1204 Depuis sa création dans les années 1960, la SAFER évolue au gré des réformes (Section I). Sous prétexte d’adaptation aux territoires agricoles, ses missions se modifient, altérant parfois sa raison d’être originelle (Section II). Par ailleurs, devant la pénurie des dotations publiques, ses ressources financières proviennent aujourd’hui principalement de la marge dégagée sur ses actions foncières (Section III).

1205 Depuis la création de la SAFER, ses missions glissent insidieusement vers la ruralité, davantage que vers l’agriculture (Sous-section I). Son statut juridique et sa gouvernance strictement encadrés en font un organisme particulier (Sous-section II).

1206 – L’absence de définition légale. – La création de la SAFER résulte des lois d’orientation agricole de 1960 et 1962²²¹. Elle n’est définie par aucune disposition légale²²². Le Conseil d’État précise néanmoins qu’il s’agit d’un organisme chargé de la gestion d’un service public administratif en vue de l’amélioration des structures agricoles, le tout sous le contrôle de l’administration²²³. Originellement, l’objet de la SAFER était l’amélioration des structures agraires, grâce à la réalisation d’opérations foncières financées à l’aide de fonds publics. Comptablement, ces opérations étaient neutres, seuls les frais engendrés étaient répercutés. Pour permettre la réalisation de ses missions, elle fut dotée de prérogatives exorbitantes du droit commun, telles que le droit de préemption²²⁴.

1207 – L’abandon de la spécialité agricole. – Initialement soumise au principe de spécialité agricole, la SAFER fut conçue comme un instrument de politique agricole d’agrandissement des exploitations viables. Elle devait permettre la transformation de la paysannerie en agriculture compétitive. Son rôle d’aménagement se limitait aux biens agricoles dont elle réalisait l’acquisition. Rapidement, son champ d’activité fut diversifié. À la veille de la réforme de la politique agricole commune (PAC), la spécialité agricole de la SAFER a été abandonnée au profit de tâches destinées à favoriser le développement rural et la protection de la nature et de l’environnement²²⁵. L’objectif de préservation de l’environnement a été précisé en 2005²²⁶. Depuis, la SAFER concourt à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, I, al. 1). À ce titre, elle exerce son droit de préemption à la demande et pour le compte des départements dans les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périrurbains (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-1). Par ailleurs, elle a l’obligation d’informer les maires de toutes les déclarations d’intention d’aliéner portant sur des biens situés sur leur territoire (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-2)²²⁷. Depuis 2017, un représentant de la Fédération nationale des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (FNSAFER) siège au Comité national de la biodiversité²²⁸, renforçant ainsi l’implication de la SAFER en matière environnementale.

1208 La SAFER est une société anonyme soumise à agrément (§ I), dont l’organigramme est encadré par la loi (§ II).

1209 – La forme juridique de la SAFER. – Aucun texte n’impose une forme juridique particulière à la SAFER. Toutes ont néanmoins adopté le statut de société anonyme, alors qu’elles auraient pu revêtir d’autres formes telles que les sociétés d’économie mixte. La loi sur les sociétés anonymes n’est applicable que si le statut légal particulier de la SAFER n’y déroge pas expressément²²⁹.

1210 – La nécessité d’un agrément. – La SAFER, constituée à l’échelle régionale ou interrégionale (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6, I), est soumise ab initio à l’agrément des ministères de l’Agriculture et de l’Économie. Cet agrément délimite sa zone d’action géographique (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6). Les chambres régionales d’agriculture, actionnaires des SAFER, sont consultées préalablement à ce titre. L’avis des commissions départementales d’orientation de l’agriculture est également requis.

Outre le fait de ne pas poursuivre de but lucratif, l’agrément de la SAFER est subordonné au respect des conditions suivantes²³⁰ :

Depuis le 1^er janvier 2016, la SAFER est tenue d’établir une comptabilité analytique permettant une plus grande transparence des coûts des différents types d’activités (C. rur. pêche marit., art. L. 141-8-1). Cependant, les commissaires du gouvernement destinataires de ces documents ne sont pas en mesure de rendre efficient l’objectif de transparence recherché. En effet, le détail des documents comptables d’une société anonyme n’a pas vocation à être transmis auxdits commissaires dont le rôle n’est pas celui d’un contrôleur comptable.

Le programme pluriannuel d’activité de la SAFER (PPAS) est également soumis à l’approbation de ses deux ministères de tutelle (C. rur. pêche marit., art. R. 141-3). En pratique, il s’agit de l’instrument fixant les choix stratégiques de chaque SAFER.

1211 – L’obligation de souscrire une assurance responsabilité civile professionnelle. L’obligation pour la SAFER de souscrire une assurance responsabilité civile professionnelle est une exigence imposée par la loi (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, III, 3°). Cette obligation a pour corollaire l’exigence d’une garantie financière d’un montant minimum de 30 000 €. Elle prend la forme d’un cautionnement d’un établissement de crédit habilité ou d’une entreprise d’assurance agréée. L’existence de cette garantie est à justifier annuellement aux commissaires du gouvernement (C. rur. pêche marit., art. R. 141-1, II, al. 1).

1212 – La structuration bipolaire Terres d’Europe / FNSAFER. – Les deux têtes de réseau des SAFER sont la FNSAFER et « Terres d’Europe – Société de conseil pour l’aménagement foncier et rural ».

Terres d’Europe procède à toutes les études ou prestations internationales, nationales ou locales, à la diffusion d’informations, au montage de dossiers, notamment pour le compte des SAFER et des collectivités.

De son côté, la FNSAFER recherche des partenaires susceptibles d’investir en milieu rural et leur apporte une assistance technique. Elle prête son concours et ses services techniques, administratifs et financiers à toutes les SAFER. Elle est également susceptible d’entreprendre directement des opérations d’aménagement foncier et de mise en valeur agricole, forestière, rurale ou environnementale.

1213 – Les membres de droit composant le capital social de la SAFER. – Les membres de droit composant le capital social de la SAFER sont :

1214 – Les actionnaires de la SAFER. – Les actionnaires de la SAFER sont principalement des personnes morales. Ils varient selon les SAFER. Les collectivités publiques et les personnes morales emblématiques des intérêts économiques, environnementaux et sociaux à caractère rural sont présentes, ainsi que les syndicats d’exploitants agricoles, directement et à travers les organismes qu’ils contrôlent²³⁶.

1215 – La gouvernance de la SAFER. – La SAFER est dirigée par un conseil d’administration composé en majorité de représentants d’établissements publics et d’organisations représentatives du monde agricole. Il détient le pouvoir de décision. Il délègue ses pouvoirs au président et au directeur général avec faculté de subdéléguer à des cadres qualifiés tels que le directeur adjoint, le directeur administratif ou le responsable du service juridique (C. rur. pêche marit., art. R. 143-6)²³⁸.

La composition du conseil d’administration de la SAFER a été modifiée par la loi d’avenir agricole de 2014. Elle est censée refléter la régionalisation en intégrant la sensibilité de chaque territoire, y compris les représentants de la propriété²³⁹. Le conseil d’administration comprend trois collèges composés :

Par dérogation au droit commun (C. com., art. L. 225-17), le conseil d’administration est autorisé à porter le nombre de ses membres de dix-huit à vingt-quatre. La parité hommes/femmes doit être respectée (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6, II et R. 141-4).

Enfin, deux commissaires du gouvernement ayant une fonction de contrôle de l’activité et du fonctionnement de la SAFER concernée siègent au conseil d’administration (C. rur. pêche marit., art. R. 141-7 et R. 141-9).

1216 – La nature des missions de la SAFER : l’intérêt général. – La SAFER a des missions d’intérêt général s’articulant autour de quatre axes principaux (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, I) :

La priorité de la SAFER est la protection des espaces agricoles (Sous-section I). Néanmoins, elle agit également en matière d’environnement, de développement rural et de transparence du marché (Sous-section II).

1217 – La préservation du territoire agricole. – La protection des espaces agricoles est mise en exergue depuis la loi d’avenir de 2014²⁴⁰. La SAFER est chargée de mettre en œuvre le volet foncier des politiques publiques en matière d’espaces ruraux et périurbains. La préservation durable du territoire passe nécessairement par la prise en compte de sa multifonctionnalité. La SAFER intervient en lien avec les collectivités territoriales dans les projets combinant protection, portage et mise en valeur. Le but recherché est l’adéquation entre la préservation du territoire agricole et les porteurs de projets. À ce titre, la SAFER est membre de droit des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF)²⁴¹, sans pouvoir décisionnaire, sa voix étant simplement consultative.

1218 – La consolidation des exploitations agricoles. – La consolidation des exploitations agricoles permettant une dimension économiquement viable est également une missionessentielle de la SAFER. Elle s’exerce au regard des critères définis par chaque schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA). Le rôle de la SAFER consiste notamment à améliorer la répartition du parcellaire.

1219 – L’installation des agriculteurs. – L’objectif de la SAFER est également de favoriser l’installation d’agriculteurs et d’œuvrer pour le maintien d’exploitations agricoles tout en favorisant les systèmes de production. À travers la protection de l’espace agricole, ses missions primaires passent par la protection des exploitations agricoles. En pratique, cette activité représente moins du tiers de l’ensemble des rétrocessions effectuées par la SAFER²⁴².

1220 La protection des espaces agricoles est complétée par les autres missions accessoires de la SAFER en matière d’environnement (§ I), de développement durable (§ II) et de transparence du marché foncier rural (§ III).

1221 – La diversité des paysages. – La SAFER concourt à la diversité des paysages. Cette mission concerne la protection de l’environnement et des paysages, et sa compatibilité avec l’espace agricole. Elle autorise la SAFER à exercer un rôle d’intermédiaire entre les agriculteurs et les autres acteurs tels que les syndicats des eaux, fortement impliqués en la matière. Elle justifie également la participation de la SAFER à des opérations de stockage de foncier à finalité de compensation écologique.

1222 – L’influence de l’agroécologie. – L’influence de l’agroécologie traduit la volonté d’une politique de développement d’une agriculture biologique compétitive (absence de pesticides, ou engrais de synthèse). Elle correspond en effet à une demande sociale croissante de performances agronomique et environnementale. La SAFER remplit cet objectif au moyen de l’acquisition de corps de ferme puis leur attribution (rétrocession ou louage) aux porteurs de projets en permaculture et circuits courts.

1223

1224 – L’abandon de la spécialité agricole au profit du développement rural. – Une autre mission de la SAFER est le développement durable des territoires ruraux (C. rur. pêche marit., art. L. 111-2). Derrière cette acception générale, l’activité de la SAFER glisse vers des tâches plus rurales qu’agricoles. Il s’agit en effet d’opérations destinées à faciliter la réorientation des terres, bâtiments ou exploitations, vers des usages non agricoles favorisant le développement rural.

La contribution de la SAFER au développement rural passe notamment par son concours aux projets des collectivités et ses interventions lors de la réalisation de grands ouvrages publics²⁴⁵.

Ainsi, la préservation du foncier agricole, représentant le véritable capital de production, et la participation au développement de l’agriculture durable, constituent aujourd’hui les objectifs majeurs de la SAFER.

1225 – La mission d’observation du marché foncier rural. – La SAFER est chargée d’observer le marché foncier rural. En vue d’assurer sa transparence, elle a l’obligation de communiquer aux services de l’État les informations recueillies sur l’évolution des prix et l’ampleur des changements de destination des terres agricoles. Les données collectées par la SAFER alimentent également l’Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF). Il s’agit d’une instance permettant de mesurer l’artificialisation des terres agricoles. L’OENAF s’appuie également sur d’autres partenaires ayant une expertise sur l’évolution du foncier pour mesurer le changement de destination des espaces agricoles.

Cette surveillance est déclinée au niveau départemental dans le cadre des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). La SAFER participe aux réunions pour apporter son appui technique. Son avis est simplement consultatif.

1226 – Les sources d’information de la SAFER. – Les données du marché foncier rural, issues des déclarations d’intention d’aliéner et des rétrocessions effectuées par la SAFER, permettent d’estimer précisément la surface des biens d’origine ou à vocation agricole vendue pour un usage non agricole. L’obligation d’information concerne en effet les mutations portant sur les biens ruraux, les terres, les exploitations agricoles ou forestières, ou encore les parts de sociétés ayant pour objet l’exploitation ou la propriété agricole (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, II).

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1228 – La suppression des subventions publiques. – Jusqu’alors, la SAFER fonctionnait avec des subventions de l’État, des prêts à moyen terme à caractéristiques spéciales (MTCS) octroyés par la Caisse nationale de crédit agricole, et des prêts bonifiés de l’État. En 2017, les subventions publiques ont été supprimées, à l’exception de celles accordées aux SAFER de Corse, Martinique, Guadeloupe et La Réunion, en difficultés financières²⁴⁸. Cette suppression doit être compensée par diverses mesures financières et fiscales dont la teneur n’a pas encore été révélée.

1229 – Les ressources tirées des conventions avec les régions. – En moyenne, les régions participent à hauteur de 10 % au capital social des SAFER, pour un montant total de trente-cinq millions d’euros²⁴⁹. Par ailleurs, la FNSAFER a mis en place pour le compte des SAFER des partenariats avec les collectivités sous forme de conventions échappant au cadre des marchés publics et au principe de mise en concurrence obligatoire (CMP, art. 3, 3°). En effet, la mise en concurrence est inapplicable aux accords-cadres et aux marchés de services ayant pour objet l’acquisition de terrains, de bâtiments existants ou d’autres biens immobiliers. Ces conventions sont également un moyen indirect d’accéder aux crédits européens, le conseil régional étant l’autorité de gestion en la matière. Ils sélectionnent leurs projets territoriaux et par conséquent les projets initiés par les SAFER²⁵⁰.

La mission d’observation foncière de la SAFER est également financée par des conventions avec les collectivités locales, aucune aide financière de l’État n’étant prévue à ce titre.

1230 – Le financement grâce aux excédents nets réalisés. – La SAFER facture des commissions dans le cadre de certaines opérations. Le montant de ces gains non fiscalisés²⁵¹est compris entre 6 et 12 % de la valeur du bien concerné²⁵². Elle facture également des services divers. Les excédents nets réalisés sur un exercice ne peuvent servir qu’à la constitution de réserves destinées au financement d’opérations conformes à l’objet de la SAFER, après imputation des charges (C. rur. pêche marit., art. L. 141-7, al. 2).

1231 – La rémunération de la réponse expresse et rapide aux notifications SAFER. – Compte tenu de la complexité et de l’articulation des multiples droits de préemption, les praticiens demandent souvent une réponse rapide à la SAFER. Sa facturation est justifiée par le surcoût administratif d’une étude rapide du dossier. Interrogé sur la légalité de cette pratique, le gouvernement a précisé qu’elle s’apparente à une prestation de services purement optionnelle. Ainsi, elle n’est ni illégale ni abusive²⁵³. Chaque SAFER possède sa propre grille de facturation.

1232 – Les redevances perçues en contrepartie des conventions d’occupation. – Les redevances perçues en contrepartie des conventions d’occupation consenties à des exploitants dans l’attente du déstockage par transfert de propriété constituent également des ressources internes.