1601 L’exploitation du territoire agricole est une activité historique faisant face à un profond bouleversement. Alors qu’au début du 20^e siècle, près d’un Français sur deux travaillait dans les champs, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale cette proportion est tombée en dessous du tiers. Aujourd’hui les agriculteurs sont moins de 3 % dans l’Hexagone, mais nourrissent soixante-cinq millions de nos concitoyens. Ils exportent dans le monde entier en faisant face à une concurrence mondiale. La souveraineté alimentaire et l’utilisation optimale du territoire sont des objectifs stratégiques pour la France. Elles justifient un interventionnisme de l’État sur les activités agricoles à travers le contrôle des structures, bras armé de la politique agricole délivrant les autorisations d’exploiter.

1602 – Historique législatif du contrôle de l’activité agricole. – Compte tenu des enjeux majeurs liés à la production agricole, les pouvoirs publics cherchent à la réguler depuis près de soixante ans, alternant entre interventionnisme et libéralisme au gré des législatures. Il en résulte une succession de textes ayant entraîné :

Ces nombreuses alternances de réglementation soulignent la difficulté de trouver le point d’équilibre du contrôle de l’activité agricole. La rapidité des évolutions socio-économiques est telle que ces législations apparaissent souvent à contretemps des besoins⁷⁹⁹et n’apportent finalement pas de véritables solutions⁸⁰⁰.

1603 – La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LAAF). – La LAAF⁸⁰¹et son décret d’application⁸⁰²constituent la dernière pierre de l’édifice législatif en matière de contrôle de l’activité agricole. Ils s’appuient sur une nouvelle phase de renforcement du contrôle des pouvoirs publics⁸⁰³, cherchant à prendre en compte la dimension territoriale et la finalité des exploitations agricoles. L’encadrement actuel de l’activité agricole s’appuie en grande partie sur ces deux textes.

1604 – La constitutionnalité du contrôle. – Le contrôle des structures des exploitations agricoles est une atteinte au droit de propriété. Il limite en effet le droit d’un propriétaire d’exploiter ses parcelles ou de choisir son preneur. Le sujet est sensible.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé à deux reprises à ce titre :

Ainsi le Conseil constitutionnel admet l’existence d’enjeux supérieurs justifiant une atteinte au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre. Il les conditionne toutefois à une proportionnalité des mesures envisagées⁸⁰⁶.

1605 Ainsi l’activité agricole fait l’objet d’un encadrement précis : le contrôle des structures. Il s’appuie sur des objectifs définissant la politique agricole de la France (Section I). Un ensemble de règles forme les instruments de ce contrôle permettant d’atteindre les objectifs fixés (Section II).

1606 La législation des cumuls avait essentiellement pour objectif de limiter la taille des exploitations afin de permettre au plus grand nombre d’agriculteurs de s’installer. Les dispositifs ultérieurs ont pris en compte la baisse considérable du nombre d’agriculteurs et les nouveaux enjeux de l’exploitation agricole, tels que l’écologisation, l’amélioration de la qualité, la mondialisation des échanges, etc. La loi d’orientation agricole de 2006 a opéré un changement important⁸⁰⁷. L’objectif de maintien d’une agriculture familiale n’apparaît plus formellement comme un objectif du contrôle des structures⁸⁰⁸. Ainsi, les objectifs de cette réglementation varient dans le temps. Ils prennent actuellement en compte plusieurs aspects de l’exploitation agricole (Sous-section I). Il convient toutefois de s’interroger sur l’opportunité de leur donner une nouvelle dimension (Sous-section II).

1607 Les objectifs du contrôle des structures sont au nombre de trois (C. rur. pêche marit., art. L. 331-1) : l’installation d’agriculteurs (§ I), la viabilité économique des exploitations (§ II) et le développement de l’agroécologie (§ III).

1608 – Un objectif majeur. – Depuis 1980, l’installation d’agriculteurs est un objectif majeur du contrôle des structures⁸⁰⁹. Il répond au risque de pénurie d’agriculteurs. La législation actuelle y fait toujours référence, ajoutant les démarches d’installation progressive (C. rur. pêche marit., art. L. 331-1, al. 2). Cet objectif principal s’accompagne d’une politique d’installation et de transmission en agriculture (C. rur. pêche marit., art. L. 330-1 à L. 330-5), s’appuyant sur un régime d’aides à l’installation et à la transmission, de couverture sociale adaptée et d’incitation à la formation⁸¹⁰. L’accompagnement financier est conditionné à l’intégration progressive au sein de l’exploitation d’un candidat à la reprise autre qu’un parent ou allié jusqu’au troisième degré. Il existe également un répertoire à l’installation permettant la mise en relation des cédants avec des potentiels repreneurs⁸¹¹. À ce titre, l’exploitant a l’obligation de confirmer son départ à la retraite et la disponibilité de l’exploitation trois ans à l’avance (C. rur. pêche marit., art. L. 330-5). L’ensemble de ces mesures forme un contrat de génération entre agriculteurs, permettant une transmission progressive des exploitations.

1609 – Un objectif réaliste. – À l’instar des autres activités économiques, une exploitation agricole perdure en réalisant des bénéfices réguliers permettant de rémunérer à la fois le travail réalisé et le capital investi. Historiquement, cette notion de viabilité économique était supplantée par la volonté de limiter la taille des exploitations et de favoriser une agriculture familiale. Aujourd’hui, il convient d’offrir des perspectives saines aux nouveaux exploitants. Ces objectifs économiques sont envisagés sous trois angles :

Ainsi, en cherchant des modèles d’exploitation économiquement pérennes, l’agriculture française fait preuve de réalisme.

1610 – Un objectif ambitieux. – En 1999, la préservation des ressources naturelles et de la biodiversité devient officiellement un objectif pour les exploitations agricoles⁸¹². En 2010, les modes de production et de distribution des produits agricoles respectueux de l’environnement sont encouragés⁸¹³. En 2014, la loi d’avenir agricole fait de l’agroécologie un axe fort de l’exploitation agricole en France (C. rur. pêche marit., art. L. 331-1, 2°). Il s’agit d’un objectif ambitieux, prenant « une dimension quasi anthropologique : c’est un nouveau modèle économique et comportemental qui est ici recommandé aux agriculteurs »⁸¹⁴. Plus concrètement, la production biologique est un exemple de mode d’exploitation vertueux. Ainsi, la transition agroécologique est un objectif guidant désormais les pouvoirs publics dans le contrôle des exploitations agricoles.

1611 Le contrôle des structures répond en principe à des objectifs d’exploitation du territoire rural réalistes et cohérents. Ainsi, il convient de porter un regard critique sur la législation existante en redéfinissant les objectifs actuels (§ I) et de proposer une vision prospective répondant aux défis de l’agriculture de demain (§ II).

1612 – L’apport de la LAAF. – Les objectifs actuels, souvent marqués politiquement, résultent de nombreuses évolutions législatives. L’alternance politique de la Cinquième République se retrouve dans le contrôle des structures, oscillant entre aggravation et libéralisation. Avant 2006, les objectifs du législateur s’articulaient autour de la défense de l’exploitation de type familial⁸¹⁵. Ensuite, jusqu’en 2014, il s’agissait principalement de contrôler la dimension des exploitations⁸¹⁶. La LAAF a fait apparaître des objectifs d’installations, économiques et environnementaux, se voulant à la fois ambitieux et réalistes. Ils sont toutefois critiquables.

1613 – Élargir la notion d’installation. – À première vue, l’installation d’agriculteurs apparaît comme un objectif sociétal louable. Toutefois, en y regardant de plus près, cet objectif est recherché sans succès depuis le début des années 1980. Ainsi, plutôt que viser la seule installation d’agriculteurs, l’objectif principal devrait être élargi à « l’exploitation optimale du territoire rural ».

1614 – Renforcer la viabilité économique. – La viabilité économique des exploitations est un objectif indispensable. Dans de nombreux cas, il n’est atteint qu’à la condition de disposer d’une taille d’exploitation adaptée au projet d’entreprise. Il peut s’agir d’une surface allant de quelques ares⁸¹⁷à plusieurs centaines d’hectares⁸¹⁸. Les objectifs actuels continuent néanmoins de faire référence à la limitation de la taille des exploitations (C. rur. pêche marit., art. L. 331-1, 3°)⁸¹⁹. Il est indispensable de sortir de cette question et d’appréhender concrètement le projet de l’entreprise agricole concernée. En effet, l’agriculture économiquement et écologiquement vertueuse implique parfois des regroupements aboutissant à des agrandissements d’exploitations. Par ailleurs, dans la logique de l’exploitation maximale du territoire, il est contre-productif d’empêcher l’installation sur une petite surface ou l’agrandissement d’une exploitation. Certaines parcelles inexploitées et d’autres dépendant d’exploitations en difficulté permettent de nouvelles installations ou le renfort d’exploitations en plein essor. Enfin, pour permettre une agriculture riche en emplois, l’exploitation doit disposer d’un modèle économique adapté.

Ainsi l’objectif économique deviendrait : consolider, maintenir ou agrandir les exploitations en leur permettant d’exploiter les superficies adaptées à un projet d’entreprise économiquement viable et riche en emplois.

1615 – Accroître et contrôler la transition agroécologique. – La transition agroécologique est un objectif général indispensable à la préservation des ressources à long terme. Toutefois, poser un principe général et faire référence à la seule production biologique est trop limité par rapport aux enjeux. En effet, alors qu’elle représente environ 6 % des exploitations agricoles, l’agriculture biologique ne remplacera pas à court terme l’agriculture conventionnelle⁸²⁰. Il existe d’autres modes de production écologiquement responsables pouvant être utilisés dès aujourd’hui. Il est préférable de s’assurer que l’ensemble des exploitations atteigne un niveau suffisant en matière de préservation des sols et de qualité des produits. Finalement, les objectifs en la matière devraient plutôt s’orienter vers l’assujettissement des exploitations à un système de production « écologiquement contrôlé ».

Ainsi, l’objectif environnemental deviendrait : faire entrer chaque exploitation dans un régime de contrôle de qualité environnementale tel que la certification environnementale, l’agriculture raisonnée ou l’agriculture biologique.

1616 Au-delà de l’amélioration des objectifs actuels, il est indispensable d’en fixer de nouveaux pour accompagner l’agriculture française vers demain.

1617 – L’augmentation du niveau de compétence. – La protection des sols, la gestion de l’eau en quantité et en qualité, l’utilisation des nouvelles technologies, la maîtrise de l’agronomie et le respect des règles de certification forment la base de la transition agroécologique. Il est désormais indispensable que les agriculteurs disposent d’un savoir-faire technique et diversifié pour relever ces nombreux défis. L’augmentation du niveau de compétence est un objectif préalable permettant la réussite de tous les autres.

Ainsi, un objectif préalable serait posé : permettre une élévation de la compétence des agriculteurs en matière environnementale, de nouvelles technologies, d’agronomie et de qualité des produits.

1618 – Inclure la multifonctionnalité du territoire dans les objectifs. – La désertification rurale fait peser sur un petit nombre de personnes le poids de l’animation du territoire. Il s’agit à la fois de missions de service public telles que l’entretien des sites, des paysages ou des voiries, mais également d’activités privées souvent liées au tourisme. La multifonctionnalité du territoire rural est une source de revenus additionnels pour les exploitants. Ces activités indirectement liées à l’exploitation agricole méritent d’être encouragées afin d’assurer une exploitation complète du territoire.

Ainsi, un objectif complémentaire serait posé : encourager les activités liées à la multifonctionnalité du territoire afin de faire vivre la ruralité.

1619 Après avoir fixé les objectifs, il convient d’appréhender les moyens permettant de les atteindre. Il s’agit actuellement d’un régime de contrôle préalable permettant de vérifier la conformité de l’exploitation envisagée au modèle agricole prédéfini. Issu d’un long processus législatif, le contrôle des structures est toujours en vigueur (Sous-section I). La mise en place d’un nouveau cadre prenant la forme d’un permis d’exploiter apparaît plus adaptée aux enjeux actuels (Sous-section II).

1620 – Définitions préalables. – Le contrôle des structures est le terme donné à l’ensemble des règles conditionnant le droit d’exploiter, à l’exclusion de tout contrôle sur le droit de propriété. Il est fondé sur les objectifs étudiés préalablement et s’impose aux exploitants agricoles, s’agissant d’une législation d’ordre public. Depuis la loi d’avenir de 2014, le contrôle s’appuie sur quatre notions (C. rur. pêche marit., art. L. 331-1-1) :

1621 – Les outils du contrôle. – Le contrôle des structures s’appuie sur deux outils :

1622 Le contrôle de l’activité agricole s’effectue sur la base des régimes classiques de l’autorisation préalable (§ I) et de la déclaration préalable (§ II). Certaines opérations échappent néanmoins au contrôle (§ III). Cette législation étant d’ordre public, son inobservation entraîne des sanctions (§ IV).

1623 – Nature juridique de l’autorisation d’exploiter. – La décision accordant ou refusant l’autorisation d’exploiter est rendue au terme d’un arrêté préfectoral, acte administratif unilatéral. Ainsi, les recours contre la décision relèvent des juridictions administratives.

1624 L’autorisation préalable constitue le régime de contrôle de droit commun et la procédure s’applique lorsque les conditions en sont remplies. Les différents cas de contrôle jouent indépendamment les uns des autres, mais peuvent aussi se cumuler ou se compléter. Certaines situations imposent le contrôle de la personne exploitante (A), d’autres les biens exploités (B). Il existe enfin des règles spécifiques aux opérations sociétaires (C).

1625 – Un contrôle limité à trois hypothèses. – Les personnes physiques ou morales sont parfois tenues de solliciter une autorisation d’exploiter, indépendamment de la superficie envisagée (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2, I, 3°). Ainsi, les installations, agrandissements ou réunions bénéficiant à une exploitation agricole existante sont soumis à autorisation préalable dans les trois hypothèses suivantes :

1626 – Un contrôle systématique. – Quelle que soit la superficie de l’exploitation envisagée, une autorisation d’exploiter est nécessaire lorsque l’installation, l’agrandissement ou la réunion d’exploitation (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2, I, 2°) :

1627 – Un contrôle en cas de dépassement des seuils. – Une autorisation d’exploiter doit être obtenue lorsque :

1628 – Droit commun. – Lorsque l’exploitation agricole est réalisée dans un cadre sociétaire, le contrôle des structures s’applique dans les conditions de droit commun quant à la personne et aux biens envisagés.

1629 – Adaptation des notions. – La définition des opérations relevant du contrôle des structures est adaptée à l’exploitation sociétaire.

Ainsi :

1630 – Contrôle de la double participation. – La double participation désigne la situation d’un exploitant participant activement à plusieurs exploitations. Cette situation est susceptible d’entraîner un double contrôle :

Dans ce cas, la demande d’autorisation est faite par l’associé agrandissant son exploitation à travers la société. À ce titre, il déclare la superficie totale mise en valeur en tenant compte de toutes les superficies exploitées par la société sous quelle que forme que ce soit, directement ou indirectement.

1631 – Un régime dérogatoire au profit de l’entreprise familiale. – Dans les hypothèses soumises à contrôle, la déclaration préalable se substitue à la procédure de droit commun sous les conditions cumulatives suivantes (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2, II) :

1632 – Les exemptions de droit commun. – L’interprétation a contrario des règles du contrôle fait apparaître un espace de liberté. En effet, une opération ne relevant pas d’un contrôle total et ne franchissant pas le seuil de superficie maximale n’est pas soumise au contrôle des structures⁸⁴⁵. Par ailleurs, les opérations sociétaires suivantes sont également dispensées de contrôle (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2, I, 1°) :

1633 – La particularité des opérations réalisées par la SAFER. – Les rétrocessions réalisées par la SAFER bénéficient d’une procédure particulière. En effet, l’avis favorable donné à l’opération par le commissaire du gouvernement vaut autorisation (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2, III). À l’inverse, si d’autres candidats sont prioritaires, une décision motivée tient lieu de refus d’autorisation d’exploiter. Ainsi, le contrôle de l’État s’effectue directement par la décision du commissaire du gouvernement. Toutefois, elle ne présente pas les mêmes garanties que la procédure de droit commun⁸⁴⁶. Cette solution présente l’avantage de simplifier les démarches et de faciliter l’intervention de la SAFER.

1634 – L’hypothèse d’une procédure collective. – Dans le cadre d’une procédure collective, la cession de l’entreprise est exemptée de la procédure de contrôle, sauf à respecter les règles de priorité du SDREA en présence d’une pluralité d’offres de reprise (C. com., art. L. 642-1, al. 3).

1635 – Un arsenal diversifié. – La législation relative au contrôle des structures est contraignante. Elle comprend plusieurs dispositions sanctionnant le non-respect de la procédure :

1636 Le contrôle des structures existe depuis près de quarante ans. Son objectif initial était de maintenir un nombre élevé d’agriculteurs sur des exploitations de taille limitée. Or, la réalité est tout autre. En effet, sur la même période, le nombre d’agriculteurs s’est effondré. À l’inverse, la taille des exploitations a considérablement augmenté.

Dans le cadre d’une exploitation diversifiée du territoire agricole, allant du maraîchage périurbain à l’exploitation industrielle de grandes plaines, la recherche d’un modèle unique est un non-sens. Par ailleurs, la limitation de la taille des exploitations n’est pas la solution à tous les maux de l’agriculture, bien au contraire. Le temps est venu de considérer l’exploitation agricole en fonction de son projet économique, environnemental et social.

La sauvegarde d’une exploitation qualitative et quantitative des terres implique également une nouvelle vision de l’autorisation d’exploiter. Dans ce cadre, une refonte complète du contrôle des exploitations se justifie⁸⁵⁰.

En s’appuyant sur des objectifs révisés⁸⁵¹, des pistes de réflexion fonctionnelles (§ I) et formelles (§ II) méritent une attention particulière.

1637 – L’objet du contrôle : le projet d’entreprise agricole. – Dans un premier temps, il convient de modifier les éléments soumis au contrôle de l’administration. Ainsi, les vérifications concerneraient l’existence d’un projet d’entreprise agricole, et en particulier :

1638 – Les hypothèses de contrôle. – Il convient également de redessiner le contour des hypothèses déclenchant le contrôle. Si l’installation fait nécessairement l’objet d’un contrôle, la question mérite d’être nuancée concernant les agrandissements, les réductions et les cessions de parts sociales.

Dans un souci de simplification, il serait préférable de ne pas soumettre systématiquement les agrandissements et les réductions d’exploitations à un nouveau contrôle. L’intervention de l’administration serait limitée aux modifications portant sur les éléments substantiels contrôlés dans le projet initial. Ainsi, le contrôle ne s’appliquerait qu’à l’occasion d’une modification du projet d’entreprise.

Au niveau des cessionnaires ou apporteurs, il est indispensable de vérifier que l’apport ou la cession ne réduit pas les compétences au sein de l’exploitation. Le contrôle concernerait ainsi uniquement les associés exploitants. Les porteurs de capitaux non exploitants ne sont pas contrôlés en tant que tels, mais uniquement si leur arrivée dans la société est susceptible de réduire les compétences d’exploitation. Toutefois, si leur influence capitalistique amène à modifier le projet d’entreprise, un contrôle est nécessaire. Ainsi, il ne s’agirait pas de contrôler l’identité des apporteurs de capitaux, mais uniquement la capacité des exploitants à réaliser le projet d’entreprise.

1639 L’autorisation nécessite également une rénovation formelle, autour du binôme bien connu permis/déclaration préalable.

1640 – Le permis d’exploiter. – Le projet d’entreprise étant le point névralgique du contrôle, le permis d’exploiter deviendrait l’autorisation de droit commun lors d’une installation⁸⁵²ou d’une modification substantielle du projet initial⁸⁵³. L’autorité compétente délivrerait le permis après vérification du respect des critères du projet d’entreprise, aucune exploitation n’étant possible avant.

1641 – La déclaration préalable d’exploitation. – Afin de permettre à l’administration d’agir en cas de non-respect des critères, il est indispensable de prévoir une obligation de déposer une déclaration préalable d’exploiter lorsque des modifications non soumises à permis sont envisagées. Ainsi, les opérations suivantes seraient soumises à déclaration préalable :

1642 – La liberté d’exploiter. – Ce nouveau régime permet d’envisager une liberté d’exploiter lors des ajustements de taille non significatifs et sans modification du projet d’entreprise.

1643 – Aides et sanctions. – Pour accompagner une telle réforme et favoriser ses chances de réussite, un régime d’aides incitatives et de sanctions adaptées est à mettre en place. Les aides directes et indirectes à l’installation ou à l’exploitation doivent être réorientées vers les critères d’exploitation⁸⁵⁹. Dans le même temps, les sanctions économiques, administratives et civiles existantes à ce jour devraient être maintenues.