1233 La SAFER dispose d’outils facilitant la conception et la réalisation des projets d’aménagement du territoire, intégrant enjeux économiques et enjeux environnementaux. Elle est devenue incontournable en milieu rural. Ses interventions sur le marché foncier résultent soit d’une démarche amiable (Section I), soit d’une utilisation de ses prérogatives de puissance publique (Section II).

1234 Les interventions amiables de la SAFER sont effectuées dans le cadre d’acquisitions/rétrocessions (Sous-section I) ou par le biais du mécanisme de la substitution(Sous-section II). Elle réalise également des opérations d’entremise locative(Sous-section III).

1235 L’une des activités de la SAFER est l’acquisition amiable de biens dans le but de les rétrocéder. À ce titre, elle a la possibilité de prospecter sur l’ensemble du territoire rural (§ I). La rétrocession des biens acquis suit une procédure encadrée (§ II), susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux (§ III).

1236 – L’élargissement du champ d’action amiable de la SAFER au territoire rural. – Pour la réalisation de ses missions, la SAFER a la possibilité d’acquérir amiablement des biens ruraux, et non plus exclusivement des biens agricoles (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 1°). En effet, contrairement aux acquisitions par préemption, son champ d’action amiable s’étend à tout le territoire rural, par opposition aux zones urbaines²⁵⁴. Le plus souvent, ces acquisitions amiables sont réalisées de gré à gré. Néanmoins, il s’agit parfois d’adjudications.

1237 – La possibilité de prospecter. – La SAFER a la possibilité de prospecter afin de réaliser ses opérations amiables. Elle dispose à ce titre de diverses sources d’information : les élus locaux, le monde agricole, les notaires, les sites internet et journaux d’annonces, les propriétaires et les candidats à l’acquisition eux-mêmes.

Pour parvenir à l’opération amiable, la SAFER bénéficie d’arguments solides :

1238 – L’accord des commissaires du gouvernement. – L’accord des commissaires du gouvernement est requis préalablement aux opérations dont le montant excède 75 000 €²⁶⁰. Ils ont néanmoins la possibilité de décider à tout moment de soumettre certaines acquisitions inférieures à ce montant à leur approbation (C. rur. pêche marit., art. R. 141-10).

1239 – La justification de l’opération. – Les opérations de rétrocession sont obligatoirement motivées à l’aune des objectifs définis par les articles L. 141-1 et R. 141-1 du Code rural et de la pêche maritime. En pratique, l’étendue de cette définition rend la justification des opérations aisée.

1240 – La liberté de diviser ou de rétrocéder en bloc. – La SAFER a la faculté de revendre les biens acquis en bloc ou après division. Elle a également la possibilité de rétrocéder des biens issus de plusieurs acquisitions à un même acquéreur, ou de dissocier les biens acquis pour répondre à des besoins en cohérence avec les politiques locales²⁶¹.

1241 – L’appel à candidature. – Les décisions d’attribution sont obligatoirement précédées de la publication d’un appel à candidatures. Il s’effectue par voie d’affichage à la mairie de la commune où est situé le bien pendant un délai minimum de quinze jours. Si l’opération excède 75 000 €, cet avis est publié dans un journal diffusé dans le département concerné, ainsi que sur le site internet de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. R. 142-3). À l’exception de deux hypothèses²⁶², le non-respect des formalités de publicité entraîne la nullité de la rétrocession. Cette nullité n’est pas subordonnée à la preuve d’un quelconque grief²⁶³. La SAFER choisit librement les bénéficiaires de la rétrocession parmi les candidats dont le projet s’inscrit dans une perspective d’aménagement rural. Il ne s’agit pas nécessairement d’agriculteurs. Ainsi, elle a la possibilité de préférer un investisseur disposé à consentir un bail à un exploitant ou toute personne dont le projet s’inscrit dans une perspective d’aménagement rural.

1242 – La consultation du comité technique départemental. – Le comité technique départemental de la SAFER donne un avis simplement consultatif sur les projets. L’avis conforme du directeur régional de l’agriculture et de la forêt est en revanche requis²⁶⁴. Il emporte autorisation administrative d’exploiter (C. rur. pêche marit., art. L. 331-2)²⁶⁵. Le silence conservé par le commissaire du gouvernement pendant un moins vaut autorisation implicite (C. rur. pêche marit., art. R. 331-14).

1243 – Le prix de rétrocession. – Le prix est fixé librement par la SAFER. En pratique, elle répercute les frais d’acquisition et le coût de gestion engendrés par la conservation temporaire des biens.

1244 – L’obligation d’information des candidats écartés. – Lorsqu’une SAFER attribue un bien acquis à l’amiable, elle procède à l’affichage d’un avis décrivant l’opération au plus tard dans le mois suivant la signature de l’acte authentique. En outre, elle est tenue d’informer le ou les candidats non retenus des motifs ayant déterminé son choix (C. rur. pêche marit., art. R. 142-4). Elle dispose d’un délai d’un mois à ce titre²⁶⁶.

1245 – Le point de départ de l’action contre la décision de rétrocession. – L’affichage en mairie constitue le point de départ du délai de recours (six mois) contre la décision de rétrocession (C. rur. pêche marit., art. L. 143-14). Tout candidat à la rétrocession non retenu est en droit d’exercer un recours contre la décision d’une SAFER devant les tribunaux de l’ordre judiciaire²⁶⁷. Il faut entendre par candidat toute personne ayant déposé une candidature et formulé une offre de prix identique à celle retenue par la SAFER²⁶⁸.

En réalité, l’affichage en mairie de la décision de rétrocession ne constitue pas à lui seul le point de départ du délai de six mois pour exercer le recours. En effet, le candidat évincé a droit à un recours effectif au juge²⁶⁹. Dans cette hypothèse, le délai court à compter de la notification reçue personnellement de la SAFER²⁷⁰. Autrement dit, tant que la SAFER n’a pas notifié aux candidats non retenus les motifs de leur éviction, l’action est toujours ouverte.

1246

1247 – Le renforcement de la présence de la SAFER sur le marché rural. – Introduite par la loi d’orientation agricole de 1999²⁷², la promesse avec faculté de substitution est une technique contractuelle amiable permettant à la SAFER de renforcer sa présence sur le marché foncier rural. Elle ne paye aucun prix de vente et perçoit une commission d’intermédiaire à cette occasion²⁷³.

1248 – Description du mécanisme. – La SAFER a la possibilité de se substituer un ou plusieurs attributaires pour réaliser la cession de tout ou partie des droits conférés (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1). Dès la formation de la promesse unilatérale de vente, essentiellement utilisée en pratique, elle envisage de se substituer un tiers²⁷⁴.

1249 – La nature juridique des promesses de vente avec faculté de substitution conclues par la SAFER²⁷⁵. – Les promesses de vente avec faculté de substitution conclues par la SAFER sont régies par des dispositions singulières dérogeant au droit commun des contrats (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II). Il s’agit d’un mécanisme d’ordre public, spécifique au droit rural²⁷⁶. En effet, l’exercice de la faculté de substitution n’est pas subordonné au consentement du promettant. La SAFER dispose d’un pouvoir unilatéral à ce titre.

L’article L. 141-1 du Code rural et de la pêche maritime emploie l’expression de « cession de tout ou partie des droits conférés », laissant supposer une cession de contrat. Pourtant, la Cour de cassation a refusé à maintes reprises de qualifier la substitution de cession de contrat²⁷⁷. La réforme du droit des contrats n’a pas modifié le droit positif²⁷⁸.

1250 – L’impossibilité pour la SAFER de revendiquer la qualité de propriétaire. – En utilisant la technique de la substitution, la SAFER n’est pas à même de revendiquer la qualité de propriétaire du bien. Dans l’hypothèse inverse, l’opération est qualifiée d’acquisition/rétrocession. N’ayant à aucun moment la qualité de propriétaire, elle est privée de la faculté de consentir une convention de mise à disposition ou un bail, ou de résilier le bail grevant le bien objet des promesses, en attendant l’aboutissement de l’opération de substitution. En effet, le ou les attributaires deviennent seuls et rétroactivement propriétaires comme tenant dès l’origine exclusivement leurs droits du vendeur, à l’exception de l’adhésion au cahier des charges imposé par la SAFER.

1251 – Le délai de substitution. – La SAFER dispose d’un délai légal de six mois pour se substituer le tiers choisi. Ce délai court à compter du jour où la promesse a acquis date certaine.

1252 – Les substitutions partielles, multiples ou groupées. – Les substitutions partielles, multiples ou groupées sont autorisées (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 2°). Pour la SAFER, la faculté de substitution partielle consiste à acquérir une partie de l’objet initial de la promesse et à se substituer un ou plusieurs autres acquéreurs pour le surplus. La substitution est multiple lorsqu’une SAFER se substitue plusieurs attributaires : la propriété initiale étant divisée, le promettant consent expressément à constituer plusieurs lots individualisés quant à leur consistance et leur prix. Le mécanisme de la substitution aboutit alors à des ventes partielles divises au profit de chacun des attributaires substitués dans les droits et obligations de la SAFER. La promesse synallagmatique valant vente (C. civ., art. 1589) ne se prête pas à une substitution au profit de plusieurs attributaires divis²⁷⁹. Enfin, la SAFER a la possibilité de réaliser des substitutions groupées, c’est-à-dire se substituer un seul et même attributaire dans le bénéfice de plusieurs promesses consenties par différents propriétaires.

1253 – Un cahier des charges imposé à l’acquéreur. – Les cessions de biens par la SAFER sont généralement soumises à un cahier des charges. En matière de cession amiable, et par conséquent de substitution, il n’est pas obligatoire (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, III, 1°). En revanche, si la SAFER l’impose, il comporte nécessairement l’engagement de maintenir l’usage agricole du bien pendant un délai minimal de dix ans. Cette disposition signifie que l’engagement ne peut concerner qu’un bien agricole dont l’usage serait maintenu²⁸¹. Pendant ce même délai, toute opération de cession à titre onéreux en propriété ou en jouissance du bien attribué est soumise à l’accord préalable de la SAFER. En cas de non-respect, l’attributaire est tenu de délaisser le bien, sur sa demande, au prix fixé dans le cahier des charges. À défaut, il est fixé par le juge de l’expropriation.

1254 La SAFER a la possibilité d’assurer temporairement la gestion de biens grâce à des conventions de mise à disposition (§ I). Elle peut également réaliser des opérations d’entremise en vue du louage de parcelles agricoles (§ II).

1255 La loi permet à des propriétaires de confier temporairement la gestion de leurs immeubles ruraux à une SAFER en vue de leur aménagement parcellaire ou de leur mise en valeur agricole (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6)²⁸⁶. Cette opération s’effectue au moyen d’une double convention : une convention de mise à disposition (CMD) liant le propriétaire à la SAFER (A), et une convention de sous-location liant la SAFER à un exploitant (B).

1256 – Des conventions dérogatoires au statut du fermage. – La convention de mise à disposition lie un propriétaire et une SAFER. Ces conventions dérogent au statut du fermage (C. rur. pêche marit., art. L. 411-1), à l’exception de l’indemnité due en contrepartie de la mise à disposition versée par la SAFER.

1257 – L’utilité des CMD. – L’objectif des conventions de mise à disposition est l’aménagement parcellaire ou la mise en valeur agricole des terres par des exploitants (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1 à L. 141-5). Elles sont mises en place avec le propriétaire à l’occasion d’un départ à la retraite, d’une cessation d’activité du fermier, dans l’attente du règlement d’une succession, ou dans le cadre de la gestion d’un terrain appartenant à une collectivité territoriale dans l’attente d’une utilisation non agricole ultérieure (C. rur. pêche marit., art. R. 142-7)²⁸⁷. Cet outil de transition permet au propriétaire d’attendre sereinement la mise en place d’une solution définitive telle que la conclusion d’un bail rural, la vente ou l’installation d’un membre de sa famille. Il permet également à un repreneur de conforter son installation en prenant le temps de finaliser son financement en exploitant les terres concernées. La SAFER assure la gestion locative en s’engageant à verser une indemnité au propriétaire. Elle lui garantit également le bon entretien des biens mis à disposition et porte la responsabilité en cas de défaut du locataire dans ses obligations.

1258 – La durée des CMD. – La durée maximale d’une convention est de six ans, sans distinction de superficie²⁸⁸. Cette durée s’applique également à la mise à disposition des immeubles ruraux dans le cadre de conventions conclues avec l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6). Elle est susceptible d’être renouvelée une fois lorsque les immeubles loués sont situés dans un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) (C. urb., art. L. 143-1), dans un espace pastoral (C. rur. pêche marit., art. L. 113-2), ou lorsqu’elle concerne des biens à usage de pâturage extensif saisonnier. À l’issue de la convention, le propriétaire retrouve ses terres libres et entretenues. Le départ de l’exploitant s’effectue sans délivrance de congé.

1259

1260 – Une mutation de jouissance temporaire. – Après régularisation de la convention de mise à disposition avec le propriétaire, la SAFER recherche un exploitant chargé de mettre en valeur le bien. Elle lui confie les terres pour une durée ne pouvant excéder celle de la convention²⁹⁰. Un état des lieux est dressé.

L’intermédiation de la SAFER prive l’exploitant des garanties liées au statut du fermage²⁹¹. Néanmoins, ce mode de gestion permet d’assurer l’entretien des biens agricoles dans l’attente d’une affectation définitive (installation d’un jeune agriculteur, transmission successorale, etc.). Seul le loyer est encadré²⁹², à l’instar d’un bail rural classique. Il se traduit à terme par la conclusion d’un bail rural soumis au statut du fermage ou par une vente.

1261 – Le droit de préférence du sous-locataire. – À l’expiration de la convention de sous-location, l’exploitant est privé de tout droit au maintien dans les lieux. Néanmoins, avant de relouer les biens, le propriétaire est tenu de lui proposer prioritairement un bail soumis au statut du fermage (C. rur. pêche marit., art. L. 142-6). Ce droit de préférence locatif intervient uniquement lorsque la sous-location régularisée avec la SAFER a excédé six années. Le non-respect de cette obligation expose le propriétaire à des dommages et intérêts (C. civ., art. 1142). Compte tenu de la précarité inhérente aux sous-locations SAFER, le préjudice subi est limité à la perte du revenu engendré par une année d’exploitation des parcelles concernées²⁹³. Le propriétaire ne peut en aucun cas être sanctionné par la mise en place d’un bail forcé au profit du sous-locataire évincé²⁹⁴.

1262 – Les opérations d’entremise en vue du louage de parcelles agricoles. – Pour la réalisation de ses missions d’intérêt général (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II, 4°), la SAFER effectue des opérations d’entremise en vue du louage de parcelles agricoles. Après avis de ses organes consultatifs et de contrôle²⁹⁵, elle fixe librement les conditions de la location s’imposant au candidat retenu. Elle peut par exemple conditionner l’attribution en jouissance à un échange parcellaire²⁹⁶.

1263 – L’intermédiation de louage au service des collectivités territoriales. – Les terrains dépendant du domaine privé des collectivités territoriales ou des établissements publics inclus dans les PAEN sont susceptibles d’être loués à des exploitants agricoles (CGCT, art. L. 2411-10). Un cahier des charges est imposé à ce titre. Dans la majorité des cas, la SAFER sert d’intermédiaire (C. rur. pêche marit., art. R. 142-7 et R. 142-12). Cette intermédiation est également utilisée pour les biens sectionaux²⁹⁷.

1264 Pour la réalisation de ses missions, la SAFER bénéficie d’un droit de préemption sur son territoire (Sous-section I). Elle rétrocède ensuite les biens ainsi préemptés selon une procédure encadrée (Sous-section II). Enfin, le droit de préemption exercé au mépris des dispositions légales est susceptible d’être contesté (Sous-section III).

1265 Le droit de préemption accordé à la SAFER est une prérogative de puissance publique conforme à la Constitution²⁹⁸. Initialement conçu comme une mesure d’exception, il constitue aujourd’hui un élément incontournable des mutations foncières en milieu rural (§ I). La SAFER a en effet la faculté de préempter la plupart des biens situés sur son territoire (§ II). L’exercice effectif du droit de préemption est toutefois limité à certaines mutations (§ III). Par ailleurs, la préemption est nécessairement motivée au regard des objectifs assignés à la SAFER par la loi (§ IV). Enfin, la loi prévoit des cas d’exemption (§ V).

1266 Il convient en premier lieu d’appréhender l’obligation d’information généralisée des opérations en milieu rural (A), avant d’examiner les conditions d’existence du droit de préemption de la SAFER (B).

1267 – Les auteurs de la notification d’information généralisée. – Pour l’exercice de ses missions, la SAFER est préalablement informée des cessions portant sur les biens ruraux, terres, exploitations agricoles ou forestières situés dans son ressort, ainsi que sur des actions ou parts de sociétés ayant pour objet principal l’exploitation ou la propriété agricole (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1-1).

La notification d’information généralisée incombe au notaire, ainsi que toute modification ou annulation ultérieure. À ce titre, le notaire est investi d’un mandat légal (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1-1 et R. 141-2-1). Une notification signée uniquement par le vendeur est irrecevable. À défaut de réquisition d’instrumenter ou de promesse de vente, la cosignature de la notification par le vendeur est une précaution a minima. La notification est ensuite adressée à la SAFER compétente par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par voie dématérialisée²⁹⁹.

Dans le cadre des cessions de parts ou actions sans intervention d’un notaire, cette obligation incombe au cédant.

La SAFER fait le tri entre les notifications ouvrant son droit de préemption et celles constituant une simple information préalable. Elle exerce son droit de préemption uniquement sur la base de cette information. Dans l’hypothèse où la SAFER dispose d’un droit de préemption, la notification constitue une offre de vente ferme³⁰⁰. Dès lors, pour que la notification adressée à la SAFER soit valablement effectuée, il est impératif qu’elle dispose de toutes les informations la mettant en mesure d’exercer utilement son droit de préemption. À défaut, le point de départ du délai de deux mois imparti à la SAFER pour faire connaître sa décision est retardé jusqu’à l’obtention d’une information complète régulière.

La Cour de cassation a récemment consacré un devoir général de loyauté dû par le notaire chargé de l’information à la SAFER³⁰¹.

1268 – Les indications figurant obligatoirement dans la notification. – Les renseignements à fournir à la SAFER sont nombreux. Cela témoigne de la volonté de l’État de connaître l’évolution des prix et l’ampleur des changements de destination des terres agricoles sur le territoire.

Ainsi, les informations suivantes sont communiquées à la SAFER (C. rur. pêche marit., art. R. 141-2-1) :

Ainsi, la notification susceptible de faire courir le délai de deux mois offert à la SAFER pour préempter comporte l’ensemble de ces indications³⁰³.

Par ailleurs, il convient de fournir à la SAFER une information complète et loyale sur les conditions de l’opération projetée³⁰⁴. Ainsi, d’autres précisions non prévues pas les textes s’imposent, sans qu’il soit possible d’en établir une liste exhaustive. La prudence commande notamment de faire figurer dans la notification :

En revanche, à titre d’exemple, la SAFER n’a pas la possibilité d’exiger la justification de la légalité des constructions édifiées sur un terrain³⁰⁶.

1269 – Les indications supplémentaires lors de mutations de droits démembrés. – Lorsque la mutation porte sur des droits démembrés, des informations supplémentaires sont requises (C. rur. pêche marit., art. R. 141-2-1). En effet, outre les informations générales, la notification mentionne la consistance et la valeur des droits démembrés, la durée de l’usufruit, son mode d’exploitation, ainsi que les pouvoirs du titulaire des droits.

1270 – Le contenu des notifications lors de la mutation de parts de sociétés. – Les renseignements à fournir à l’occasion de la mutation de parts sociales sont également nombreux.

Il convient en effet de porter à la connaissance de la SAFER :

Des difficultés apparaissent lorsque la promesse de vente est assortie d’une faculté de substitution. L’exemple le plus fréquent est le suivant : au vu d’une notification adressée sur la base d’une promesse de vente consentie au profit d’une personne physique, la SAFER fait connaître sa décision de ne pas préempter. Entre la promesse et la vente, l’acquéreur se substitue une société. Une nouvelle notification ouvrant un nouveau délai de deux mois est exigée, l’identité de l’acquéreur ayant changé³⁰⁷.

1271 – Le délai accordé à la SAFER. – Le délai accordé à la SAFER pour répondre est de deux mois. Il se calcule de quantième à quantième (CPC, art. 641, al. 2). Si, au cours du délai de réponse, l’offre adressée par le notaire est modifiée quant à son prix ou son paiement, le délai accordé à la SAFER pour répondre est prolongé de quinze jours. En revanche, si la modification porte sur le retrait d’un bien ou son ajout, un nouveau délai de deux mois est ouvert.

Toute modification intervenant plus de deux mois après l’expiration du délai initial ouvre un nouveau délai de deux mois à la SAFER pour répondre. Tant que la réponse n’est pas parvenue au notaire ou au cédant, l’offre est rétractable à tout moment, ce retrait supposant en amont un accord entre le vendeur et l’acquéreur. Dans ce cas, le retrait est nécessairement notifié à la SAFER avant que l’acceptation de l’offre ne parvienne au notaire chargé de la notification.

1272 Le droit de préemption de chaque SAFER est conditionné par un décret d’habilitation (I). Cette prérogative de puissance publique est exercée soit pour son propre compte (II), soit pour le compte d’autrui (III).

1273 – La nécessité d’une habilitation réglementaire. – Le droit de préemption de la SAFER est subordonné à un agrément contenant la délimitation de sa zone d’action, outre la publication du décret lui conférant cette prérogative (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7). À défaut, toute décision de préemption est illégale et encourt la nullité³¹⁰. L’habilitation est donnée de façon permanente. Toutefois, à l’occasion de la révision du programme pluriannuel d’activité (PPAS) de la SAFER (V. n° a1210), sur demande des commissaires du gouvernement, le droit de préemption est susceptible de faire l’objet d’une suspension pour une durée maximum de trois ans en cas de méconnaissance des dispositions des articles L. 143-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 8).

1274 – Une prérogative exercée pour son propre compte. – À titre principal, la SAFER exerce un droit de préemption pour son propre compte. Le champ d’application de ce droit est défini à l’article L. 143-1 du Code rural et de la pêche maritime. Pour son exercice, la loi fait référence au droit de préemption du preneur à bail (C. rur. pêche marit., art. L. 143-8), à l’exception des règles concernant le prix et les ventes par adjudication (C. rur. pêche marit., art. L. 143-10 et L. 143-11). Le droit de préemption est exercé après un accord de volonté du propriétaire et d’un candidat à l’acquisition³¹¹. Lorsque le droit de préemption est exercé par la SAFER, le transfert de propriété s’opère sans rétroactivité à la date de la décision de préemption³¹².

1275 – Une prérogative finalisée. – Lorsqu’elle exerce son droit de préemption, la SAFER justifie nécessairement sa décision au regard des objectifs énumérés par l’article L. 143-2 du Code rural et de la pêche maritime. Ainsi, la justification de la décision par référence aux objectifs assignés est un élément déterminant de validité de la préemption. Avec l’élargissement de ses missions, la SAFER est aujourd’hui en mesure de préempter à des fins de protection de l’espace rural et de l’environnement.

1276 Depuis 2005³¹³, la SAFER prête également son concours à certains acteurs locaux dans le cadre de la mise en œuvre de sa politique de maîtrise foncière. À ce titre, elle intervient pour le compte des départements, de l’agence de l’eau et des organismes de jardins familiaux.

1277 – L’exercice de la préemption pour le compte des départements. – La SAFER est en mesure d’exercer la préemption au nom et pour le compte des départements dans les zones agricoles et naturelles périurbaines (C. urb., art. L. 113-16), à l’exception des zones correspondant à des espaces naturels sensibles³¹⁴. Cette faculté a été mise en place en 2013 en vue de protéger et de mettre en valeur les espaces agricoles et naturels périurbains³¹⁵. Les conditions de financement de telles opérations sont fixées par des conventions conclues entre les conseils départementaux et les SAFER concernées. L’utilisation de ces conventions hors du domaine des prestations de services leur permet de sortir du champ des marchés publics et de la mise en concurrence de l’article 3, 3° du Code des marchés publics. Elles s’appuient également sur les dispositions du Code rural et de la pêche maritime. L’article L. 141-5 précise en effet que la SAFER apporte son concours technique aux collectivités territoriales en formalisant soit des mandats, soit des conventions (C. rur. pêche marit., art. R. 141-2), dans le cadre général de la mise en œuvre du volet foncier de toutes les politiques publiques d’aménagement et de développement durable du territoire rural³¹⁶.

La préemption s’exerce quel que soit le zonage défini dans les décrets d’habilitation de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-1). Lorsqu’elle représente le département, les exemptions privant la SAFER de son droit de préemption tombent. Cela concerne notamment les cessions à titre onéreux de terrains destinés à la construction, aux aménagements industriels ou à l’extraction de substances minérales, de terrains visant à la constitution ou à la conservation de jardins familiaux, les cessions moyennant rente viagère. Ces aliénations sont obligatoirement notifiées à la SAFER. Dès réception de la notification, la SAFER informe le président du conseil départemental (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-1 et R. 143-15). Il dispose d’un délai d’un mois pour faire connaître à la SAFER concernée sa décision de préemption, son silence dans le délai imparti valant renonciation. Dans l’hypothèse d’une adjudication volontaire, le délai est de deux semaines à compter de la transmission de la dernière enchère (C. rur. pêche marit., art. R. 143-16). Lorsque le département n’use pas de ses prérogatives à l’intérieur de ces mêmes espaces, la SAFER retrouve son droit de préemption pour son propre compte (C. urb., art. L. 113-25, in fine).

1278 – L’exercice de la préemption pour le compte des agences de l’eau. – Les six agences de l’eau françaises ont pour mission d’organiser la gestion de l’eau de différents bassins, la préservation, la restauration et l’entretien des zones humides (C. env., art. L. 213-8-2)³¹⁷. À ce titre, elles ont la faculté d’acquérir les terres situées dans des zones humides (C. env., art. L. 211-1) afin de lutter contre l’artificialisation des sols et de valoriser les terres, notamment agricoles. Dans ce cadre, elles sollicitent la SAFER afin d’utiliser son droit de préemption pour leur compte. La SAFER agit en qualité de mandataire. En tant que tel, elle informe les agences des mutations et préempte à leur demande. Le transfert de propriété s’effectue directement au profit de l’agence de l’eau. L’appropriation des terres par les agences de l’eau se réalise dans le respect des contrats d’exploitation en cours, et en particulier des baux à ferme : les méthodes culturales concourent nécessairement à une utilisation agricole durable et contraignante de ces zones³¹⁸.

1279 – L’exercice de la préemption pour le compte d’un organisme de jardins familiaux. – Les jardins familiaux sont des parcelles de terre que leurs exploitants se procurent de leur propre initiative et cultivent personnellement en vue de subvenir aux besoins de leur foyer. Tout autre usage, notamment commercial, est prohibé. Les exploitants sont tenus de constituer des associations à but désintéressé, déclarées conformément à la loi de 1901³²⁴, en vue de rechercher et de répartir entre eux les terres cultivables pour les besoins de leur famille. Il existe environ 800 associations réparties sur tout le territoire.

La SAFER jouit d’un droit de préemption destiné à la création ou à la protection de jardins familiaux, exercé à la demande d’un organisme de jardins familiaux (C. rur. pêche marit., art. L. 561-1, L. 561-2 et L. 562-1)³²⁵.

L’acte de cession régularisé au profit d’un organisme de jardins familiaux suite à une préemption est accompagné d’un cahier des charges concernant l’aménagement, l’entretien et la gestion du paysage et des abords du terrain. Il comprend également un engagement de conservation des terrains dans leur patrimoine pendant dix-huit ans au moins (C. rur. pêche marit., art. R. 562-1).

1280 L’obligation d’information généralisée des opérations en milieu rural englobe désormais le domaine de préemption réservé à la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 411-1-1)³²⁶. Ce domaine induit la notion complexe de biens ruraux dont les contours ne sont pas clairement définis (A). Les biens et droits immobiliers susceptibles de préemption sont déterminés en fonction de leur vocation ou de leur utilisation agricole (B). Quant aux biens mobiliers, ils sont préemptables sous réserve de leur attachement à l’exploitation agricole (C).

1281 – L’absence de définition de la notion de biens ruraux. – Le praticien a besoin de connaître le périmètre exact de l’obligation d’information à délivrer à la SAFER pour l’exercice de son droit. Il rencontre une première difficulté : la notion de biens ruraux ne fait l’objet d’aucune définition, ni légale ni jurisprudentielle. Bien qu’introduite dans le Code rural en 1999³²⁷, la seule référence à cette notion figure dans une analyse de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) de 2002³²⁸. Les critères de qualification d’un bien rural, bâti ou non, retenus par la doctrine³²⁹sont multiples. Le critère spatial est régulièrement cité : les biens ruraux sont ceux situés dans l’espace rural. Cependant, aucune définition légale ou jurisprudentielle de l’espace rural n’existe. Dans l’attente de précisions, il est nécessaire de définir la notion de bien rural en combinant plusieurs critères³³⁰ :

1282 La SAFER est susceptible d’exercer son droit de préemption sans considération de lieu lorsque les biens sont affectés à l’activité agricole. Deux critères sont utilisés (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1) : celui de la vocation agricole et celui de l’usage agricole. Le droit de préemption s’applique en cas d’aliénation portant sur des terrains nus à vocation agricole (I) et sur des biens immobiliers à usage agricole et les biens mobiliers leur étant attachés (II). Des règles singulières régissent les aliénations portant sur des biens démembrés (III).

1283 – La définition des terrains nus. – Les terrains nus concernés (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1) sont les terrains non construits ou non équipés, affectés à une activité agricole. Il s’agit principalement des terres arables, des pâturages, des vergers ou des vignes. Les terrains supportant des friches, des ruines ou des installations temporaires, des occupations ou des équipements n’étant pas de nature à compromettre définitivement leur vocation agricole sont considérés comme des terrains nus. Comme tels, ils sont soumis au droit de préemption de la SAFER. Pour y échapper, même en présence d’un équipement, d’une installation ou de l’exercice d’une activité extra-agricole au jour de la mutation, il est nécessaire d’établir positivement que l’installation permanente, l’occupation et/ou l’équipement est de nature à compromettre définitivement la vocation agricole du terrain. Ce n’est pas le cas des jardins d’agrément, des terrains garnis d’un potager et d’arbres fruitiers même trentenaires destinés à la consommation personnelle des propriétaires, d’un terrain de loisir planté de nombreux types d’arbres et équipé d’un bungalow³³⁴ou des installations d’éoliennes³³⁵.

1284 – La vocation agricole fondée sur le zonage urbain. – À défaut de définition de l’espace rural, l’article L. 143-1 du Code rural et de la pêche maritime se fonde sur le zonage urbanistique pour définir la zone à vocation agricole constituant l’assiette du droit de préemption de la SAFER. Deux situations se distinguent en fonction de l’existence ou non d’un document d’urbanisme.

Ainsi, la loi limite la possibilité pour la SAFER d’exercer son droit de préemption en zone urbaine des plans locaux d’urbanisme (PLU), hors zone agricole protégée (ZAP), aux seuls biens immobiliers à usage agricole.

1285 – Le cas particulier du terrain situé sur deux zones d’un plan local d’urbanisme (PLU). – Lorsqu’un terrain non exploité est situé en partie en zone U et en partie en zone A ou N d’un PLU, il est susceptible de préemption pour partie (C. rur. pêche marit., art. L. 143-4, 5°). Dans cette hypothèse, en l’absence de ventilation, la SAFER est contrainte de faire une offre de prix uniquement pour la partie située en zone agricole ou naturelle. L’article L. 143-1-1 du Code rural et de la pêche maritime, complété par l’article R. 143-4, indique les possibilités de réaction du vendeur (V. n° a1309).

Lorsqu’il est exploité par le cédant dans le cadre de son activité agricole, l’ensemble du terrain, bien que partiellement situé en zone U du PLU, entre dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1).

Néanmoins, la SAFER n’a pas la possibilité d’exercer son droit de préemption dans les hypothèses suivantes (C. rur. pêche marit., art. R. 143-3) :

1286 – Le cas particulier de terres situées sur des zones d’intervention de plusieurs SAFER. – À l’occasion d’une vente pour un prix unique de terres situées sur la zone d’action de plusieurs SAFER, elles peuvent choisir de réaliser l’opération ensemble de manière indivisible en exerçant leur droit de préemption de façon solidaire et conjointe. Ainsi, elles ne sont pas tenues d’utiliser la procédure de délégation de compétence (C. rur. pêche marit., art. R. 141-6)³³⁸.

L’opération conjointe est toutefois subordonnée à l’avis des commissaires du gouvernement de chacune des SAFER.

1287

1288 – Les bâtiments agricoles susceptibles de préemption. – Les bâtiments d’exploitation à usage agricole sont soumis au droit de préemption. Les bâtiments ayant perdu cet usage entrent également dans le champ de la préemption dans la mesure où ils se situent dans une zone à vocation agricole au regard des documents d’urbanisme et où ils ont eu une utilisation agricole au cours des cinq dernières années. Néanmoins, la SAFER n’est en mesure de les préempter que dans le but de leur rendre un usage agricole. La cession en bloc des terres et des bâtiments d’exploitation ne pose pas de difficulté particulière, dans la mesure où elle fait présumer l’unité physique et économique des éléments cédés³³⁹. La SAFER a vocation à préempter l’ensemble, conformément à l’objectif de conservation d’exploitations viables existantes (C. rur. pêche marit., art. L. 143-2, 6°). Elle a également la faculté de ne préempter qu’une partie seulement lorsque l’aliénation porte simultanément sur des terrains à usage agricole ou à vocation agricole et des bâtiments à usage agricole, des bâtiments d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole, des bâtiments situés dans les zones ou espaces à vocation agricole utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des cinq dernières années (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1-1).

1289 – Les bâtiments d’habitation concernés par la préemption. – Les bâtiments d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole sont obligatoirement soumis à préemption, sans limite de superficie (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 2 et R. 143-2)³⁴⁰. Cette disposition a pour objectif d’éviter le démantèlement des exploitations.

La SAFER est également autorisée à exercer sa prérogative de puissance publique concernant les bâtiments d’habitation situés en zones préemptables (V. n° a1287) ne dépendant pas d’une exploitation mais ayant fait l’objet d’une activité agricole au cours des cinq dernières années précédant la mutation. Il s’agit par exemple d’un ancien bâtiment d’exploitation transformé en habitation ou d’une ancienne grange devenue maison d’habitation par suite de travaux. En pratique, il est parfois délicat de déterminer si l’habitation cédée a fait partie d’une exploitation agricole au cours des années précédentes, notamment dans l’hypothèse où le bâtiment est resté longtemps inoccupé et laissé à l’abandon³⁴¹.

La condition imposée à la SAFER pour exercer valablement son droit de préemption est de rendre un usage agricole aux anciens bâtiments.

La préemption avec offre de prix inférieure est inapplicable en l’espèce (C. rur. pêche marit., art. L. 143-10). Cela signifie que le bâtiment est cédé au prix d’une maison d’habitation. La SAFER, tenue par ce prix, n’est pas en mesure de prétendre qu’il est exagéré.

1290 – Les dépendances immédiates des bâtiments à usage d’habitation. – Les dépendances immédiates des bâtiments d’habitation ne faisant pas partie d’une exploitation agricole sont soumises au droit de préemption de la SAFER. L’exemple le plus fréquent est la cession d’une maison d’habitation à la campagne.

Dans cette hypothèse, il convient cependant de nuancer la solution :

1291 – La cession isolée de l’usufruit. – La cession de l’usufruit d’un bien au profit des nus-propriétaires n’est pas soumise au droit de préemption de la SAFER. Toute autre cession de l’usufruit au profit d’un tiers entre en revanche dans son champ d’application³⁴⁴.

1292 – La cession de la seule nue-propriété. – En cas de cession de la nue-propriété d’un bien, l’exercice du droit de préemption de la SAFER s’applique uniquement dans trois hypothèses (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 5) :

Sur ce dernier point, les montages visant à écarter l’intervention de la SAFER en utilisant le démembrement de propriété sont à utiliser avec précaution. En présence d’un usufruit trop bref, la SAFER pourrait en effet tenter de démontrer qu’il s’agit d’un abus de droit, considérant qu’un tel montage ne revêt aucune motivation patrimoniale. Tel n’est pas le cas lorsque l’usufruit réservé est un usufruit viager. En effet, le montage consistant pour le vendeur à se réserver l’usufruit d’un bien agricole et à consentir un bail au cessionnaire de la nue-propriété n’est pas caractéristique d’une fraude³⁴⁵.

En outre, les acquisitions de la nue-propriété d’un bien par les usufruitiers échappent au droit de préemption (C. rur. pêche marit., art. L. 143-4, 8°).

1293 – La vente simultanée de l’usufruit et de la nue-propriété. – La vente simultanée de la nue-propriété et de l’usufruit portant sur un immeuble rural, en présence de vendeurs distincts à un acheteur unique moyennant un prix unique, donne lieu à ouverture du droit de préemption de la SAFER³⁴⁶. La vente concomitante de la nue-propriété à une personne physique et de l’usufruit à une EARL dont la personne physique est le gérant associé majoritaire par un unique vendeur se trouve également soumise au droit de préemption de la SAFER³⁴⁷. Dans ces hypothèses, alors même que l’opération consiste en une double cession, la vente est considérée comme portant sur la pleine propriété, permettant à la SAFER de préempter³⁴⁸.

1294 – La nécessité d’un rattachement aux biens immobiliers cédés. – La SAFER dispose d’un droit de préemption sur la vente des biens mobiliers à condition qu’ils soient attachés aux biens immobiliers cédés concomitamment. Ainsi, la cession isolée de biens mobiliers ne rentre pas dans le cadre d’une préemption possible par la SAFER.

1295 – La détermination des biens mobiliers susceptibles de préemption par la SAFER. – Les biens mobiliers susceptibles de faire l’objet d’une préemption par la SAFER sont les suivants (C. rur. pêche marit., art. R. 143-2) :

1296 – Le cas particulier du fonds agricole. – Le fonds agricole est un meuble incorporel. En pratique, il s’agit d’une universalité de fait susceptible de comprendre un cheptel mort ou vif, des stocks, une marque, de la clientèle, une enseigne, des brevets, des contrats cessibles dont le bail cessible hors cadre familial (C. rur. pêche marit., art. L. 311-3). Le fonds agricole n’entre pas dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER, peu important qu’il soit cédé isolément ou avec des bâtiments et des terres. Par ailleurs, aucune notification n’est nécessaire. En effet, le Code rural et de la pêche maritime ne mentionne à aucun moment le fonds agricole à ce titre³⁵².

1297 – Le cas particulier des droits à paiement de base (DPB). – La SAFER est autorisée à exercer son droit de préemption uniquement à l’occasion d’une cession à titre onéreux, lorsque la vente porte de façon conjointe sur des terrains à vocation agricole et des DPB (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 4)³⁵³. Les DPB ne constituent pas des accessoires du foncier³⁵⁴. En outre, la préemption s’exerce globalement sur l’ensemble aux seules fins de rétrocession conjointe pour garantir à terme la viabilité des exploitations.

Les modalités de la rétrocession autorisent la formation de plusieurs lots (C. rur. pêche marit., art. D. 142-1-1). Dans ce cas, la rétrocession des DPB s’opère proportionnellement à la valeur unitaire des lots formés. Lorsque l’attributaire est non-exploitant, il a l’obligation de louer les biens et les DPB à un même preneur agréé par la SAFER concernée.

Lors d’une vente séparée de terre et des DPB, le droit de préemption de la SAFER ne joue pas, à l’exception toutefois d’une fraude caractérisée. Aucune formalité n’est requise dès lors que ces droits incorporels ne sont pas énumérés à l’article L. 141-1, II du Code rural et de la pêche maritime.

1298 La SAFER est susceptible d’exercer son droit de préemption à l’occasion des mutations à titre onéreux (A). Depuis 2015, elle intervient également lors des mutations à titre gratuit (B).

1299 – Les ventes immobilières soumises légalement au droit de préemption de la SAFER. – Les ventes immobilières sont soumises au droit de préemption de la SAFER à même d’apporter la contrepartie financière constituée par le prix de vente (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1). Par conséquent, il s’applique aux ventes de gré à gré, aux adjudications volontaires ou forcées. Quant aux dations en paiement, bien que simple mode d’extinction d’une obligation³⁵⁵, elles entrent également dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER³⁵⁶. Toute condition suspensive de non-exercice de son droit de préemption par la SAFER est réputée non-écrite (C. rur. pêche marit., art. L. 143-5)³⁵⁷. Dans l’hypothèse d’une vente à réméré, la préemption joue pour la vente initiale, en aucun cas lors du rachat³⁵⁸. Cette situation présente un risque, la menace de l’exercice du rachat pesant sur la SAFER et ensuite sur le bénéficiaire de la rétrocession.

Une vente de droit de superficie s’analysant en un droit de propriété immobilière à part entière³⁵⁹, bien que limité au volume des constructions ou plantations, entre dans les hypothèses de préemption³⁶⁰. En revanche, la conclusion d’un bail emphytéotique confère uniquement au preneur un droit réel de jouissance sur le bien (C. rur. pêche marit., art. L. 451-1 et s.). Même accompagné de la création d’un droit de superficie temporaire sur les constructions, il n’ouvre pas le droit à préemption de la SAFER.

1300 – Les apports en société à l’épreuve du droit de préemption de la SAFER. – Les apports d’immeubles à vocation agricole à une société exploitante ou propriétaire de biens agricoles (GAEC, EARL, SCI, société à forme commerciale, etc.) sont soumis au droit de préemption de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-5). Le droit de préemption est applicable lors de la constitution de société ou à l’occasion d’une augmentation de capital. L’apport à un groupement foncier agricole (GFA) ou à un groupement foncier rural (GFR) constitué dans le cadre familial³⁶⁴fait en revanche partie des exceptions (C. rur. pêche marit., art. L. 322-8). Les apports effectués par un propriétaire exploitant à ces deux types de structures échappent également au droit de préemption, même en l’absence d’engagement d’exploiter personnellement les biens apportés.

Lorsque la SAFER n’use pas de sa faculté de préemption, elle dispose néanmoins d’un droit de regard sur le fonctionnement de la société bénéficiaire de l’apport (C. rur. pêche marit., art. L. 143-9). Cette disposition est justifiée par la volonté du législateur de lutter contre la constitution de sociétés fictives. Ainsi, pendant une période de cinq ans à compter de l’apport, la SAFER a la faculté de se faire communiquer par l’administration fiscale, le greffe du tribunal ou la commission départementale du contrôle des structures, la répartition du capital de la société et, éventuellement, d’agir en annulation de l’apport (C. rur. pêche marit., art. L. 331-5, al. 2).

Les conditions suspensives de non-préemption sont exceptionnellement admises dans le cadre des apports en société (C. rur. pêche marit., art. L. 143-5). Compte tenu de la spécificité de la contrepartie, la loi permet à l’apporteur de renoncer à l’opération si la SAFER se manifeste. Depuis 2017³⁶⁵, lorsque l’opération est conclue sous condition suspensive de non-préemption, l’apporteur a l’obligation de prendre l’engagement de conserver la totalité des droits sociaux reçus en contrepartie de son apport pendant un délai de cinq ans minimum à compter de la date de l’opération (C. rur. pêche marit., art. L. 143-5). Cet engagement est pris soit dans l’acte d’apport, soit dans les statuts. L’apporteur est également tenu de joindre l’engagement à la notification adressée à la SAFER³⁶⁶. Ce dispositif a été mis en place pour éviter la fictivité des sociétés créées pour éluder le droit de préemption de la SAFER. Il laisse songeur. En effet, l’engagement de conservation n’est obligatoire que si une condition suspensive de non-préemption a été stipulée. Or, si cette condition n’a pas été stipulée et que la SAFER souhaite préempter, l’apporteur est en mesure de renoncer au projet, ce qui revient à un résultat similaire à celui de la réalisation de la condition suspensive non autorisée sans engagement de conservation.

1301 – Les apports aux associations. – Un raisonnement particulier est réservé aux apports de biens immobiliers effectués à des associations. Le caractère onéreux ou gratuit fait débat, dans la mesure où la contrepartie de l’apport est de devenir membre de l’association³⁶⁷. Cependant, la solution ne fait aucun doute : dans les deux cas, la préemption opère. Soit il convient de considérer qu’il s’agit d’une opération réalisée à titre onéreux³⁶⁸, le droit de préemption étant applicable, soit il s’agit au contraire d’une opération revêtant une intention libérale, assimilée à une donation soumise au droit de préemption de la SAFER dans la mesure où elle est réalisée au profit d’une personne extérieure au cadre familial.

1302 – Les opérations de fusion et de scission de sociétés et assimilées. – Les opérations de fusion et de scission de sociétés sont exclues du droit de préemption de la SAFER. Ces restructurations entraînent la transmission de l’ensemble du patrimoine social tant actif que passif (C. civ., art. 1844-4 et C. com., art. L. 236-3, I)³⁶⁹. Les transmissions universelles de patrimoine et/ou la dissolution d’une société unipersonnelle ne déclenchent pas l’ouverture du droit de préemption de la SAFER. L’exemple le plus répandu est la dissolution de l’EARL, laquelle s’analyse en un transfert des biens dans le patrimoine de l’associé unique.

1303 – Le droit de préemption lors des cessions de parts de sociétés à objet agricole. – Afin de faire barrage aux montages sociétaires, la SAFER a été dotée d’une possibilité de préemption lors de la cession de la totalité des parts ou actions d’une société ayant pour objet principal l’exploitation ou la propriété agricole, lorsque l’exercice de ce droit a pour objectif l’installation d’un agriculteur (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 6)³⁷⁰.

Trois conditions sont exigées :

Cette disposition engendre de nombreuses difficultés pratiques³⁷¹. Par exemple, les GAEC et les EARL sont dans l’impossibilité d’accueillir des associés personnes morales ; le capital des EARL est obligatoirement détenu à plus de 50 % par des associés exploitants ; certains groupements ne connaissent pas la forme unipersonnelle.

Par ailleurs, l’opération entraîne des incidences financières conséquentes tant lors de la mise place de la préemption que jusqu’à la perfection de l’opération finale, c’est-à-dire l’installation d’un agriculteur.

1304 – Les échanges d’immeubles dénués de caractère rural. – Les échanges ne répondant pas aux critères de l’article L. 124-1 du Code rural et de la pêche maritime sont soumis au droit de préemption de la SAFER. L’échange peut être réalisé sous condition suspensive de non-préemption de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-5).

1305 – Les donations. – Depuis 2015³⁷², la SAFER a la faculté de préempter les biens transmis par libéralités entre vifs (C. rur. pêche marit., art. L. 143-16), à l’exception des donations effectuées au sein du cercle familial.

La préemption ne concerne pas non plus les donations portant sur :

En effet, le texte vise uniquement (C. rur. pêche marit., art. L. 143-16) :

La valeur du bien donné n’est pas mentionnée dans la notification. Il appartient en effet à la SAFER d’indiquer l’estimation faite par les services fiscaux si elle décide de préempter.

1306 – Les donations consenties avec réserve d’usufruit. – Lorsqu’une donation consentie hors du cadre familial porte sur des bâtiments à usage agricole et des terrains nus à vocation agricole, la SAFER bénéficie d’un droit de préemption même lorsque la donation est consentie avec réserve d’usufruit.

1307 – La réponse de la SAFER, conditionnée par la motivation de préemption. – Le délai de réponse de la SAFER suite aux notifications reçues est de deux mois³⁷³. Il court à compter de l’offre qui lui est faite. La SAFER est tenue de communiquer au notaire sa décision de préemption par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par voie électronique³⁷⁴(C. rur. pêche marit., art. R. 143-22 et R. 143-8). En cas de cession de biens mobiliers, elle est adressée dans les mêmes conditions à la personne chargée de dresser l’acte de cession.

La notification de préemption comprend :

La SAFER est tenue d’adresser sa décision de préempter à l’acquéreur évincé. Elle dispose à ce titre d’un délai de quinze jours à compter de la réception de la notification faite au notaire. Enfin, la décision de préemption est affichée en mairie durant quinze jours.

1308 – La décision de la SAFER accompagnée d’une offre d’achat. – La SAFER a la possibilité de discuter le prix et les conditions de la cession, sans que cette contestation s’analyse en une renonciation à préemption (C. rur. pêche marit., art. L. 143-10)³⁷⁵. La décision de préemption est accompagnée d’une offre d’achat indiquant l’accord exprès des commissaires du gouvernement.

Elle rappelle obligatoirement les possibilités offertes au vendeur (C. rur. pêche marit., art. R. 143-12) :

1309 – La possibilité de préemption partielle. – La SAFER a la possibilité d’exercer partiellement son droit de préemption. Néanmoins, il est nécessaire que l’aliénation porte simultanément sur des terrains à usage ou vocation agricole et sur une ou plusieurs catégories de biens suivantes :

À défaut de ventilation du prix de cession, la SAFER concernée notifie une offre de prix en indiquant les biens sur lesquels elle entend exercer sa préemption. Le cédant a le choix entre plusieurs solutions (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1-1 et R. 143-4) :

La décision du vendeur parvient obligatoirement à la SAFER dans les deux mois. À défaut, il est réputé avoir accepté la préemption partielle au prix offert (C. rur. pêche marit., art. R. 143-4, al. 3). La SAFER a ensuite la faculté de renoncer dans le délai d’un mois.

En cas de désaccord, le litige est tranché par le tribunal de grande instance à la requête de la partie la plus diligente. Lorsque la SAFER est tenue d’acquérir les biens par décision judiciaire, l’acte de vente est impérativement signé dans les deux mois suivant la date du jugement devenu définitif.

Compte tenu de la possibilité de notifier sans ventilation du prix, la SAFER n’a pas la possibilité d’imposer sa préemption sur un terrain lorsque la vente porte sur une maison et ses dépendances immédiates et nécessaires, constituées d’un terrain nu à vocation agricole pour sa partie située en zone A³⁷⁶.

1310 – Le droit de préemption de la SAFER en matière d’adjudication. – Dans le cadre d’une procédure d’adjudication volontaire, et sous réserve que le décret habilitation le prévoie, une offre amiable préalable est obligatoirement effectuée à la SAFER deux mois au moins avant la date fixée pour l’adjudication (C. rur. pêche marit., art. R. 143-14). Celle-ci est en mesure de faire une contre-proposition dans les deux mois suivant la date de réception de cette offre si elle estime que les prix et conditions sont exagérés. Lorsqu’elle renonce tacitement ou expressément à acquérir le bien objet des enchères, elle conserve néanmoins le droit de se substituer à l’adjudicataire dans le mois suivant l’adjudication (C. rur. pêche marit., art. L. 143-11). En outre, le notaire est tenu de convoquer la SAFER vingt jours avant les enchères en cas de modification du cahier des charges ou de la date ou du lieu de l’adjudication (C. rur. pêche marit., art. L. 143-12)³⁷⁷.

Les adjudications autorisées par un juge-commissaire dans le cadre d’une liquidation judiciaire font échec au droit de préemption de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-4, 7°)³⁷⁸.

Toutefois, les cessions de biens isolés opérées en dehors de tout plan, telles que les cessions de gré à gré autorisées par le juge-commissaire, entrent dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER³⁷⁹. En revanche, la SAFER ne peut pas faire usage de la procédure de révision du prix de la vente, même si elle estime que les conditions de l’opération sont exagérées (C. rur. pêche marit., art. L. 143-10 et R. 143-12)³⁸⁰.

1311 – Les seuils de préemption fixés par le décret d’habitation de la SAFER. – Le décret conférant le droit de préemption à une SAFER³⁸²fixe la superficie minimale des terrains nus auquel il s’applique. Cette restriction ne concerne pas les immeubles bâtis. Chaque décret attributif de préemption prescrit des seuils de préemption différenciés. Le plus souvent, un seuil de préemption est fixé dans le cas général, et un seuil abaissé s’applique aux zones de montagne, aux zones viticoles AOC ou aux zones de culture spécialisée. Le seuil de préemption est ramené à zéro dans les zones sensibles agricoles³⁸³ou dans les périmètres d’aménagement foncier rural (C. rur. pêche marit., art. L. 121-1, 1°).

1312 – Le droit prioritaire du fermier preneur en place. – Le preneur en place bénéficie d’un droit de préemption primant celui de la SAFER s’il remplit deux conditions cumulatives (C. rur. pêche marit., art. L. 143-6) :

L’article L. 331-6 du Code rural et de la pêche maritime permet à la SAFER de s’immiscer dans les conditions d’exploitation. Sur ce fondement, la SAFER est susceptible de demander la nullité du bail au tribunal paritaire des baux ruraux. Cette hypothèse se rencontre notamment lorsque le preneur préempteur n’est pas en conformité avec le contrôle des structures.

La SAFER est également en mesure d’exercer son droit de préemption malgré l’existence d’un exploitant en place en cas de fraude avérée³⁸⁴. Le montage le plus flagrant consiste à conclure un bail au profit du futur acquéreur et d’attendre l’écoulement du délai de trois ans pour régulariser la vente. La fraude est reconnue par les juges du fond lorsqu’une promesse de vente est régularisée en même temps que le bail rural avec une levée d’option au-delà du délai de trois ans, ou lorsqu’il est prévu de compenser le prix du fermage avec le prix de vente³⁸⁵, ou lorsque des terres relevant du régime des petites parcelles sont volontairement soumises au statut du fermage dans le but d’échapper à la préemption de la SAFER³⁸⁶.

1313 – Le droit prioritaire de la commune ou du département. – Les droits de préemption au profit des collectivités publiques priment le droit de préemption de la SAFER. En cas de concurrence pour l’acquisition d’un fonds agricole ou d’un terrain à vocation agricole, le droit de préemption de la commune prime également celui de la SAFER.

1314 – La vente avec constitution de rente viagère. – La SAFER bénéficie d’un droit de préemption dans le cadre d’une vente en viager, la rente n’étant qu’une modalité de paiement du prix de vente. Il existe néanmoins une exception lorsque la rente viagère est servie pour la totalité ou pour l’essentiel sous forme de prestations de services personnels, à l’instar d’un bail à nourriture, l’acquéreur prenant l’engagement de fournir au vendeur des prestations en nature (loger, soigner) durant le reste de sa vie (C. rur. pêche marit., art. L. 143-2, 2°)³⁸⁷. Dans ce cas, la SAFER n’a pas la possibilité de fournir la prestation mise à la charge de l’acquéreur. S’agissant d’une exception au principe, l’interprétation de cette disposition est stricte³⁸⁸.

1315 – La vente avec réserve de jouissance ou d’un droit d’usage. – En raison de son caractère intuitu personae, la vente avec réserve d’un droit d’usage échappe en principe au droit de préemption de la SAFER³⁸⁹. Ainsi, la vente réservant aux vendeurs la jouissance d’une parcelle avec, en contrepartie de cet usage, l’engagement d’entretenir l’intégralité du terrain vendu revêt un caractère essentiellement personnel, incompatible avec l’exercice par la SAFER de son droit de préemption³⁹⁰. Cependant, une vente assortie d’une réserve très partielle d’un droit d’usage et d’habitation entraîne la qualification de l’opération en mutation en pleine propriété. Par conséquent, elle entre dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER³⁹¹. Ainsi, tout est question de dosage. Il est difficile d’appréhender l’importance du droit d’usage permettant de faire échec au droit de préemption. La caractérisation de la fraude permettant de faire annuler la vente relève de l’appréciation des juges du fond. Ils recherchent le caractère artificiel visant à faire échec au droit de préemption de la SAFER, autrement dit l’intention réelle des parties au-delà des apparences.

1316 – Les échanges d’immeubles ruraux. – Les échanges assimilés aux échanges réalisés par voie d’aménagement foncier agricole et forestier (C. rur. pêche marit., art. L. 124-1) sont situés hors du champ d’application du droit de préemption de la SAFER. Le caractère rural des biens échangés s’apprécie au jour de l’échange. L’approbation ou non de l’échange par la commission départementale d’aménagement foncier (CDAF) n’a pas d’incidence sur l’information de la SAFER.

1317 – Les apports à un groupement foncier agricole familial. – Lorsqu’un GFA est constitué entre membres de la même famille jusqu’au quatrième degré inclus, le droit de préemption de la SAFER ne s’applique pas aux apports en propriété d’immeubles ou de droits immobiliers à destination agricole ou aux apports en numéraire. Il ne s’applique pas non plus aux apports faits par un propriétaire exploitant les biens apportés (C. rur. pêche marit., art. L. 322-8, al. 3). La même solution est admise pour les groupements fonciers ruraux (GFR).

1318 – Les biens compris dans une procédure collective. – Les biens compris dans une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire ne sont pas soumis au droit de préemption de la SAFER (C. rur. pêche marit., art. L. 143-4, 7°). Il n’y a pas à distinguer selon qu’il s’agit d’un plan de cession totale ou partielle de l’entreprise³⁹².

1319 – Le droit de préemption exclu pour les transmissions à titre onéreux au profit des membres de la famille. – Les acquisitions effectuées au profit des membres de la famille sont des cas d’exemption. À ce titre, les opérations suivantes échappent au droit de préemption de la SAFER :

L’article L. 143-4 du Code rural et de la pêche maritime est d’ordre public et ne souffre d’aucune dérogation conventionnelle³⁹⁴.

1320 – Le droit de préemption de la SAFER exclu pour les opérations effectuées au bénéfice de professionnels de l’agriculture. – Le droit de préemption de la SAFER est exclu lorsque l’opération bénéficie à des professionnels de l’agriculture. Deux catégories de professionnels remplissant les conditions de majorité légale (C. rur. pêche marit., art. L. 143-4, 4°) et de capacité professionnelle sont visées.

Il s’agit :

Les conditions d’exclusion du droit de préemption sont contrôlées.

La vérification porte sur :

En outre, l’engagement personnel de s’installer dans l’année de l’acquisition est obligatoirement joint à la notification faite à la SAFER.

1321 – Les biens immobiliers objet d’un bail cessible hors cadre familial (C. rur. pêche marit., art. L. 418-1 et s.)⁴⁰⁰. – Les biens immobiliers faisant l’objet d’un bail cessible hors du cadre familial échappent au droit de préemption de la SAFER lorsque le bail a été conclu depuis plus de trois ans. L’exclusion du droit de préemption vaut quel que soit l’acquéreur. Elle n’est pas réservée seulement au preneur à bail ou à sa famille. L’opération, même non soumise à préemption, donne lieu à une formalité d’information de la SAFER compétente (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1-1, I).

1322 – Les transmissions à titre gratuit échappant au droit de préemption. – Certaines transmissions considérées traditionnellement comme des actes déclaratifs échappent au droit de préemption de la SAFER⁴⁰¹. Cela concerne les partages successoraux (C. civ., art. 883), les cessions de droits indivis entre indivisaires⁴⁰², les partages entre associés de l’actif social à la suite de la dissolution de la société (C. civ., art. 1844-9)⁴⁰³.

Les libéralités entre vifs échappent également au droit de préemption lorsqu’elles interviennent (C. rur. pêche marit., art. L. 143-16) :

1323 – Le respect des formalités de publicité. – Préalablement à l’obligation de rétrocession, un appel à candidature est effectué au moyen d’un affichage en mairie pendant quinze jours. Cette formalité est exécutée dans le mois suivant la signature de l’acte authentique d’acquisition par la SAFER, à peine de forclusion⁴⁰⁵. La SAFER ayant préempté est également tenue de notifier sa décision de rétrocession aux candidats non retenus, ainsi qu’à l’acquéreur évincé, en justifiant le choix de l’attributaire. Ce choix peut différer de celui ayant justifié la préemption.

Les conditions de publicité des décisions de rétrocession de la SAFER sont prescrites à peine de nullité⁴⁰⁶.

1324 – Le délai imparti à la SAFER pour rétrocéder. – La SAFER dispose d’un délai de cinq ans pour rétrocéder les biens préemptés, sauf prorogation de délai (C. rur. pêche marit., art. L. 142-4 et L. 142-5). La prorogation de délai est accordée sur décision des commissaires du gouvernement après avis de la chambre d’agriculture et de la commission départementale d’orientation agricole ( C. rur. pêche marit., art. R. 142-5). Elle est renouvelable une fois, ce qui porte le délai de rétrocession à quinze ans maximum.

1325 – Le cas particulier des rétrocessions de parts de groupement foncier agricole. – La SAFER a la possibilité de détenir jusqu’à 100 % des parts d’un GFA. La participation de la SAFER au capital d’un GFA est limitée à une durée de cinq ans maximum, sous réserve de prorogation ou suspension. En pratique, ce délai de cinq ans est illusoire lorsque la SAFER détient la totalité des parts du GFA. Un GFA est en effet nécessairement composé d’au moins deux associés. Ainsi, lorsqu’une SAFER réunit toutes les parts entre ses mains, elle est dans l’obligation d’en rétrocéder une partie au moins dans le délai d’un an, sous peine de dissolution à la demande de tout intéressé (C. civ., art. 1844-5, al. 1), ce qui sera sans doute le cas de l’acquéreur évincé.

1326 – L’exception : le portage par la SAFER des sociétés comprenant uniquement des personnes physiques (C. rur. pêche marit., art. L. 142-4). – Les personnes morales ne sont pas admises au capital des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) et des entreprises agricoles à responsabilité limitée (EARL). Par exception, la SAFER a la possibilité de porter le foncier à travers la détention des titres sociaux en attendant de trouver un rétrocessionnaire. Cette possibilité est limitée au délai maximal de rétrocession, soit cinq ans prorogeable pour une nouvelle période de cinq ans et renouvelable une fois (quinze ans au total).

1327 – L’exercice irrégulier du droit de préemption par la SAFER. – Le vendeur et l’acquéreur évincé ont la possibilité de contester les décisions de préemption de la SAFER. L’assignation s’opère devant le tribunal de grande instance du lieu de situation des immeubles préemptés, après avoir été publiée au service de la publicité foncière à peine d’irrecevabilité de l’action⁴⁰⁷. Le tribunal vérifie uniquement la légalité de la décision de préemption. Il n’en contrôle pas l’opportunité⁴⁰⁸.

À titre d’exemples, la contestation est susceptible d’être fondée :

1328 – Le point de départ du délai de contestation. – La loi prévoit différents délais selon l’objet de la contestation. Le délai de contestation est en principe de six mois à compter de la publication de la décision de préemption en mairie (C. rur. pêche marit., art. L. 143-13). Toutefois, lorsque l’action est fondée sur la violation des objectifs énumérés à l’article L. 143-2 du Code rural et de la pêche maritime, ce délai court à compter de la publication de la décision de rétrocession du bien (C. rur. pêche marit., art. L. 143-14), c’est-à-dire de son affichage en mairie (C. rur. pêche marit., art. R. 143-11)⁴¹⁰.

Le point de départ du délai vaut à l’égard de toutes les parties, y compris de l’acquéreur évincé à qui la décision de préemption ou de rétrocession a été personnellement notifiée⁴¹¹. Néanmoins, le délai de six mois à compter de l’affichage en mairie ne court pas contre une personne à qui la décision n’a pas été notifiée⁴¹².

1329 – Les sanctions du non-respect des règles en matière de préemption. – Lorsque la décision de préemption est annulée par le tribunal, elle est réputée n’avoir jamais existé. La SAFER est réputée avoir renoncé à faire valoir son droit de préemption⁴¹³. En conséquence, la promesse de vente retrouve son plein effet. L’une ou l’autre des parties peut en solliciter la réitération par acte authentique. Par ailleurs, la responsabilité de la SAFER est susceptible d’être engagée par toute personne ayant subi un préjudice du fait de la décision de préemption annulée.

La méconnaissance des principes relatifs au droit de préemption expose la SAFER à d’autres sanctions. La première est la suspension de son droit de préemption, prononcée par le ministre de l’Agriculture pour une durée inférieure ou égale à trois ans. La récidive les expose à un retrait d’agrément (C. rur. pêche marit., art. L. 143-1, al. 8).

1330 Le mode opératoire de la SAFER est régulièrement critiqué. En 2014, la Cour des comptes a dénoncé le manque de transparence des décisions prises par la SAFER eu égard à ses missions originelles⁴¹⁴. Le temps de s’interroger sur l’évolution de cette structure et de ses missions est peut-être venu.