’urbanisme. De manière générale, font l’objet d’une évaluation environnementale systématique les plans et programmes définissant un cadre dans lequel sont autorisés les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (C. env., art. L. 122-4, II). Relèvent ainsi de l’évaluation systématique (C. env., art. R. 122-17), notamment :
le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables ;
le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie ;
le plan climat-air-énergie territorial ;
les chartes de parc naturel régional ou de parc national ;
la carte communale ou le plan local d’urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 ;
le plan local d’urbanisme d’une commune littorale ou en zone de montagne.
Les autres hypothèses relèvent d’une évaluation au cas par cas (C. env., art. L. 122-4, III et R. 122-17, II). Sont ainsi concernés, par exemple :
le plan local d’urbanisme, hors site Natura 2000, et hors zone littorale ou zone montagne ;
la carte communale, dans les mêmes hypothèses.
Ainsi, la quasi-totalité des documents de planification traitant des énergies renouvelables, même accessoirement, a vocation à être soumise à l’évaluation environnementale préalable.
2548 – Rapport sur les incidences environnementales. – Un rapport sur les incidences environnementales est rédigé par la personne publique responsable du plan. Ce rapport identifie, décrit et évalue les effets notables de la mise en œuvre du plan ou du programme sur l’environnement, ainsi que les solutions de substitution raisonnables (C. env., art. L. 122-6). Il présente également les mesures prévues pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives notables du plan. Il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement, le projet a été retenu. Il offre également un cadre d’analyse tenant compte du fait que la localisation ou la nature des travaux ne sont pas nécessairement connues788. Par exemple, le rapport sur les incidences environnementales du PLU de la communauté urbaine de Dunkerque contient une disposition favorable aux énergies renouvelables, et explique par ce motif les dispositions dérogatoires du règlement, notamment les exceptions quant aux toitures des bâtiments neufs afin de permettre les architectures bioclimatiques789.
2549 – Évaluation du rapport. – Les directives européennes imposent à l’autorité en charge d’examiner l’évaluation de disposer d’une autonomie réelle, avec des moyens administratifs et humains propres790. Depuis le 30 avril 2016, cette autorité est le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), placé sous l’autorité directe du ministre chargé de l’environnement (C. env., art. R. 122-17). Pour éviter les conflits d’intérêts, ce rôle a été retiré aux préfets791. Dans les situations d’examen « au cas par cas », cette autorité détermine en amont si une évaluation environnementale est nécessaire en fonction des informations communiquées par l’auteur du plan (C. env., art. R. 122-18). Ce dernier transmet à l’autorité le dossier comprenant le projet de plan accompagné du rapport sur les incidences environnementales. Il consulte alors diverses personnes : le ministère de la Santé ou l’agence régionale de santé, le préfet territorialement compétent, etc. L’autorité environnementale dispose ensuite d’un délai de trois mois pour formuler un avis sur les incidences environnementales contenues dans le rapport (C. env., art. R. 122-21).
2550 – Cas particulier des documents d’urbanisme. – En matière de planification d’urbanisme, l’évaluation environnementale est contenue dans le rapport de présentation afférent (C. env., art. L. 104-6). L’analyse est menée en fonction de la sensibilité de l’environnement et de l’importance des projets permis792. L’autorité d’évaluation est la CGEDD. La procédure est identique à celle décrite ci-avant (C. urb., art. R. 104-21). Néanmoins, cette évaluation environnementale fait l’objet d’un suivi régulier : tous les neuf ans dans le cas du plan local d’urbanisme (C. urb., art. L. 153-27). En outre, la jurisprudence européenne considère qu’un acte réglementaire relève, quant à l’urbanisme, des plans ou programmes soumis à évaluation environnementale793.
2551 – Distinction des autorités d’évaluation et d’autorisation. – Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale par le biais d’une étude d’impact (C. env., art. L. 122-1, I). Elle est transmise pour avis à l’autorité environnementale (C. env., art. L. 122-1, V). Le droit européen impose uniquement l’existence d’une autorité ayant des moyens propres794. À rebours, la jurisprudence et le législateur français posent le principe de distinction entre l’autorité autorisant le projet et celle évaluant le rapport environnemental sur ce projet795.
Cette autorité est, selon le cas (C. env., art. R. 122-6) :
le ministre chargé de l’environnement pour les projets autorisés par décret ou arrêté ministériel ou pour les projets dont il décide de se saisir ;
la formation d’autorité environnementale du CGEDD pour les projets donnant lieu à une décision du ministre de l’Environnement ou à un décret pris sur son rapport, ainsi que pour les projets élaborés sous sa tutelle ;
la mission régionale d’autorité environnementale du CGEDD pour les avis au cas par cas ;
le préfet de région dans les autres cas.
2552 – Champ d’application. – Les projets relevant de l’étude d’impact sont les suivants (C. env., art. R. 122-2, ann.) :
les installations destinées à la production d’énergie hydroélectrique d’une puissance supérieure à 4,5 mégawatts ;
parmi les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, les installations au sol d’une puissance égale ou supérieure à 250 kilowatts crête ;
les éoliennes en mer ;
l’ouverture de travaux de recherche et d’exploitation des gîtes géothermiques de plus de 200 mètres de profondeur ou dont la puissance thermique est supérieure ou égale à 500 kilowatts ;
les installations relevant des ICPE soumises à autorisation, soit notamment les éoliennes avec un mât d’une hauteur supérieure à cinquante mètres et les unités de méthanisation traitant les déchets.
Certaines situations sont évaluées au cas par cas. La décision d’évaluation est prise par l’autorité environnementale en fonction des informations transmises par le maître de l’ouvrage (C. env., art. L. 122-1, IV). L’absence de réponse de l’autorité ne vaut pas décision implicite valant dispense d’étude796.
Sont soumis à une étude d’impact au cas par cas :
les installations destinées à la production d’énergie hydroélectrique d’une puissance inférieure ou égale à 4,50 mégawatts ;
parmi les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, les installations sur serres et ombrières d’une puissance égale ou supérieure à 250 kilowatts crête ;
les ICPE soumises à enregistrement, soit notamment les unités de méthanisation de matière végétale traitant entre trente et soixante tonnes par jour.
Cette nomenclature permet une approche par projet797. Son défaut est de ne pas avoir été établie sur des critères écologiques, mais selon des considérations purement administratives798. Par exemple, le seuil de déclenchement de l’étude d’impact en matière hydraulique a été choisi car il correspond au seuil de la concession prévu au Code de l’énergie799. Pour pallier cet inconvénient, le droit européen retient la « clause filet », soumettant à évaluation des projets en dessous des seuils dès lors que le milieu naturel est sensible800. Ce principe n’est toutefois pas retenu explicitement par le droit interne, sauf à pouvoir invoquer l’effet direct de la norme européenne801.
En matière hydraulique, le barrage de Vézins (Manche), haut de trente-six mètres, long de 278 mètres à sa crête, et avec une retenue d’eau de 151 hectares, a une puissance installée de 12,6 mégawatts, soit le triple du seuil défini. La centrale photovoltaïque de Lunel (Hérault), couvrant une surface de 1,5 hectare, a une puissance installée de 505 kilowatts crête, soit presque le double du seuil ci-dessus. Le problème de la législation française est cependant d’avoir un tel « effet de seuil », se montrant particulièrement sévère pour les projets de grande ampleur, et légère pour tous les projets, pourtant non négligeables pour l’environnement, en dessous des seuils définis802.
2553 – Contenu de l’étude d’impact. – Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone concernée, à l’importance et la nature des travaux projetés, et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine (C. env., art. R. 122-5, I). En droit commun, l’étude d’impact comprend notamment la description de l’état actuel de l’environnement, des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir, ainsi que les mesures prévues pour les éviter ou les compenser (C. env., art. R. 122-5, II). En matière hydraulique, l’étude d’impact connaît des spécificités. Ainsi, elle précise notamment les incidences sur le milieu aquatique, l’écoulement, le niveau et la qualité des eaux, etc. (C. env., art. R. 214-72). En matière d’ICPE, l’étude d’impact a également un contenu renforcé, concernant notamment l’analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances, ainsi que des avantages induits pour la collectivité (C. env., art. L. 122-3). Les éoliennes fournissent de nombreuses illustrations prétoriennes sur ce point803.
En matière d’éoliennes, des études d’impact ont ainsi été jugées :
insuffisantes sur la mesure du bruit804 ;
imprécises sur les mesures de compensation pour fournir de nouveaux territoires à une espèce protégée805 ;
incomplètes dans l’inventaire de la faune et de la flore dans le cas d’un site de grande valeur écologique806 ;
floues sur l’impact visuel porté à un monument historique807.
En revanche, l’étude d’impact n’a pas à expliquer la moins-value immobilière subie par le voisinage des éoliennes808.
2554 – Portée de l’étude d’impact. – Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation est fondée sur l’absence d’étude d’impact, le juge des référés, saisi d’une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée (C. env., art. L. 122-2). En d’autres termes, en l’absence d’étude, l’autorisation est suspendue de plein droit en référé, sans même avoir besoin de démontrer une condition d’urgence809. En revanche, ce texte n’est pas applicable en cas d’insuffisance de l’étude d’impact810. Dans l’hypothèse où l’étude d’impact existante est irrégulière, il convient de distinguer deux voies de recours. D’une part, en cas d’urgence, il est possible d’obtenir la suspension de l’autorisation en référé, dès lors que l’irrégularité crée un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette solution s’applique notamment aux études d’impact ne respectant pas les règles de publicité prévues par la loi811. D’autre part, l’annulation au fond peut être demandée dès lors que les irrégularités de l’étude d’impact influent sur la décision d’autorisation ou vicient l’information du public. Plusieurs autorisations en matière d’éoliennes ont été annulées à cause des défauts de l’étude d’impact812.
La centrale thermique de Gardanne est la plus importante unité de production d’électricité à partir de biomasse en France813. Une autorisation d’exploiter avait été délivrée au titre de la législation ICPE. Le recours contentieux contre cette autorisation pointait l’insuffisance de l’étude d’impact. En effet, elle ne portait que sur un périmètre de trois kilomètres autour de l’installation. Elle ne tenait pas compte des zones de prélèvement de bois forestier. L’impact du trafic routier nécessaire au transfert du bois et la pollution atmosphérique engendrée par l’activité de la centrale n’étaient pas non plus pris en compte. Le tribunal administratif de Marseille annula en conséquence l’autorisation d’exploiter, l’insuffisance de l’étude d’impact ayant nui à l’information complète lors de l’enquête publique et influencé la décision de l’autorité administrative814.
2555 – Sites Natura 2000. – Les sites Natura 2000 font l’objet de mesures de protection des habitats naturels, ainsi que de la faune et de la flore sauvages s’y trouvant (C. env., art. L. 414-1). L’incidence des projets susceptibles d’affecter de manière significative un tel site fait l’objet d’une évaluation au regard des objectifs de conservation de la zone (C. env., art. L. 414-4). Cette évaluation complète l’étude d’impact de droit commun. Selon la jurisprudence européenne, une législation nationale peut interdire a priori l’exploitation d’énergies renouvelables dans les sites Natura 2000, sans même un examen préalable des incidences environnementales815. Mais cette interdiction doit rester proportionnée : un État peut bannir les éoliennes à partir d’une certaine taille, mais pas toute forme d’énergie renouvelable816. En droit interne, la classification Natura 2000 n’interdit pas les activités humaines dès lors qu’elles n’ont pas d’effets significatifs sur la conservation des habitats naturels et des espèces (C. env., art. L. 414-1). En pratique, il existe cependant un contentieux spécifique, spécialement dans le cas des éoliennes. Ainsi, lorsque l’étude d’incidences est jugée insuffisante quant aux conséquences sur la zone817. Cette solution s’applique également lorsque l’innocuité de l’éolienne pour la population animale n’est pas démontrée, alors que rien ne justifie impérativement son installation à cet endroit818. En sens contraire, les éoliennes sont autorisées en zone Natura 2000 lorsque l’étude d’incidences démontre l’absence de conséquences environnementales819.
2556 – Parcs nationaux. – L’exploitation d’une énergie renouvelable dans un parc national se conçoit mal820. En tout état de cause, l’énergie renouvelable installée doit respecter la réglementation du parc ainsi que sa charte. Dans le cœur d’un tel parc et hors des zones urbanisées, toute construction est interdite sauf autorisation spéciale de l’établissement public du parc (C. env., art. L. 331-4, I, 1°). Dans les zones urbanisées du cœur du parc, les installations sont soumises à l’autorisation spéciale de l’autorité administrative après avis de l’établissement public du parc, ou à son avis conforme lorsque le projet relève également d’une autorisation d’urbanisme (C. env., art. L. 331-4, I, 2° et 3°). En dehors du cœur du parc, seuls les projets relevant de l’étude d’impact, du régime IOTA ou ICPE sont soumis à l’autorisation spéciale précédente (C. env., art. L. 331-4, II).
2557 – Parcs naturels régionaux. – À l’inverse des parcs nationaux, les parcs naturels régionaux sont ouverts aux énergies renouvelables. La Fédération des parcs naturels régionaux a d’ailleurs conclu un accord pluriannuel en ce sens avec l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). En effet, les parcs régionaux sont dédiés non seulement à la protection de l’environnement, mais aussi à l’aménagement du territoire et au développement économique durable (C. env., art. L. 333-1). La charte du parc peut être plus ou moins tolérante à l’égard des énergies renouvelables (C. env., art. R. 333-2 et s.). Ce document, destiné à guider l’action des collectivités, n’est pas directement opposable aux tiers821. La jurisprudence se montre toutefois très sensible aux atteintes à l’environnement dans l’enceinte des parcs régionaux. Ainsi, dans le cas d’éoliennes portant atteinte à l’intérêt du paysage, le permis de construire a pu être valablement refusé822.
2558 Les énergies renouvelables les plus sensibles pour l’environnement relèvent de la catégorie des installations classées (§ I). Les autres énergies nouvelles ne sont cependant pas ignorées par le droit environnemental, et relèvent de règles spécifiques (§ II).
2559 Deux modes de production d’énergie relèvent de la catégorie des installations classées : l’éolien (A) et la méthanisation (B).
2560 – Extension du régime des ICPE. – Les éoliennes causent différents troubles : atteintes esthétiques aux paysages, nuisances sonores, dommages aux populations d’oiseaux, risques pour la sécurité en cas de rupture de la pale ou du mât823. En conséquence, la loi « Grenelle 2 » a étendu le régime des ICPE aux éoliennes824. Les éoliennes en mer restent toutefois exclues de ce régime et sont soumises à des autorisations spécifiques825. Auparavant, l’installation d’éoliennes nécessitait uniquement une autorisation d’urbanisme. Les éoliennes exploitées avant le 12 juillet 2011 conservent leur autorisation antérieure.
2561 – Classification des installations. – Les éoliennes relèvent du régime ICPE selon leur hauteur et leur puissance (C. env., art. L. 515-44). La hauteur du mât se mesure nacelle comprise (C. urb., art. R. 421-2). Les installations d’éoliennes dont l’une au moins a un mât d’une hauteur supérieure ou égale à cinquante mètres sont soumises au régime de l’autorisation (C. env., art. R. 511-9, ann.). Relèvent également de l’autorisation les éoliennes dont la hauteur est comprise entre douze et cinquante mètres et dont la puissance dépasse vingt mégawatts. Les éoliennes dont la hauteur est comprise entre douze et cinquante mètres et d’une puissance inférieure à vingt mégawatts sont soumises à un régime de déclaration. Enfin, les éoliennes d’une hauteur inférieure à douze mètres sont en dehors du régime des installations classées.
Le parc éolien de « Raucourt II » dans les Ardennes a une puissance de vingt mégawatts. Il est composé de dix éoliennes. Chaque éolienne a un mât de 100 mètres de hauteur environ, un rotor à trois pales de 90 mètres de diamètre, et un poids total de 400 tonnes environ. On voit bien que le régime s’applique à des installations d’envergure. Mais la législation, là encore, a le défaut de « l’effet de seuil ».
2562 – Cadrage en amont de la procédure. – En amont de la demande d’autorisation, il est possible de demander à l’administration des informations permettant de préparer le projet et le dossier (C. env., art. L. 181-5). Il est également possible de demander un certificat de projet (C. env., art. L. 181-6). Ce certificat indique les régimes, décisions et procédures applicables à l’autorisation environnementale. Il comporte également le rappel des délais réglementaires ou un calendrier d’instruction se substituant au délai légal, s’il y a accord sur ce point entre le demandeur et l’administration. Le contenu du certificat engage la responsabilité de l’administration lorsque son inexactitude ou la méconnaissance du calendrier porte préjudice au bénéficiaire du certificat.
2563 – Dossier de demande. – Le dossier de demande comprend une étude d’impact (C. env., art. L. 181-8). Concernant les éoliennes, le dossier contient également une présentation des travaux ainsi que différents plans et croquis permettant d’apprécier l’impact sur les paysages (C. env., art. D. 181-15-2, I, 12°). Le dossier précise aussi les modalités des garanties financières (C. env., art. D. 181-15-2, I, 8°). Plus généralement, le dossier détaille les capacités techniques et financières du demandeur826. Enfin, le dossier précise la capacité de production des éoliennes, les techniques utilisées, leurs rendements énergétiques et les durées de fonctionnement prévues (C. env., art. D. 181-15-8).
2564 – Procédure d’autorisation. – L’autorisation environnementale suppose une enquête publique (C. env., art. L. 181-9). Le rayon d’affichage de l’enquête publique est fixé à six kilomètres en raison de la visibilité des éoliennes à une grande distance827. Le dossier est instruit par la DREAL. Diverses autorités sont saisies pour avis, dont l’aviation civile (C. env., art. R. 181-32). L’instruction de la demande d’autorisation environnementale comprend une première phase d’examen de quatre mois minimum, suivie d’une enquête publique de trois mois, et enfin une phase de décision de deux mois éventuellement prorogeable (C. env., art. R. 181-17 et s.). À peine de caducité, l’autorisation est mise en œuvre dans un délai de trois ans, sauf suspension en cas de recours (C. env., art. R. 512-74 et R. 181-48).
2565 – Prescriptions spéciales. – Lorsqu’elles relèvent de la catégorie des ICPE, les éoliennes sont soumises à des règles spécifiques supplémentaires828. Elles répondent à certaines caractéristiques liées aux problèmes dus à la foudre, à l’incendie, etc. Elles sont également soumises à des règles de distance. Par exemple, les éoliennes soumises à autorisation sont implantées à plus de 500 mètres des habitations (C. env., art. L. 515-44). Les éoliennes font également l’objet d’un balisage pour la navigation aérienne (C. transports, art. L. 6351-6). La jurisprudence considère que la sécurité aérienne prime sur les inconvénients de voisinage causés par ce balisage829. Le champ magnétique émis par les éoliennes doit rester en dessous d’un certain seuil. L’ombre portée de l’éolienne ne doit pas déranger les bureaux voisins plus d’une demi-heure par jour. Le niveau de bruit est également réglementé. Un rapport de l’Académie de médecine n’ayant pas valeur normative avait suggéré des contraintes plus importantes830.
2566 – Refonte de la nomenclature. – Depuis les dernières réformes de la nomenclature des installations classées831, la méthanisation relève de la catégorie ICPE au titre des rubriques suivantes (C. env., art. R. 511-9, ann.) :
rubrique n° 2780 : installations de compostage de déchets non dangereux ou de matière végétale, ayant, le cas échéant, subi une étape de méthanisation ;
rubrique n° 2781 : installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute. La méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration est toutefois exclue lorsqu’elles sont traitées dans les stations d’épuration urbaines ou industrielles. Elle relève non pas du régime ICPE, mais de la loi sur l’eau832 ;
rubrique n° 2910-C : installation consommant du biogaz provenant de la rubrique précédente.
La rubrique n° 2781 constitue toutefois le cœur de la matière.
2567 – Classification des unités de méthanisation. – La méthanisation de matières végétales brutes, effluents d’élevage, et déchets végétaux d’industries agroalimentaires relève des régimes suivants (C. env., art. R. 511-9, ann.) :
autorisation lorsque la quantité de matières traitées est supérieure ou égale à soixante tonnes par jour ;
enregistrement lorsque la quantité de matières traitées est comprise entre trente et soixante tonnes par jour833 ;
déclaration lorsque la quantité de matières traitées est inférieure à trente tonnes par jour.
Le critère de distinction s’apprécie en moyenne annuelle, sans toutefois permettre une concentration de l’activité sur une courte période de l’année pendant laquelle les nuisances seraient majorées834. La méthanisation des autres déchets non dangereux relève systématiquement d’une autorisation au titre des ICPE, peu important les volumes.
2568 – Prescriptions spéciales. – Les unités de méthanisation sont assorties de prescriptions spéciales, engendrées par leur impact potentiel sur l’environnement. Un arrêté détaille ces exigences s’agissant des unités de méthanisation de la rubrique n° 2781 soumises à autorisation835.
Il s’agit de prescriptions concernant :
la conception et l’aménagement général des installations : leur implantation, les distances d’implantation, le contrôle de l’accès, la capacité de l’installation, la prévention des risques d’incendie et d’explosion, le stockage du digestat, la destruction du biogaz, etc. ;
les conditions d’admission des déchets et matières traités, et la limitation des nuisances à ce titre ;
les conditions d’exploitation et notamment la limitation des bruits et des odeurs ;
la prévention des risques : marquage des canalisations, division de l’espace en zones liées à la présence d’une atmosphère explosive (dite « zone ATEX »), ventilation des locaux, etc. ;
la prévention de la pollution de l’air et de l’eau, tant en amont qu’en aval ;
la gestion des matières ou déchets issus de l’exploitation.
Des arrêtés similaires existent également avec des exigences moindres pour les unités de méthanisation soumises à enregistrement836ou à déclaration837. L’ensemble de ces installations est soumis à un contrôle périodique (C. env., art. R. 512-55).
Le droit français de la méthanisation repose, pour l’essentiel, sur la transposition de directives européennes relatives aux émissions industrielles et à la prévention et à la réduction de la pollution induite838. Celles-ci s’inspirent elles-mêmes du protocole de Kyoto de 1997 relatif à la lutte contre le réchauffement climatique839. Cette législation, comme souvent avec les règles européennes, est très technique. Par exemple, elle impose le rejet des gaz résiduaires des installations d’incinération des déchets par une cheminée dont la hauteur est calculée de façon à préserver la santé des personnes et l’environnement840.
2569 Le droit de l’environnement contient également des dispositions concernant l’énergie hydraulique (A), le photovoltaïque (B) et la géothermie (C).
2570 – Prééminence du droit de l’environnement. – L’énergie hydraulique possède des vertus écologiques, son exploitation ne produisant pas de rejets polluants841. Néanmoins, ce mode de production d’énergie n’est pas sans conséquence sur l’environnement : altération des paysages, inondations de vastes étendues, césure entre l’amont et l’aval, etc. Cela explique l’importance prise par le droit de l’environnement en la matière842, supplantant presque le droit de l’énergie issu de la loi de 1919 sur l’hydroélectricité843. Cette législation érige à juste titre l’eau en patrimoine commun de la nation. Sa protection et sa mise en valeur, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général (C. env., art. L. 210-1). Cette protection n’exclut toutefois pas un usage de l’eau à des fins économiques. Le Code de l’environnement vise une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. Afin de prendre en compte les adaptations nécessaires au changement climatique, la gestion de l’eau doit notamment permettre la valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable (C. env., art. L. 211-1).
2571 – La planification de l’eau. – La volonté de protection de l’eau a conduit à une planification spécifique. Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixent les orientations en vue d’une gestion équilibrée et durable de l’eau. Dans ce cadre, la France métropolitaine a été divisée en sept bassins : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Corse, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée, Seine-Normandie. Ce schéma évalue ainsi le potentiel hydroélectrique par zone géographique (C. env., art. L. 212-1, III). Ce document a une portée normative. En effet, les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles avec les SDAGE (C. env., art. L. 212-1, XI). En conséquence, le dossier de demande de concession comprend un mémoire permettant d’apprécier la compatibilité avec le SDAGE, à peine d’irrégularité de la procédure844. Au niveau inférieur, la planification est opérée par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), fixant les orientations pour des sous-bassins (C. env., art. L. 212-3). Le SAGE établit notamment l’inventaire des ouvrages hydrauliques susceptibles de perturber les milieux aquatiques (C. env., art. L. 212-5-1, I). Il comporte également un règlement imposant l’ouverture régulière des ouvrages hydrauliques afin d’améliorer le transport naturel des sédiments et d’assurer la continuité écologique (C. env., art. L. 212-5-1, II). Là encore, les décisions prises dans le domaine de l’eau par les autorités administratives doivent être compatibles avec les documents du SDAGE (C. env., art. L. 212-5-2).
2572 – Droit de l’environnement et concession hydraulique. – Par principe, les installations, les ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins non domestiques et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, ou une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux relèvent d’un régime d’autorisation ou de déclaration (C. env., art. L. 214-1). Ce principe issu de la législation sur l’eau se combine toutefois avec le droit de l’énergie propre à l’hydroélectricité845. La législation prévoit que l’autorisation au titre de la concession hydraulique emporte autorisation au titre du régime IOTA (C. énergie, art. L. 521-1). Pour cette raison, l’autorisation au titre du droit de l’énergie doit également respecter les règles de fond au titre de la loi sur l’eau846. Ainsi, le dossier de demande de concession comprend une étude d’impact (C. énergie, art. R. 521-10). L’autorité concédante peut également imposer au concessionnaire une série de sujétions à finalité environnementale par le biais du règlement d’eau847et du cahier des charges848. Le règlement d’eau peut ainsi fixer des règles concernant les débits minimaux, la vie piscicole, le suivi des effets sur l’eau, la gestion des sédiments, la restitution des eaux prélevées et leur qualité, etc. (C. énergie, art. R. 521-28). La législation sur l’eau garde toutefois tout son empire. Ainsi par exemple, en cas de sécheresse grave mettant en péril l’alimentation en eau potable des populations, des dérogations temporaires aux débits réservés des entreprises hydrauliques peuvent être ordonnées par le préfet sans indemnité (C. env., art. L. 211-8).
2573 – Droit de l’environnement et autorisation hydroélectrique. – Pour les ouvrages hydroélectriques ne relevant pas du régime de la concession, l’autorisation au titre du régime IOTA vaut autorisation d’exploiter sur le plan du droit de l’énergie (C. énergie, art. L. 531-1). La règle est donc l’inverse de celle retenue en matière de concession. Dans ce cas, seule la législation environnementale s’applique, par faveur pour la petite hydroélectricité849. Ainsi, les barrages de retenue, les obstacles à la continuité écologique avec plus de cinquante centimètres entre l’amont et l’aval de la ligne d’eau, etc., nécessitent une autorisation IOTA (C. env., art. R. 214-1, ann.). La demande au titre du régime IOTA relève désormais de l’autorisation environnementale unique (C. env., art. L. 181-1). L’autorisation prend en compte les règles de fond de la loi sur l’eau (C. env., art. L. 181-3). Le dossier de demande comprend également une étude d’impact (C. env., art. L. 181-8).
2574 – La préservation du milieu. – Les ouvrages réalisés dans le lit d’un cours d’eau comportent des dispositifs maintenant un débit minimal (C. env., art. L. 214-18). Par principe, le débit minimal est d’un dixième du cours d’eau. Mais les ouvrages contribuant à la production d’électricité en période de pointe de consommation bénéficient d’une obligation allégée grâce à leur capacité de modulation (C. env., art. R. 214-111-3). La législation impose également la présence de dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d’amenée et de fuite (C. env., art. L. 214-18). Toutes ces mesures ont pour finalité de garantir la vie, la circulation et la reproduction des espèces850. Dans le même esprit, certains cours d’eau bénéficient d’un statut particulier. Ainsi, la construction de nouveaux ouvrages constituant un obstacle à la continuité écologique est proscrite dans les cours d’eau « en très bon état écologique » (C. env., art. L. 214-17, I, 1°). Par ailleurs, les ouvrages hydroélectriques implantés dans les cours d’eau « pour lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs » sont nécessairement gérés, entretenus et équipés selon des règles définies par l’autorité administrative (C. env., art. L. 214-17, I, 2°). L’objectif étant de maintenir de véritables corridors écologiques851.
2575 – Régime ICPE à la marge. – L’exploitation de l’énergie solaire a un impact environnemental moindre comparé aux autres énergies renouvelables. Il est par exemple relativement aisé d’intégrer des panneaux photovoltaïques sur la toiture d’un bâtiment852. Au plus, leur installation près d’un plan aquatique est déconseillée en raison de la confusion pouvant être faite par certains insectes entre la surface des panneaux et la surface de l’eau853. Ainsi, la législation environnementale n’impose pas de règles particulières les concernant. La pollution créée par ces panneaux provient essentiellement de leur production854. Le silicium est d’abord purifié par un procédé chimique utilisant de l’acide chlorhydrique. Le gaz produit est ensuite soumis à un procédé électro-métallurgique afin de déposer les atomes de silicium sur des filaments. Les barreaux en résultant sont découpés en lamelles formant, après traitement, les cellules photovoltaïques. L’emploi d’acide chlorhydrique justifiait antérieurement le régime des ICPE (C. env., art. R. 511-9, ann. nos 1610 et 1611). Mais cette exigence a été supprimée par les textes de transposition de la directive « Seveso III »855. La fabrication de panneaux photovoltaïques relève de la législation ICPE au titre du travail du verre lorsque la capacité de production dépasse une masse de cinquante kilos par jour (C. env., art. R. 511-9, ann. n° 2530).
L’application du régime ICPE pour la production de panneaux photovoltaïques est très limitée. Selon l’agence Bloomberg New Energy Finance, 71 % des panneaux photovoltaïques ont été fabriqués en Chine en 2012. En Europe, seule l’Allemagne possède une production significative (7 %) ; la production du reste de l’Europe étant très réduite (1 %).
2576 – Prise en compte de l’environnement par le droit minier. – La géothermie engendre quelques nuisances pour l’environnement : bruit, vibrations, préjudice esthétique. L’activité conduit également à l’émission de différents gaz aux odeurs nauséabondes (sulfure d’hydrogène, ammoniaque, etc.). Enfin, les eaux peuvent être réinjectées en sous-sol dans un état dégradé. Ces éléments justifient que le droit minier prenne en compte l’impact environnemental de la géothermie856. De manière générale, la législation minière dispose que les travaux de recherche ou d’exploitation minière doivent préserver les caractéristiques essentielles du milieu environnant, et plus généralement les espaces naturels et les paysages, la faune et la flore, les équilibres biologiques et les ressources naturelles (C. minier, art. L. 161-1). À cette fin, l’autorité administrative peut prescrire toute mesure utile (C. minier, art. L. 173-2). Afin de l’éclairer sur les mesures à prendre, la demande en matière géothermique est soumise à évaluation environnementale (C. env., art. R. 122-2, ann. n° 28). En particulier, le dossier de demande de création d’un gîte à haute température comporte une notice d’impact857. En outre, l’instruction prend en compte l’efficacité et la compétence dont le demandeur a fait preuve en matière de protection de l’environnement à l’occasion d’éventuelles autres autorisations858.
2577 – Application de la loi sur l’eau à la géothermie. – La législation sur l’eau a pour objet la protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements ou rejets de toute nature (C. env., art. L. 211-1, 2°). À ce titre, les installations, les ouvrages, travaux et activités (IOTA) entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, sont soumis à autorisation ou déclaration (C. env., art. L. 214-1). Relèvent du régime de l’autorisation (C. env., art. R. 214-1) :
les travaux de recherche et d’exploitation de gîtes géothermiques ;
la réinjection de plus de quatre-vingts m3/h des eaux prélevées pour la géothermie dans une même nappe.
La réinjection comprise entre huit m3/h et quatre-vingts m3/h relève du régime de déclaration (C. env., art. R. 214-1). La législation sur l’eau procède ici par renvoi à la législation minière. En effet, les règles procédurales sont celles du droit minier (C. env., art. R. 214-3) et non celles du droit commun de l’environnement. En outre, les autorisations du droit minier concernant les installations géothermiques valent par principe autorisation au titre du régime IOTA (C. minier, art. L. 162-11).
À Paris, l’écoquartier de Clichy-Batignolles a été aménagé sur des friches industrielles appartenant à la SNCF. Il s’agit d’un écoquartier où l’essentiel de la chaleur provient de la géothermie (83 % des besoins en chaleur de la ZAC). La production de chaleur provient de forages permettant une extraction d’eau à 28 °C, complétée par des pompes à chaleur alimentant le réseau de chauffage (à 45 °C) et le réseau d’eau chaude sanitaire (à 65 °C). L’eau est ensuite réinjectée dans la nappe à 10 °C avec un débit de 180 m3/h.
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